李银雪

(浙江农林大学经济管理学院，杭州 311300)

1 重视农村养老问题的意义

近年来，根据中央一号文件精神以及社会对农村养老问题的持续关注。养老问题，特别是中国农村的养老问题，已经成为了影响中国经济社会发展的重要原因。由于中国是个农业国家，农业人口占比相当高，所以农村的问题也是不容忽视的重大问题。而农村老年群体又是农村中的特殊群体之一，相较于城市，农村地区的养老问题更突出。农村老年人更需要完善的养老保障，而养老保障体制又因为我国特殊的城乡二元结构的存在，在城市和农村有着很大的不同。农村地区的老年人相较于城市地区的老年人更容易得不到完善的养老保障，享受不到原本应有的权利，这些问题将不利于全社会的团结和稳定。所以，政府要促进农村养老行业的发展，完善农村地区的养老保障，这是未来一段时间内需要解决的重要问题。处理好乡村养老问题，不但能保障乡村振兴战略的平稳实现，更可弥补民生短板，实现农业农村农民的高质量发展。在乡村振兴的大背景下，进一步探讨完善当前乡村养老保障制度的若干关键措施，可以有效解决老年人对养老的要求。唯有处理好养老问题，农村复兴方可破题。

2 我国农村养老的3种主要方式

2.1 家庭养老方式

就中国目前的大环境而言，家庭养老是一种切实可行的养老方式。中华民族文化强调以“孝”为先，强调要“以老为尊”，这是深深根植于中华儿女脑海中的价值观。因此在农村几乎不会出现老无所养的情况，大部分人认为赡养老人是必须完成的事。一方面这种家庭养老模式满足了老年人的生活需求和情感需要。老年人是一个独特的人群，在物质方面和精神层面都更需要青年人的关怀，居家养老则能让家庭成员能够更好的照顾老年人。通过子女养老，老年人们更能体验到天伦之乐，并实现了自身对精神方面的追求。另外，农村老龄人口基数较大，通过家庭成员共同赡养老人能够降低国家对老年人在社会保障领域上的压力。但是，随着经济发展，农村地区的中青年人群为了获得更好的发展和机会，大批量的涌入城市，农村家庭结构和规模都发生改变，农村独居老人越来越多，变成了“失独老人”。远在城市的子女在消费水平高的城镇，除了负担对父母的养老责任外，还要支付自己高额的日常开销，使得一些原本工资水平就不高的子女，更难以负担对老人的赡养责任。而“独居老人”的现象也导致父母和子女之间的情感和生活距离都在拉大，家庭养老的方式受到威胁。另外，由于农村观念的改善和提高，越来越多的人选择不生或少生，一个年轻人往往面临着2个甚至4个老年人的养老问题，少数年轻人可能无力承担养老的支出。总而言之，传统的农村家庭养老方式不容乐观。

2.2 集体供养方式

集体供养方式主要是指，依靠集体供养，辅之以国家和社会的必要救助。生活在农村中的五保孤寡老人，是我国社会各阶层中最为显著的弱势群体，也是集体供养的主要对象。农村五保供养制度是针对农村孤寡老人和孤儿的一项生活保障制度，解决了农村五保户和孤儿的基本生活，实现了老有所养、幼有所教，体现了社会主义优越性。五保供养的现行标准是每人每月500元五保供养金。这笔资金一般是由村委会负责筹集的，对于我国的大部分农村地区来说，公共财政资金并不足以支持这项支出。另外，在集体供养的资金运营上，由于没有统一的政策约束，养老资金的运营可能面临补助不到位和互济不到位的情况。因此，这种养老方式，不仅涉及人群面太窄，而且对地区有要求，这种方式只限于经济和养老制度较为发达的农村地区。

2.3 社会养老方式

社会养老方式由两部分组成，一是社会机构养老。国家正在进一步加大对于建立养老机构的财政投入，特别是新建普通养老机构的投入，让居民老有所养。但这些社会养老机构，一般设立在城市，农村地区老年人口众多，对养老的需求更大，而农村地区的养老机构单是从数量上就没法满足农村的养老需求，质量上的情况更不容乐观。二是社会养老保险养老。还有人投保补助型社会基本养老保险、强制储蓄式养老金以及国家统筹式的社会基本养老保险。这种社会养老保险的主要优点就是给老年人创造了最根本的生存保障，实现了经济社会的发展和保障了劳动者的再生产。

3 农村养老保障面临的困境

3.1 制度困境

3.1.1 普及率、覆盖率存在地区差异 养老保险参保比例存在着明显的地区差异，东部区域养老保险的参保比例远高于中西部区域，除此之外，养老保险的具体保障内容在二者之间也存在着很大的差异。东部地区各方面发展程度较高，养老保险推广的较早，制度也更为完善。而中西部地区的养老保险工作进程缓慢，只能基本满足农民的生存需要。中西部地区的农村老年人也正是更需要养老保障的群体，解决好落后贫困地区的养老问题，是完善全国养老保障体制的关键一步。

3.1.2 其规定法律层级小，没有约束力 各地农村社区养老保险方案基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍加调整后出台的，对于农村养老保险的规定设立、取消都没有完善的法律规定。特别是对保险基金的流失和贪污等严重犯罪行为，由于缺乏明确的法律法规加以约束和惩处，在农村地区社会保险基金管理工作中出现这些违规行为还比较常见。体制上缺少有利的管理，使得农户对这个养老模式信任不大，工作积极性也不高。这些都不利于农村养老保险制度的建立。

3.2 资金困境

近年来，地方金融机构、银行储蓄存款收益率逐渐下降，新增发的国债也面临类似的问题，而且新型农村社会养老保险基金收益率也已经大不如前，养老保险基金只能勉强保值。加上严重的通胀压力，基金甚至发生了财富缩水的情况。基金发展速度慢，入不敷出。基金增长赶不上养老金发展的速度，甚至出现了负增长。目前中国农民的资金增长途径，主要是通过存款银行、购买国债。中国的农民基本养老保险体系在建立之初时，因为当时国家债券利率和银行存款利息都比较高，所以国家财政上对农民可负担的农民社会保障支出比例也大。而现在国家宏观经济局势的变动，使得银行收益率一再降低，使得基金增长减慢。再加上缺乏稳定的投资渠道，农村社保基金入不敷出，出现了负增长。其次，养老保险的缴费原则是以农民个人缴纳为主，然而在养老保险的实施过程中，许多贫困地区的农民连自身的生活都难以保障，更加无力承担养老保险的缴费部分，这种养老保险的资金筹集方式就面临着很大的难度。

3.3 管理困境

整个社会保障制度目前还缺乏一个综合性社会保障条例，更缺乏具有较强针对性的单项条例。没有相应条例的保障，是我国目前农村养老保障体制面临的一种重大弊病。保障机制混乱，没有统一的制度设计与协调，严重影响了广大农户对参与养老保险工作的积极性。社会基本养老保险制度在管理经济方面也缺乏专门的人才，致使社会基本养老保险制度在基金管理工作上一直出现着漏洞。在养老保险执行中出现的问题，例如，基金流失或是基金的浪费，并没有相关条例和规章制度进行讨论和处理。这使得财政等监督部门即使发现了问题也束手无策。而这种情况在我国中西部的不发达地区更为显著，在运作上更是困难重重。

3.4 模式困境

传统的中国家庭养老模式受到冲击，随着经济的发展，农村地区青壮年群体大量涌入城镇地区，父母和子女之间居住地点相隔较远，子女无法做到像往常一样妥善照顾老年人的生活起居。而我国的国情与传统文化，也确定了家庭赡养方式是对农村老人赡养的最主要方法。一方面是儿女无法承受赡养老年人的问题，另一方面父母对子女的依赖性，这种矛盾也对中国传统的老年人赡养机制产生了挑战。

4 完善农村养老保障的对策

4.1 制度保证：加快法制建设

市场经济本身就是法治市场经济。而新型农村社会养老保险制度的实现，需要通过立法。我们应当针对当前中国的现实状况，根据财税、金融政策和税收体制改革，研究建立更加适合于我国国情的农村社会基本养老保险的立法。对农村保值体系中的资金来源、使用方向、增长途径，甚至保证标准、收支程序等都要制定具体的立法规范，以法律的形式把农村的每一项基本合法权利确立出来，从根本上解决了农村的基本社会保障及养老问题。以立法形式明确规定了农村社会基本养老保险制度是我国政府为了维护农村社会保障平衡，根据社会经济发展的要求，基于社会公正的原则，对农村老年群体所进行的基本社会保险制度，是政府为了调整农村社会保障分配手段而设立的。其次，推进农村社区养老保障制度的立法步伐，让农村社区养老保障制度的各项措施都有法可依。依靠法律的强制性推动农村社会养老保险和老年基本保险制度的建设。除此之外，还要加强农民对养老保障体系的信心，首先在经济较为发达的农村开展养老保障的宣传，树立农民对养老保险和养老机构的信心，改善人们的养老观，增加农民对其他养老方式的了解，为后续养老机构和养老保险的发展奠定基础，扩大农村养老的途径对于稳定社会有重要意义。

4.2 资金保证：加大政府对农村养老服务的财政保障力度

进行中央财政预算经费的结构性增减，进一步加强中央对新型农村养老保险、养老服务设施建设、医学救治、医护培训等社会服务项目的补助力度，确保中央用于乡村养老服务设施发展项目的资金足额及时发放，为进一步健全发展乡村养老服务网络的基本资源夯实了资金保证基础。构建农村基本养老服务设施财政转移支付制度，进一步加强中央财政对中西部区域重点建设的乡村养老机构、老年人活动室、老人社会公共服务管理中心等地方资金的转移支持力度。全面将政府购建的养老服务制度扩展至乡村区域，统筹推动政府构建养老服务项目在城乡区域内的全面覆盖。利用PPP机制撬动民间资金和社会力量，通过实施政府部门用地、投资、税收优惠、财政补贴、人才培训等优惠政策，积极发展各种“政府部门扶得起、村里办得起、村民用得上、能发展”的农村养老服务模式，进一步增加了乡村养老服务设施供给量。

4.3 管理保证：完善项目责任，强化支持措施

社会性养老的市场主体是社会，采用社会运营的方式进行的。但真正可以代表社会、控制整个社会的主导者则是地方政府部门。在试点农村社会养老保险时强调个人应当履行义务是对的，但不能以此为依据推卸政府部门应当履行的义务责任。调查结果表明：缺少政策支持是农户没有投保积极性的根本原因。所以，面对目前集体补贴过小、国家支持微乎其微的情况，必须思考怎样增加集中补贴的比例、增强政策支持力度。

4.4 机制保证：重视家庭养老，完善其他养老体系

家庭养老在现实生活上有着其不可替代的重要性，家庭养老模式是伴随着我国现代化进程一路发展而来的，是适应我国基本国情的。特别是在我国家庭亲情观念较重的社会体系中，家庭养老能够为老年人提供一个和谐的家庭氛围。家庭养老观念是根植于大部分农村老年人心目中的，大部分农村老年人一辈子没出过家门，在自己生活了大半辈子的地方养老是他们心之所向。如果家庭养老模式能够实现，对老年人和子女来说都是一件好事，确实实现了老有所养和老有所依。除此之外，还应该加强其他养老体系的构建，完善养老保障体制，为老年人的养老提供更多的选择。例如，可以从身体和心理两方面来完善养老体系。身体方面，可以加强医疗服务保障，为老年人的健康提供后勤保障。心理上，可以全面推行农村互助养老服务。通过组织低龄老人与高龄老人、健康老人与病弱困难老人的就近、就亲、就便帮扶结对，形成了相对稳定的结对互助关系，并采取入户指导、外出陪伴、结对帮扶等方式，开展互助守望、生命护理、精神关怀、维权调解等服务公益活动来丰富老年人的日常生活和情感需求。

5 结论

在农村养老问题险峻的当下，我们更应该意识到农村养老问题的重要性。农村养老已成为影响城乡整体振兴和城乡和谐发展的一个关键因素，与改善人民福祉和实现共同富裕密不可分。推动建立更完善的农村养老保障体系，是增强养老服务发展的可持续和乡村振兴统筹谋划的重要一步。