刘 香,孔祥忠

（四川文理学院 审计处,四川 达州 635000）

行政事业单位内部控制建设比企业起步晚且发展也不够成熟,加之行政事业单位性质特殊、目标各异、重视度不同,造成了不同级别、规模、行业的行政事业单位内部控制建设进程差异较大,建设过程中对内部控制理念和方法的运用还不够,建设成果也多流于形式、浮于表面,利用率不高,执行效果不好。尚未形成体系的内部控制像一盘散沙很难发挥优化管理、降低风险、真实完整反映财务报告的作用。

一、四川文理学院的内部控制体系建设需求

（一）提高治理能力的内在需要

四川文理学院是一所位于四川省东北部的省属本科高等院校,拥有在校学生一万四千多名,教职员工一千两百多人,组织机构六十六个。四川文理学院制定了纲领性稳定的学校章程,业务层的制度规范,建立了校长办公会和党委常委会议事决策规则,建立了学术委员会、经营性资产管理委员会等组织,并确定了党委宣传部作为法治教育的牵头部门,学校办公室作为治理体系和治理能力现代化建设的牵头部门。管理体系的设置表明四川文理学院有提高治理水平改善治理结构的主观愿望,而实施内部控制建设则是全面改善单位治理效能的重要途径。表一列举了四川文理学院期望达到的内部控制体系建设成效。

表1 内部控制建设前后效果对比表

（二）推进国家治理体系和治理能力现代化的外在要求

加强内部控制建设是贯彻落实党的十八届四中全会、十九届四中全会关于“强化内部流程控制,防止权力滥用”“健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度”等决策部署的必然要求,是确保党和国家重大决策部署落地见效的制度保障、行动保障。

财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》于 2012 年颁布并于 2014 年 1 月 1 日起施行,从此拉开了行政事业单位内部控制建设序幕。2015年《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》明确了行政事业单位完成内控建立和实施的截止时间要求为2016年年底。为了防止内部控制重建设不重执行,2016 年财政部印发了《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》重点关注各单位内控执行效果,要求对行政事业单位的内部控制情况进行摸底上报以便财政部掌握各行政事业单位内部控制建设情况以此督促各行政事业单位进行内部控制优化。2017 年财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》规定行政事业单位需每年报送本单位内部控制建设情况。［2］2019 年四川省财政厅颁布了适用于所有行政事业单位的《四川省省级行政事业单位内部控制建设指引》针对性地指导内部控制建设。

二、基于风险管理的四川文理学院内部控制建设

四川文理学院在财政部2016 年基础性评价中摸底自查发现虽然存在一些规章制度但均是各部门站在自己立场对事件不全面、不成体系地孤立规定,内部控制的方法和理念运用较少,评价偏低。2017 年该单位正式将内部控制建设提上日程。

（一）形成内部控制的体系观念

四川文理学院内部控制建设立足经济运行这条主线,笔者将财政部要求的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产控制、建设项目和合同控制以资金在单位流转形成的生命周期为线索进行串联,有助于内部控制承建部门形成整体观念。

图1 资金在四川文理学院流转的生命周期图

如图一所示,资金在四川文理学院的生命周期分为五个阶段,资金产生对应收入业务,对资金进行合理高效分配对应预算业务,资金使用执行阶段对应政府采购和基本建设业务,通过政府采购和基本建设增加了本单位的国有资产对应的是资金转化阶段,按照合同约定支付款项对应资金流出阶段。资金经过上述五个阶段完成了在单位内部从产生到流出的循环形成了一个完整的生命周期,行政事业单位内部控制建设共性的六个方面业务与财务串联融合形成体系。

（二）设计内部控制的体系框架

四川文理学院现有的议事决策机构是校纪委办公室监督下的党委会、校长办公会、职能部门三级决策架构。学校党的委员会简称党委会是最高权力机构。校长办公会是二级议事决策机构,由校长主持,负责研究处理教学、科研、行政管理等方面的工作,提出需要由更高决策机制决定的方案并落实党委各项决议。各职能部门属于执行层面,全面落实校长办公会的各项决策部署。校纪委办公室履行监督职能对各决策层监督全覆盖。

四川文理学院创新性地把内部控制建设作为一个项目与现有的议事决策架构整合重组形成内控项目运行机制且不会产生新的部门导致机构冗余。首先,成立了内部控制建设领导小组,党委书记和校长任组长,其他班子副职成员任副组长,涉及到的二级职能部门比如校办公室、计划财务处、公共资源交易中心、基建处、国资处等列为项目组成员,项目成员需承担与部门工作职责相对应的内部控制建设子项目。其次,内部控制建设领导小组下设办公室挂靠审计处牵头内部控制建设,全面执行内控建设领导小组的各项决策部署。

如图二所示,内控建设项目融入现有议事决策机构后形成内控体系建设框架。党委会依然是最高决策机构,内控建设领导小组成为项目虚拟决策层与校长办公会融合,项目组成员与职能部门融合,下设的内部控制建设领导小组办公室（审计处）与承担内控建设的职能部门并列,指导其他职能部门内部控制建设。校纪委办公室全方位监督内控建设项目的运行情况。

图2 四川文理学院内部控制建设框架

内控体系建设项目融入现有议事决策机构后形成了内控体系建设框架,校纪委办公室对各个层面履行大监督职能,使每个层面都处于监督的环境中,内控体系项目从上至下各层级的工作职责分别是:

内部控制建设领导小组对校长办公会负责,主要履行的职责有:提交年度内部控制报告；审议全面推进内部控制建设工作实施方案；审议重要业务流程的判断标准或机制；审议校纪委办公室提交的与内控监督或评价的相关内容；审议内部控制建设组织机构设置及其职责方案。

内控项目办公室（审计处）对内部控制建设领导小组组长负责,主要职责有:初拟学校内部控制建设工作实施方案；协调涉及多个职能部门的重大工作流程或提出改进建议；负责内部控制建设情况年度报告；对内控建设优化提出建议方案；协助学校信服中心将内控措施嵌入信息系统；负责指导职能部门开展全面风险管理工作。

其他职能部门在内部控制体系项目建设工作中,应接受内部控制建设领导小组办公室的组织、协调、指导,主要履行以下职责:从风险管控角度建立健全本职能部门内部控制子项目；执行内部控制基本流程；起草本部门职责范围内的流程和制度；完成本职能部门内部控制建设及风险管理自评报告；培训并使用涉及本职能部门的内控信息系统；自觉形成风险管理意识和内控文化。

（三）充实内部控制体系的内容

1.内部控制建设培训

根据四川文理学院内部控制建设框架,内部控制建设领导小组办公室按照内控建设领导小组的要求积极向内控建设职能部门普及内部控制建设的原因、方法和要求,讲解内部控制的设计、建设和执行等,协助内控承建部门了解上下游业务部门工作流程,形成整体建设意识。

内控承建部门按照工作职责的要求需在部门内部开展普及性和持续性的宣传、培训、学习,使部门内部工作人员充分认识推进行政事业单位内部控制建设的重要意义,领会内部控制建设精髓,在工作中积极思考主动应用。

2.风险管理建设

四川文理学院风险管理建设分为风险自评和风险他评两方面,形成角度不同但目的一致的评价体系,为下一步内部控制制度建设和流程建设提供依据。

风险自我评价是指职能部门全面系统地进行内部控制建设之前对部门内部控制现状进行摸底,形成内部控制建设自评报告。自评报告主要内容涵盖现有的规章制度清单、流程图清单、风险清单和控制措施清单,目的是摸清、客观评价本职能部门目前已经存在的内部控制建设情况,为对标查找内部控制的薄弱环节以及梳理工作中的风险点提供基础。［3］

风险他评是指审计处参照企业风险管理的分类并结合行政事业单位内部控制填报软件中关于风险评估的内容要求,设计了四川文理学院的风险评估调查问卷,该问卷共三部分:第一部分是基本情况,第二部分是列举可能存在的风险供职能部门参考,第三部分是职能部门根据风险评估自评报告定性地描述工作中存在的风险,具体如表二所示。

表2 风险评估调查

3.内部控制制度和工作流程建设

承建职能部门在风险管理建设阶段已经对业务范围内的规章制度和流程图进行过自评,形成规章制度和流程图清单,对照四川省财政厅印发的《四川省省级行政事业单位内部控制建设指引》（川财会〔2019〕37 号）中关于规章制度和流程图的要求进行查漏补缺,修订完善。

首先要建立内部控制体系总制度。［4］内部控制体系总制度是各职能部门建立业务管理制度的基础,是对具体业务领域控制的实质性要求,在总制度中应明确各领域关键控制流程,各流程的控制目标、控制任务、关键程序、与其他关键控制流程的关联关系等。

其次各职能部门要建立细化的业务管理制度和流程。依据行政事业单

位“法无授权不可为”的特征,各职能部门应检查现有的规章制度和流程是否符合相关外部政策要求,确保内部控制体系合规。在满足业务领域外部监管要求的基础上结合内部管理需求,明确制度环节及主要内容,确保与经济活动相关的规章制度和流程图完整建立。

最后将建设成果编印成内控手册。内部控制建设领导小组办公室根据职责分工统筹汇总六个职能部门的成果,对不合理之处提出修改建议,统一形式完善内容,然后将包含风险管理的所有内部控制建设成果汇编形成《四川文理学院内部控制手册—20XX 年版》,分发给全校所有的职能部门,便于查阅和执行。

4.内部控制体系更新建设

按照内控建设项目分工,内部控制建设领导小组办公室（审计处）负责内部控制体系总制度,计划财务处负责预算和收支子项目,交易中心负责采购管理子项目,国资处负责国有资产管理子项目,基建处负责基本建设子项目,校办公室负责合同管理子项目,每年需进行一次风险评估对去年的风险管理成果进行增减调整并审查业务管理制度和流程图是否符合外部政策要求及内部管理需要。

内部控制的生命力在于不断根据业务变化调整完善,使其能与单位实际情况匹配,能有效执行。因此内部控制建设领导小组办公室每年年底将会把各子项目更新后的建设成果收集整理成册,以此形成内部控制体系更新完善的长效机制。

三、内部控制体系建设成效

（一）运用内部控制理念,形成内部控制习惯

各职能部门在内部控制体系建设过程中全员学习、全员参与、全程建设,在工作中逐步开始运用内部控制理念,养成了法纪意识、规则意识、风险防范意识、清单意识,同时和工作不担当、不作为、借内部控制违规强化部门或个人权力划清了界限,有效预防内部推诿扯皮不作为现象的出现。

（二）固化常规工作流程,提升内部管理水平

四川文理学院内部控制体系建设的重要成果之一就是固化了常规工作流程,按照“高风险严管控、中风险授权管控、低风险效率优先”的原则可以有效促进业务高效开展。内部控制体系的执行情况可以了解内部控制设计是否合理也可以评价其是否优劣。［5］内部控制设计合理执行才会顺畅,流程才会有生命力,内部控制体系优良才能发挥关键岗位的作用,促进管理服务水平的提高。

（三）促进监督检查机制,拓展绩效评价维度

校纪委办公室作为四川文理学院各管理层次的监督部门,每年将会选取几个各职能部门进行巡察,内部控制建设及执行情况是巡察的重要方面。巡察结果将在适当范围公开并作为被巡察职能部门以及工作人员评优评先的重要参考,部门或个人的绩效评价指标不光是工作目标完成情况还体现了遵规守纪的底线思维。

结 语

从有效管理风险的视角行政事业单位应当形成内部控制文化,及时更新内部控制制度,建成兼顾效率与风险的内部控制体系。两年多的实践检验表明四川文理学院内部控制体系设计合理、运行有效。接下来我们将开启四川文理学院内部控制体系二期建设,以内部控制信息化为切入点,选择适当的信息管理平台将内部运行稳定的常规业务转移到信息系统中,在保证内部控制有效的基础上进一步提升运行的效率。