吕晓文

（合肥市市情研究会，安徽合肥 230088）

高标准农田建设早已成为国家战略部署，但现阶段还存在质量参差不齐与“大田（无）小农”的现象，既未达到“与现代农业生产和经营方式相适应”的定义目标，也偏离了小农户与现代农业有机衔接的中国农业发展的道路目标。因此，应予以及时矫正，结合现代农业发展要求，从生产力与生产关系互动创新的视角加强顶层设计，把高标准农田打造成中国特色的现代农业示范田。

1 高标准农田与高标准农田建设概述

1.1 高标准农田

高标准农田也称为高标准基本农田，按照《高标准农田建设 通则》（GB/T 30600—2014）[1]定义，即土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应，按照规定划定为基本农田的农田。

高标准农田不同于一般农田、基本农田，但属于永久基本农田。一般农田也叫一般耕地，是指主要用于种植小麦、水稻、玉米、蔬菜等作物并经常进行耕耘的土地。

基本农田主要是指高产、优质的那一部分耕地。它是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。它是从战略高度出发，为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量，老百姓称之为“吃饭田”“保命田”。

永久基本农田即对基本农田实行永久性保护。永久基本农田是为了保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或改变它的用途。国家能源、水利、交通设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，需经国务院批准。永久基本农田包括蔬菜生产基地、农业科研和教学试验田、有良好的水利与水土保持设施的耕地、高标准农田、国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地等。

基本农田和一般农田的主要区别在于基本农田属于重点保护的耕地种类，非特别情况不得占用。一般农田没有像基本农田那样受到严格保护。永久基本农田就是人们常说的基本农田，加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。永久基本农田不一定是高标准农田，但高标准农田一定是永久基本农田。如果说耕地是农业生产的重要物质基础，那么高标准农田就是耕地中的精华。

1.2 高标准农田建设

按照《高标准农田建设 通则》（GB/T 30600—2014）定义，高标准农田建设，即以建设高标准农田为目标，围绕农田主要限制性因素或全面质量提升而开展的土地平整、土壤改良和培肥、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电，以及其他工程建设，并保障其高效利用的建设活动。

市场调研发现，安徽省农业农村厅每年下发的投资定额和任务清单各不相同。为此，我们可以参照工业园区（县级、市级、省级）的层级划分标准，因地制宜编制质量等级不同的高标准农田建设地方标准，例如基础版高标准农田建设、提升版高标准农田建设及超级版高标准农田建设。基础版高标准农田建设，即依照《高标准基本农田建设标准》（TD/T 1033—2012）[2]执行，实施土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程，保证“藏粮于地”。提升版高标准农田建设，即参照《安徽省农业农村厅关于下达2019年农田建设任务的通知》（皖农建〔2019〕50号），注入“四个结合”（与脱贫攻坚相结合、与现代农业发展相结合、与耕地占补平衡相结合、与农村人居环境改善相结合）的高标准农田建设理念，在“基础版”上实施智能高效节水灌溉建设，达到省水、省肥、省人工的目的，实现增产、增收，提高品质。超级版高标准农田建设，即依照《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号），在前面2个版本的基础上，选择一个核心区集中打造数字化农业示范区，利用国际先进的节水灌溉技术，结合中国当前农业大环境，打造数字化高标准农田示范点，实现“藏粮于技”的国家战略目标。超级版高标准农田建设应该具备以下三大特征。一是智能水肥一体化工程。其将农业物联网技术与水肥灌溉系统充分结合，起到净化水质、控制流量、控制压力、系统施肥、保障管网安全的作用，担负着整个系统的驱动、量测和调控任务，是全系统的控制调配中心。系统采用云服务模式，实时监控作物生长和周边环境参数，同时通过智能计算将分析结果以警报的方式发送给用户，并且提出操作建议，同时驱动灌溉控制器实现智能化灌溉。通过科学、及时的农业操作[3-4]，提高作物的产量、品质。二是田间数字农业工程。田间数字农业通过实时视频、各平台大数据汇集，实现农业大数据应用、高标准农田生产过程实时监测、重大自然灾害应急处理、农产品质量安全事件应急处置等功能，并可对农作物生产实景实况以及作物长势等进行实时察看、会商、诊断，为农业部门掌握实况、科学决策、工作调度提供直观依据。三是可视化平台工程。数字农业可视化大数据平台依托部署在农业生产现场的各种传感节点（环境温湿度、土壤水分、二氧化碳、图像等）和无线通信网络，完成农业大数据采集、传输、存储、处理等环节的数据管理。结合大数据分析挖掘技术，最终实现农业生产环境的智能感知、智能预警、智能决策、智能分析[5]。

2 现代农业概念及特性

2.1 概念

从本质上讲，现代农业是农业生产物质技术要素的现代化和农业组织管理方式的现代化，是生产力与生产关系互动创新的高度统一。现代农业又是一个不断更新、纳新的动态概念。一是体现在物质技术要素层面。例如高效节水型灌溉替代粗放型漫灌、复合肥替代尿素、生物菌剂替代化学农药，以及农业物联网、数字农业等新生产要素的不断注入[6]。二是体现在组织管理方式层面。一方面，市场化组织程度不断提高。例如在家庭联产承包经营基础上催生出集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营主体和服务主体，出现了小农户与现代农业发展脱钩的土地流转型规模经营方式（其推进速度在安徽省已放缓），更创新出中国特色的小农户与现代农业发展有机衔接的多种服务带动型规模经营方式。另一方面，数字化管理方式不断应用。基于农业物联网的田间四维信息可视化管控系统的出现，使全县只需一个平台便可实现远程管控，大有倒逼宏观农业行政管理体制、管理方式、管理组织改革之势。

2.2 特性

2.2.1 正视现代农业的动态性，可防止“滞后效应”。一是物质技术层面。应注重利用更先进的科学技术和生产要素装备农业，例如高标准农田建设不能仅仅满足于“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排”的基本标准，还应不断注入农业物联网、数字农业等新的生产要素。二是组织管理方式层面。一方面，应注重提升市场化组织程度。例如在高标准农田建设项目区，应推广土地流转型规模经营方式，或推广小农户与现代农业发展有机衔接的土地托管（山东省）、代耕代种（湖北省）、联耕联种（江苏省）、农业共营制（四川省）等多种服务带动型规模经营方式。另一方面，应注重采用数字化管理方式。例如应用基于农业物联网的田间四维信息可视化管控系统，使全县只需一个平台便可实现远程管理。

2.2.2 正视现代农业的协调性，可防止“木桶效应”。现代农业是物质技术与组织管理两个层面的有机协调，是生产力与生产关系互动创新的高度统一。一是现代农业内部协调。高标准农田建设应注重与现代农业生产和经营方式相适应，注重培育壮大农民专业合作组织，既要避免投入产出低比例，又要避免小农户与现代农业发展的彻底脱钩。二是现代农业外部协调。高标准农田建设应因地制宜，与合肥市农业供给侧改革相协调，紧扣都市型农业产业结构调整需要；应符合一、二、三产深度融合发展需要，避免千篇一律；应与合肥市组团式空间形态规划布局相协调，注重高标准农田建设对城市发展的边界约束，成为各组团之间的生态屏障；应与合肥市市民生活与发展需要相协调，注重发展生态有机农业、休闲观光农业以及高科技农业为标志的都市型农业。

3 高标准农田建设与现代农业发展脱节问题

3.1 规划设计层面

一是对国家标准僵硬式的理解。《高标准农田建设 通则》（GB/T 30600—2014）已于2014年发布，只是一项指导性文件，建设内容、建设标准已难以适应现代农业发展。二是对现代农业认识的不足。现代农业是一个动态的概念，无论物质技术层面还是组织管理层面，都是一个不断用新的要素替代过时要素的更新过程。三是受财政投资定额的影响。安徽省高标准农田建设单位面积财政投资标准比江西省、江苏省都少，缺少地方补助资金配套。

3.2 建设质量层面

一是工程质量缩水。多标段及最低价中标的固化招投标模式，导致建设单位成本费用升高，投资定额缩水带来工程质量问题，往往形成所谓的“核心区（平整区）”和“辐射区（非平整区）”。二是耕地质量下降。相关项目主要由土建工程公司承建，承建方大都重视有形的田网、渠网、路网、林网等外在实体工程，轻视无形的土壤改良、墒情虫情监测网等内在服务工程，高标准农田建设矮化为高标准基础设施建设。三是建设任务清单内容不同步。每年高标准农田建设大约只有1/4高效节水灌溉任务清单与之配套，这意味着大部分高标准农田仍是基础版本。

3.3 综合利用层面

一是一些地方在“四个结合”尤其在“结合现代农业发展”方面仍有进步空间。二是一些地方仍存在建设前未调整耕地权属关系，建成后仍由原农户经营的“大田小农”现象。三是一些地方的规模经营是建立在新型农业经营主体土地流转基础之上的，出现了“大田无小农”，即小农户与现代农业发展脱钩的现象。

4 结合现代农业特性推进高标准农田建设的对策

4.1 高起点谋划

一是制定细化的合肥市地方标准。《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号）指出，可“依据国家标准编制地方标准”，可“研究制定分区域、分类型的高标准农田建设标准”。合肥市可以编制分区域（岭脊区域、尾闾区域、巢湖淮河运河流域）、分类型（水田、旱地）的地方标准，制定不同的建设标准和投资标准，构建高标准农田建设框架体系。二是推广“确权确股不确地”的配套模式。政府帮助新型农业经营主体及时解决高标准农田建设立项前期的土地权属问题，避免建成后仍由原小农户独立经营的现象。

4.2 高质量培训

一是中共合肥市委党校（合肥行政学院）乡镇街道党政干部培训重新布局，尤其加强对市、县农业主管部门及相关部门的培训；分析高标准农田建设存在的突出问题，认清现代农业的特性，对高标准农田建设统筹谋划进行再指导、再部署。二是加强对高标准农田建设设计部门的培训。尤其是“与现代农业生产和经营方式相适应”的硬件设计内容要与时俱进，不应该停留在2014年《高标准农田建设 通则》（GB/T 30600—2014）颁布的年代。三是加强对乡镇基层工作部门的培训。尤其是“与现代农业生产和经营方式相适应”的软件配套内容跟进，让基层工作有抓手，主动推进高标准农田建设的土地适度规模经营[7]。

4.3 高质量建设

一是实施高标准农田建设项目EPC总承包。借鉴江西、湖北、河北、广东等省做法，对高标准农田建设项目进行质量效率管理创新，在设计、采购、施工统筹管理方面，参与方无缝对接。二是支持农业高科技公司领衔联合体参与招标、投标。优先支持农业高科技公司领衔建设提升级、超高级高标准农田，以避免项目缩水矮化，确保高标准农田建设符合现代农业发展的物质技术要求。

4.4 高效益利用

一是加快构建现代农业生产体系。重点建设一批数字化高标准农田项目，打造都市农业、特色农业的产业集群，以此转变农业要素投入方式，用现代物质技术装备农业，用现代科学技术服务农业，用现代生产方式改造农业。二是加快构建现代农业经营体系。加强新型农业经营或服务主体与小农户之间的有机结合，稳定农村土地承包关系，让小农户家庭经营也借助高标准农田建设的契机挂上现代农业发展的“动车组”，形成多元化的现代农业经营模式。