文/周光辉 隋丹宁

问题的提出

国家是按照地域划分居民的政治组织，国家的产生是一种“新的空间秩序观念”的产生，意味着人类历史上的“空间革命”。因此，国家发展不仅在时间中延伸，也在空间中展开，空间如何被规划、被塑造不是一个自然的过程，而是一个治理过程。中国古代王朝国家是通过郡县制去实现对超大规模国土空间的治理。中华人民共和国成立之后，我国既面临着作为一个广土众民的超大规模国家如何治理的问题，又面临着作为一个经济与社会发展水平极其落后、曾经遭受连年战争重创百废待兴的农业国家如何实现现代化发展的“双重难题”。在规模问题上，我国确立为单一制国家，在承继古代中国治理体制基础上，适应新形势加以改造，形成了“中央—省（自治区）—市—县—乡”的行政区划层级治理体制，使中央权力能够层层渗透至治理单元末端。后又通过调整行政层级，如设立大行政区（1954年撤销）、直辖市、计划单列市等，在平衡中央与地方关系的同时，不断优化行政空间，有效破解了规模治理难题。不过，由于多方面复杂原因，国家的发展并不十分显著。

改革开放后，为了改变经济发展落后的状况，党和国家的工作重心转向“以经济建设为中心”。然而，以控制为导向的传统行政区划管理体制无法满足推进快速发展的要求，现代化建设亟须突破已有的行政区划体制框架，通过空间治理单元的变革与重构，推动各类资源要素在国土空间内的重新配置，有效促进经济增长。……