许爱斌

（广东省建筑设计研究院有限公司 广州 510010）

0 引言

在限额设计的工程项目中，项目建设概算原则上不得超过经批准的可行性研究报告投资估算的10%。当项目的建设过程中出现上述情况时，应进行设计优化，并根据相关的法律法规、相关文件的规定进行重新立项，通过补充协议或重新招标的方式，继续推进工程建设。

1 项目背景

某住宅项目建设规模90 000 m2，可行性研究报告中项目建设投资34 836 万元，其中建安工程费28 800 万元，工程建设其他费3 456 万元，预备费2 580 万元。

项目于2020 年8 月通过可行性研究报告批复。建设单位于2020 年9 月进行项目设计施工总承包（EPC）的公开招标，并于2020 年10 月完成招标，签订EPC 承包合同。合同约定，本项目总承包中标价为合同暂定价，实际合同价款以经财政局审核通过的施工图预算作为工程项目总造价，材料设备价格以预算送财政审核当月的当地工程造价信息价目为基期材料设备价格。

2021 年1 月因建设工程规划指标调整，建筑面积增加约6 000 m2。

2021 年5 月，承包人完成施工图设计及预算，预算造价37 400 万元，超出批复的可行性研究报告建筑安装工程费8 640 万元，超出比例约30%。项目可研估算建设投资和承包人提交的施工图预算造价对比如表1所示。

表1 项目可研估算建设投资和承包人提交的施工图预算造价对比表Tab.1 Comparison Table of Construction Investment of Project Feasibility Study Estimate and Construction Drawing Budget Cost Submitted by Contractor

2 超投资原因分析

2.1 审核施工图预算

收集施工图设计图纸文件、承包人编制的施工图预算工程量计算模型、计价文件、材料价格询价文件、施工图审查意见书、相关会议纪要等资料。

审核施工图设计的合理性，是否存在明显的设计不合理的情况，是否存在优化空间。

审核预算工程量模型准确性和完整性，找出建模错误、模型缺漏的内容，并修正和补充完善；审核施工图预算计价文件中开项的准确性和完整性、清单定额套用的准确性和合理性，材料设备价格的合理性，删除重复项和错误项，修正清单定额的使用，调整材料设备价格，补充完善缺漏项［1］。

经审核，承包人提交的施工图预算存在不同程度的重复计算、高估冒算的情况，如剪力墙、框架梁及钢筋混凝土楼板的钢筋截面放大和重复布置、混凝土工程量多算、防水工程量多算、装修材料及机电安装设备材料价格虚高等，涉及造价约3 792 万元。审核后的施工图预算造价为33 648 万元，超出可研4 848 万元，超出比例约17%。

2.2 投资增加原因分析

收集项目前期资料，主要包括项目可行性研究报告及其批复文件、建设工程规划指标调整的文件、EPC 招标文件、EPC 合同文件、施工图设计文件、施工图预算文件、项目当地发布的安置房投资估算造价指标等资料。

对上述资料进行全面的梳理和分析。重点关注可行性研究报告中，项目建设规模、地质情况、建设方案的描述，以及投资估算表的开项及各项指标；EPC合同文件中实质性内容的约定，以及合同价款、材料设备价格、材料调差机制等的约定。

分析可行性研究报告，具体分析可研报告中建设方案的内容、投资估算开项的完整性、估算单价指标的合理性、建设方案与投资估算的匹配程度、是否存在缺漏项或单价偏低/偏高的情况。

对比施工图预算和可研投资估算，从建设规模、设计方案、建造标准、市场环境等方面，按以下步骤，分析预算超出可研投资估算的原因。

2.2.1 建设规模

根据本项目2018年原用地规划，项目建设用地面积16 000 m2；2020年可研立项通过，2021年本项目进行建设工程规划指标调整，项目建设用地增加20 000 m2。设计单位从使用方角度，对原设计方案的户型设置进行优化：将原设计方案东西向布置的住宅调整为南北向，住宅套内房间布置亦做了相应的调整。

项目总建筑面积增加6 000 m2，其中地下室面积增加3 000 m2，地上裙楼和塔楼住宅面积增加3 000 m2。该项引起造价增加约2 160 万元，约占8%。

2.2.2 设计方案

本项目地下室1层，局部2层，基坑深度5.0～8.5 m，施工图设计基坑支护采用灌注桩加搅拌桩止水的支护形式。原可研报告未提及基坑支护方案，估算亦未开列此项。该项引起造价增加约1 200 万元，约占4%。

2.2.3 建造标准

本项目施工图设计除裙楼商业为毛坯交付外，地下室、塔楼住宅和配套幼儿园均为带装修交付。可研报告中，幼儿园为毛坯交付。该项引起造价增加约200 万元，约占1%。

2.2.4 市场环境

在2020年8月～2021年5月期间，受政策和市场环境影响，钢筋、商品混凝土、砂浆等主要材料出现不同程度的上涨，其中钢筋涨幅达到34%，如图1 所示，商品混凝土和砂浆涨幅分别达到9%和8%。该项引起造价增加约1 288 万元，约占4%。

图1 钢材价格走势Fig.1 Steel Price Trend Chart

根据上述，项目投资增加的原因及各项投资增加的因素占比，如表2、图2所示。

表2 投资增加原因分析Tab.2 Investment Increase Reason Analysis Table

图2 投资增加各因素占比Fig.2 Investment Increases the Proportion of Various Factors

3 解决方案

本项目为住宅项目，资金来源为区财政划拨，根据《招投标法》第三条［2］，属于必须进行招标的工程建设项目。项目原可行性研究报告已经批复，建设单位通过公开招标方式完成EPC 的招标工作，在施工图及预算阶段出现项目造价超出批复可行性研究报告的情况。项目审核后的建安造价约33 648 万元，超出批复的可研估算建安工程费4 848 万元。为继续推进工程建设，需解决造价超可研的问题以及已签订合同有效性问题。

3.1 优化设计

根据《政府投资条例》第二十三条“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。针对造价超可研的问题，首先考虑是否可以通过优化设计的方式降低工程造价，控制项目投资”［3］。

本案例中，建造标准的调整在项目超投资原因中占4%，比重较低。且根据当地政策文件“新建小区配套幼儿园要按配建标准与小区同步规划、同步建设、同步交付使用”，因此幼儿园部分保留施工图设计的装修方案，同步建设，不做调整。

施工图设计边坡支护采用灌注桩加搅拌桩止水的支护形式。为进一步控制工程造价，分析设计优化的可能性，再次分析详勘资料，并进行现场踏勘。根据现场，本项目南面地下室为两层地下室，地下室高度共7.9 m。地块东北侧距离本地块约10 m 远处存在既有的高层建筑，如图3 所示。该位置采用灌注桩加搅拌站止水的支护方式。对于一层地下室且周边较为空旷、具有大放坡施工条件的西北侧区域，调整支护方案为大放坡+搅拌桩止水。基坑边坡支护共节约造价约500 万元。

图3 本项目与既有建筑位置关系Fig.3 The Relationship between the Project and the Existing Buildings

根据施工图，地下室层高分别为4.2 m 和3.7 m。为控制项目投资，组织设计师对地下室层高以及地下室埋深进行优化，通过BIM进行地下室管线综合布置，优化管网走向［4］，同时优化地下室框架梁截面，将-2 层地下室层高降低到4.0 m，-1 层地下室层高降低到3.3 m。覆土厚度根据管线的最小埋深设置。通过上述优化，减少土石方工程量、覆土厚度、竖向构件工程量、地下室侧壁防水工程量，节约造价约330 万元。

根据施工图预算，地下室钢筋指标147.5 kg/m2，地上钢筋指标45 kg/m2。经过优化地下室侧壁钢筋、剪力墙配筋、梁和楼层板配筋，地下室钢筋指标降至128 kg/m2，地上钢筋指标降至42 kg/m2，节约造价约419 万元。

降低室内外装修的配置并优化防水做法，地下车库及电梯间顶棚的两层砂浆抹灰改为一层，取消其腻子层和涂料改为大白浆；取消管道井内壁较厚的砂浆层及挂网；车库地坪漆改为水泥砂浆面层；卫生间防水高度由3.0 m 优化为2.2 m；住宅套内木地板改为玻化砖；优化外立面线条和造型；地下室底板及侧壁防水卷材由4 mm 调整为3 mm；采用预铺反粘防水卷材，取消一层水泥砂浆找平层等。通过上述调整，节约造价约365 万元。

优化室外园林景观工程，通过减少苗木数量、降低苗木胸径；减少铺装面积；取消水景工程和艺术品工程；减少造价约110 万元。

上述共优化造价1 724 万元，优化后预算造价31 924 万元，仍超可研3 124 万元，约11%，优化前及优化后的工程造价对比表如表3所示。

表3 优化前及优化后的工程造价对比Tab.3 Project Cost Comparison before and after Optimization

3.2 修编可行性研究报告

根据《政府投资条例》第十二条“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”。因此应进行可行性研究报告修编，重新报送审批。修编后的项目投资估算如表4所示。

表4 修编后的项目投资估算Tab.4 Revised Project Investment Estimate

3.3 后续建设方案

合同的工期、工程价款、工程项目性质等属于合同实质性内容［5］。本案例中，项目价款发生变化，需分析其是否构成合同实质性内容变更，以及已签订的工程总承包合同是否有效的问题。

本案例EPC 合同约定，材料价格以预算送财政审核当月的当地工程造价信息价为基期价格。预算编制时间为2021 年5 月，从可研批复到施工图预算的时间中，出现主要建筑材料上涨的情况，其中钢材涨幅达到34%，该涨幅远超出正常的市场风险范畴。根据最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件的暂行意见第27条，因情势变更导致建材价格大幅上涨而明显不利于承包人的，承包人可请求增加工程款［6-8］。

根据最高人民法院办公厅关于印发《全国民事审判工作会议纪要》的通知第23条，建设工程开工后，发包方与承包方因设计变更、建设工程规划指标调整等原因，通过补充协议、会谈纪要、往来函件、签证等形式变更工期、工程价款、工程项目性质的，不应认定为变更中标合同的实质性内容［9］。

本案例工程造价比原工程合同增加3 124 万元，增加的原因主要为建材价格的大幅上涨和建设工程规划指标的调整，均不属于变更中标合同实质性内容，因此已签订的工程总承包合同仍然有效，合同双方可通过签订补充协议调整合同价款。

根据《中华人民共和国政府采购法》第四十九条“政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十”［10］。

本案例已签订的工程承包合同中，中标工程费用为28 512 万元，合同额的10%为2 851万元。经友好协商，将增加的3 124 万元分为两部分，其中2 851 万元通过合同双方签订补充协议的方式追加，剩余272万元由承包人通过让利等方式承担。

4 结语

当建设工程项目出现工程造价超出批复可行性研究报告的建安工程费时，应首先进行图纸的初步审查和工程造价审核，审查图纸是否存在明显的过度设计的情况，确保预算真实的表达了设计图纸。对可研报告进行项目投资分析，梳理可研报告中投资的合理性和准确性、图纸设计的合理性以及概算或预算造价的准确性。通过多方案经济性比选分析、优化设计等方式，降低工程造价。若经过审核和优化后的工程造价仍超出批复可研投资10%的，应进行可研修编，重新报送可研报告。此外，还应分析投资增加的原因，因情势变更、建设工程规划指标调整、主要材料设备价格大幅上涨等原因引起的造价增加，且增加额在已签订工程承包合同额的10%以内的，可通过签订补充协议的方式，调整中标合同价款。若工程造价的增加属于变更合同实质性内容，则应按照《中华人民共和国招标投标法》规定的招标方式，重新招标。项目预算超可研的工作推进流程如图4所示。

图4 预算超可研的工作推进流程Fig.4 Flow Chart of Progress of Budget Overfeasibility