论土地利用总体规划与城市总体规划的协调关系

2022-12-18余奇文

建筑与装饰 2022年21期

余奇文

荆州市城市规划设计研究院湖北荆州 434000

引言

据相关研究资料统计，虽然中国的林地、草地以及土地的人均占有量低，分别为世界平均水平的33%、25%和12%，均未达到世界平均水平的50%，中国的人均土地资源数量不足世界平均水平的一半，但同时中国的人均城乡建设用地要比世界平均水平高得多。在新时期，土地利用效益研究对城市土地的合理利用和城市人口的规划等方面都具有重要的意义。

1 土地利用总体规划与城市总体规划的协调关系

土地综合利用资源规划的根本目的也就是通过合理配置，以及充分优化综合利用地区土地生产资源，提高地区土地利用资源综合利用率，在保护土地资源的同时保证经济利益最大化，城市发展最优化。城市规划建设是从我国城市规划建设的整体角度开始出发，利用国有土地建设资源综合进行整体城市规划建设的。两者之间相互协调配合是非常有必要的，一方面城市规划是以空间规划为基础的，另一方面，空间规划将社会经济需求与城市化的发展相结合，以实现土地资源的渐进式规划和配置，来解决土地资源保护、经济发展和城市建设之间的矛盾。一般来说，城市规划应该以客观环境为基础，主要目的是维系城市经济发展和城市建设的稳步推进目标实现，确保达到可持续化发展目标，平衡城市经济发展和城市建设之间的关系。当然，无论是城市规划还是土地利用总体规划，都被视为最重要的规划对象，即土地资源的合理利用和开发，协调环境的发展，突出社会文明的发展和经济的稳定进步，以可持续发展为基础，实现资源的整合和现代化[1]。

2 城市规划与土地利用总体规划的异同

2.1 土地利用总体规划与城市规划的区别

在利用土地资源时，要全面分析土地资源未来的开发价值，对所有土地进行宏观规划，根据实际需要进行合理规划，确保开发的合理性。其次，在城市土地资源规划中，规划者应系统地考虑各种影响因素。土地利用总体规划的核心是对城市土地的控制。政府部门在规划时要积极深入第一线，科学合理地进行调研，根据调查结果制定可行的解决方案，合理划分面积指标，明确各类土地资源的应用类型。城市规划的出发点和视角不同于土地利用总体规划，考虑的综合因素越来越多。在规划中，除了要紧密结合城市未来经济发展的战略方向，把控各项基本社会保障建设外，还要注重城市形象的建设，加强城市文化内涵和历史文化遗产的保护。

2.2 土地利用总体规划与城市规划的共同点

两者都受到相应法律规范和制度的严格约束。一般来说，城市土地的开发利用，都是依据《土地管理法》进行的。在城市现代化规划中，城市管理者和规划者必须严格执行《城乡规划法》，确保一切工作有法可依，依法进行。在土地资源的开发和城市发展道路的规划中，国家政府部门负有主要的领导责任，是站在一个国家的角度进行统筹规划的。两者都属于空间规划，以土地为基础，旨在确保土地资源的管理和优化配置，以实现千年发展目标、可持续资源开发、土地保护和经济发展。

3 城市规划与土地利用总体规划的协调策略

3.1 编制内容的协调

城市规划与实用性村庄规划、农村土地利用总体规划编制内容的统筹协调，对城市发展也将具有一定的影响。所以，为了有机协调土地利用总体规划、实现实用性的城市土地规划，满足城市规划基本需求，以干部规划家乡行动为契机，可以考虑成立专门的研究小组，设立研究包括城市总体规划和农村土地利用总体规划在内的，我国城市总体发展规划战略等多个专题。负责城市规划的规划人员要以立足城市未来发展定位，详细制定城市未来发展规划，为城市设计与规划指明方向。两者的总体战略关系基础非常紧密，在城市总体发展战略制定时，规划人员要协调城市环境、城市人口和城市既有资源，满足城市基础设施建设要求，达到城市经济发展的总体目标，通过制定科学化的城市发展策略，为城市土地总体规划提供充足的保障，也可以利于使我国城市总体发展规划战略更加密切贴近我国城市经济发展的实际需要，满足城区土地和城市空间规划的整体需要。同时两者编制内容上的协调过程也是一个互相补充互相说明的过程，只有两者内容协调一致，相关单位执行起来才会更加统一，不会产生疑惑和不一致。

3.2 技术规范的协调

为了更高效管控现有土地资源，提供科学且合理的规划，在土地规划之前都需要对现状大批且地形复杂的土地进行高程、地质、方位、使用价值的信息采集并且分析才可以得知后续如何进行规划，而土地测量就是对上述数据进行采集的过程。现在的土地测量方法主要有传统常规测绘仪器测量，GPS-RTK技术测量，移动GIS测量和遥感勾绘测量等，虽然运用先进测量技术的土地测量方法目前已经应用广泛，但是由于某些农业用地，地块边界破碎，地形错综复杂起伏变化大，常规的土地测绘仪器测量还是比较符合中国基层农地现状，将在很长一段时间依然是主导的土地测量方式。传统的土地测量仪器有皮尺、经纬仪和全站仪等，该方法在一些技术力较强、工作条件较好的地区使用多，而在一些经济条件比较落后、工作基础不好的地区甚至直接使用勘丈法，设置地块界标位置，直接利用钢尺实地测量地块边长或各点之间的距离，然后按地块大概形状计算出地块面积的方法，该方法主要适用于地块分散或偏远地区的独立用地，且对精度要求不高的项目使用，目前该方法已经很少使用了；而相对在一些技术力较强、工作条件较好的地区则多使用传统的解析法测量，使用全站仪、GPS测量仪、钢尺，通过全野外的测量技术，获取界址点坐标和界址点间距，绘制地块图来计算地块要素的方式，该方法的测量精度高，但是人工成本大，耗时长，尤其是对于一些地形复杂的地块，土地测量的时间成本很大，但仍然是使用较多的土地测量方法。不同的测量方法有利有弊，对于不同类型的土地，应该考虑不同的精度和成本选择不同的测量方法，应该在满足精度的需求上尽量减少测量时间与成本，例如在小尺度地块上通常使用常规测绘仪器测量，野外采集的方法，虽然时间成本大但是精度高，然而在大尺度地块上，多使用遥感和GIS移动测量，数据采集效率高时间成本小。在目前来说，传统土地测量方法依然有很多缺陷，例如耗时长，人力成本高，受地形影响大，但是如何把先进的测量技术与传统测量方法结合，是能够在未来有效提高测量效率的主要途径，近几年，CNSS测量技术、GIS-RTK技术、遥感定位技术等新技术的发展迅猛，已成为城市规划测量不可或缺的工具，结合先进的测绘技术弥补传统测量方法的缺陷，使得土地测量趋于科学性和合理性[3]。

3.3 生态环境与行政体系的协调

在之前的一段历史过程中，由于快速发展和工业化进程的缘故，造成了环境的破坏和生态污染。现在已经有越来越多的规划设计者注意到了这个问题。在加快推进主体城市化建设的过程中，要特别注重土地利用总体规划的主体——城市建设总体规划，并重点促进中心城区与主体城市规划整体生态环境综合保护和协调均衡发展。开展绿色生态城市建设的发展规划，构建绿色节能城市规划空间设计模式，发展生态城市和宜居城市规划、行政体制、编制内容。要注重生态文明建设，在城市规划中加大生态发展建设力度，促进人、生态、城乡协调发展。只有两者在规划的全过程中都贯穿了生态协调、绿色发展的理念，才能规划出更宜居绿色的城市。行政制度的协调性体现在城市总体规划和土地利用总体规划的行政体系建设上，在自然资源系统下，由国土空间规划部门统筹协调，原土地行政主管部门的有关人员以公平正义的责任感认识土地总体规划，限制土地行政主管部门管理人员的行为，贯彻廉洁高效、民生原则，为调整人地矛盾，保护土地资源，应采取“民主、公平、生态”的行政原则，同时兼容并重城市总体规划的战略意义，避免“重土地利用总体规划、轻城市规划”的偏见产生。只有行政体系能公正廉洁，且两者行政体系互相协调共融，那么其规划才能更大效率地为人民服务。只有行政体系的协调，两者才能配合得更加完美[4]。

3.4 强化土地利用计划实施监督与奖惩反馈机制

整合目前分散在不同政策文件中的年度计划指标奖惩规则，形成统一、连续的监督考核与奖惩反馈机制。同时，闲置土地、存量低效地的认定以及城乡增减挂钩项目的实施考核等均存在一定的时滞，其考核难以在单独的计划年度内完成。因此，建议年度计划的实施考核可将一段时期内（如三年）的计划执行情况纳入考虑。

3.5 对房地产价格合理调控

在当前市场经济环境下，地产价格会由城市内的地产项目供给和需求来决定，由地产行业内部对于房屋需求来拉动地产价格增长。随着土地成本的上升，也会抬高房产价格，房产价格会持续走高，会远超于人们承受能力，这会导致人们生活水平长期难以提升，房价持续拉升会带动土地价格上涨，增加土地的囤积动力，会造成土地资源出现闲置和浪费问题。房产价格持续上涨会增加更多投机性，而且投机性反过来也会带动房价的持续增长，这样就会使现有的房价偏离了正常市场，会出现地产泡沫。但是泡沫增大，就会造成泡沫破裂，而引发危机，这会给我国整体经济发展带来更大打击。政府部门要发挥自身调控作用，来控制好地产行业的价格，在市场经济环境下，政府部门采取管制价格方法，对症下药，要针对引起房价上涨原因采取有效措施，这是当下一个重点的方法。突出土地经营手段，来扩大土地供应量，进而控制土地价格上涨的速度。土地需求是一种已知的需求，随着当前地产增量市场的日益活跃，对于土地的需求量，也在逐步增加，如果控制土地的供应量，实行招拍挂，其土地价格也会逐步上涨，在规范土地开发机制，避免土地闲置的条件下，要扩大住宅用地量，进一步控制土地价格上涨速度，这样才能够缓解房价上涨带来的压力[5]。

3.6 加强计划管理与城市体检评估、建设用地节约集约利用评价等工作的联动

目前，围绕国土空间规划的实施监督体系建设，我国正在探索“一年一体检、五年一评估”等常态化机制。城市体检涉及建设用地总面积、闲置土地处置率、存量土地供应比例等指标，与年度计划的考核指标部分一致。此外，我国经过长期实践，已建立起一整套建设用地节约集约利用评价技术体系，其评价内容涉及土地利用强度、人口与经济增长耗地、城市用地管理绩效、城市用地潜力等，能较为全面地反映地方土地利用效率。可考虑在相关工作部署与信息化平台建设中，加强土地利用年度计划执行考核与城市体检、建设用地节约集约利用评价等工作的联动，实现信息共享、指标共用，并在定期开展的规划实施评估中增加年度计划执行情况评估的专项内容，从而更好地支撑土地利用计划的编制与实施管理。