基于廉政建设视角的行政事业单位内部控制问题研究

2022-12-18张智华

行政事业资产与财务 2022年7期

张智华

北京住房公积金管理中心北京

行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、落实措施和执行程序，对相关经济活动的风险进行防范和管控。有效的内部控制体系不仅可以降低单位的各类风险，还可以提高单位运行管理效率，保证单位资产管理与财务管理的安全有效。加强内部控制建设，成为我国行政事业单位应该考虑的重要问题。

一、行政事业单位内部控制现状

当前，全国各级行政事业单位的内部控制意识逐步增强，内部控制体系得以逐步建立和完善，形成以财务部门和内审部门为主的工作模式，大部分行政事业单位成立了内部控制领导小组、内部控制工作小组。对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗。内部控制在有效防范行政事业单位内外部风险、防止舞弊、规范权力运行、拓展会计职能、保证会计信息真实完整等方面发挥了积极作用，更是为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了长效保障机制。

虽然行政事业单位内部控制工作开展已取得较大进步，但行政事业单位内部控制依然不够完善和健全，仍然存在私设“小金库”、财务舞弊等违规违纪现象，这影响到行政事业单位财务信息的真实可靠完整。设置两套账、账外账，资产不清、会计账务失准，导致行政事业单位内部控制失效，发生财务舞弊，造成国有资产流失和分配不公，影响到经济社会稳定发展。

二、行政事业单位内部控制问题的主要原因

1.内部控制制度不科学不完善

行政事业开展内部控制活动过程中，需要有完善的内部控制制度作为支撑，确保内部控制的独立性、客观性、真实性，这样才能更好地保障内部控制工作有效开展。

当前部分行政事业单位的内部控制制度不够完善、具体，内部控制制度缺乏完整性与系统性，在内部控制活动中还存在较大的随意性，没有制定严格的内部控制制度作为日常业务的依据。在日常业务中凭借个人经验开展工作，管理者控制整个行政事业单位的运行。内部控制组织架构、关键岗位职责权限、轮岗制度、财务监督制度不完善，容易导致财务问题的出现。财务舞弊问题的频发，则与关键岗位定期轮岗制度及自由裁量权的不规范密切相关。

内部控制的主要职责就是发现单位中存在的各类风险因素，但是部分行政事业单位只有在发现问题后，才建立新的内部控制制度来规范人员行为。内部控制制度不具备健全的风险评估机制，往往只能在问题出现后着手解决，无法系统、及时、有效地识别和控制风险，这种“亡羊补牢”式的制度制定形式没有前瞻性和全局性。

现阶段，由财政部门按照“统一部署、分级负责、逐级汇总、单向报送”方式，组织各级行政事业单位报送内部控制报告。很多行政事业单位直接将内部控制的权限放在财务部门，就会造成财务部门自己监督自己，难以体现内部控制的公正性和独立性。

部分设置了内部控制机构的单位，所设内部控制部门与其他部门是平行关系，独立性受到限制，开展的监督和评价工作浮于表面，无法真正实现有效监管，难以顺利履行自身的内部控制监督职能。

例如，2018年以来，巡视组三次提出A单位一直未单独设立内部控制职能部门，都是由该单位综合计划处承担该职能，直到2021年10月编制办同意设置风险防控处（审计处），才将内部控制工作单独分出来。

2.监督机制不健全

内部控制监督是行政事业单位内部控制体系的重要组成部分，科学有效的内部控制监督与评价是进一步提升行政事业单位内部控制管理水平的重要手段。有效的监督手段和评价方法，能更好地发现内部控制管理中存在的问题。

部分单位在日常管理过程中，对于内部控制的监督与评价不重视，未能采取有效的措施加强内部控制的监督与评价，也未能根据实际需求构建一套科学、完善的内部控制监督制度，监督机制不健全，没有明确应该怎样开展监督工作。

例如，A单位分支机构没有财权，相应的资金收付权限集中于单位总部，总部财务处每年应对各分支机构进行全面的账务和业务核查。

面对各类财务和内部控制风险点，行政事业单位应当建立相互制约、相互监督的内部监督机制，纪检监察机关同时发挥派驻监督作用。

3.内部控制意识薄弱

行政事业单位作为政府行政主体，承担着相应的行政职能与社会职能。行政事业单位的负责人大多将工作重心放在业务层面，对于内部控制建设的重视程度不高。尤其对于某些基层或者偏远地区的行政事业单位而言，内部控制还是新生事物，大多数人对于内部控制的主要内容、作用与功能并不十分清楚，普遍没有意识到实施内部控制的必要性，内部控制的深度、广度不够，没有持续推进内部控制，导致内部控制效果不理想。

对于单位管理层而言，意识不到内部控制的必要性和重要性，难以为内部控制提供强有力的支持，缺乏对权力制衡的认识，在人、财、物配置方面存在欠缺，影响了内部控制工作的落实。管理层对部门员工的内部控制培训不到位，导致基层人员对内部控制的内涵不理解，认为实施内部控制只会增加工作量，对内部控制工作任务的配合度较低，甚至会在内部控制工作中进行消极抵制，严重影响内部控制实施的有效性。这也导致内部控制很多时候就是走过场，无法真正发挥出管理效能。

有些单位虽然设置了内部控制工作小组，建立了内部控制体系及内部审批流程，但是由于缺乏内部控制意识，导致内部控制建设存在流于形式的现象，制度形同虚设，没有认真执行，应付了事，并没有发挥内部控制应有的作用与价值。

三、推进行政事业单位内部控制建设的建议

1.健全内部控制制度体系

一是加强组织领导。成立内部控制领导小组、工作小组，保证内部控制的独立性，全面组织协调，拟订有关制度，开展内部控制措施评估和流程建设，为开展内部控制管理工作奠定坚实基础。在制定内部控制制度的过程中，需要严格遵循我国相关法律的规定，确保行政事业单位内部控制建设有法可依、有章可循。在内部控制建设中，形成“设计、实施、监督、评价、报告”的闭环模式，财政部已经初步提供了制度框架体系，且在近年来不断更新相应的软件，实现在线填报、佐证资料库等功能，大大提升了内部控制报告的填报效率和真实性。

二是建立权力运行制衡机制。针对业务活动建立明确分工、相互分离、分别行权的制度。对业务层面关键岗位，建立按职定岗、分岗定权、权责明确的制度。对管理层相关岗位，建立分别授权的制度，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权和行权责任、一般授权与特殊授权界限。对重点领域的关键环节和关键岗位，应当通过压缩和规范自由裁量权，强化制约和监督，完善定期交流和轮岗机制，对职责无法分离或无法进行定期轮岗的关键岗位开展专项审计。

三是开展内部控制风险评估工作，至少做到每年一次，评估范围覆盖组织架构、运行机制、关键岗位、制度体系、信息系统等单位层面，以及预算业务、政府采购业务、收支业务、国有资产管理业务等业务层面。时刻将内部控制五要素贯穿于内部控制的建立、实施、评价与监督的全过程，聚焦业务流程的关键控制点、风险点，从单位层面与业务层面着手，全面构建内部控制风险防范体系。

2.健全内部控制监督机制

行政事业单位需要充分借助内外部力量，加强内部检查监督、内部审计、外部监督、外部审计。对重要的事项、风险点进行监督和检查，开展风险测评，提出改进建议，不断完善内部控制。2017年进行的监察体制改革，已实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，发挥派驻纪检监察组和巡视的监督探头与前哨作用，充分履行廉政风险防控职能。

3.提升单位财务管理水平

健全单位预算管理制度，完善预算绩效流程与目标，及时掌握项目建设进度和资金支出进度，及时发现并纠正项目偏差，将预算指标细化到各个内设部门和下属单位，严格执行预算执行分析和报告制度，落实预算绩效目标。

加强采购内部控制，规范单位集中采购流程，健全采购制度，加强招投标管理。建立采购需求与采购归口部门的沟通协调机制，提高采购预算编制的准确性、合理性。

严格支出审核与审批制度，大额支出应经领导班子办公会集体研究，班子成员一致同意方可支付。在报销时除提供发票外，还应提供审批单及各项明细单据。对财政资金使用情况定期进行专项检查，努力提高财政资金使用效益。

健全固定资产管理制度。建立固定资产台账，梳理资产存量和配置管理流程，对固定资产从购置、领用、转移、盘点、清理、处置等方面进行全方位监管，防止国有资产流失。

规范基建项目工程管控，完善项目概算编制。严格落实中央八项规定精神，从源头上保证资金使用效益，减少低效无效支出，加强对大型重点基本建设项目的论证与审批，控制成本。

4.推动内部控制建设向纵深发展

当前，行政事业单位内部控制建设已初见成效，内部控制建设应当由面上推进逐步向重点突破转变。做好行政事业单位“一把手”工程，单位负责人对于内部控制的重视程度将直接影响内部控制的建设及实施效果；应当将内部控制建设作为单位战略发展规划的一部分，坚持问题导向与风险导向，强化单位全体员工的风险防控意识；结合内部控制监督与评价结果，制定年度工作目标，将建设及执行情况作为衡量管理层工作能力、考核部门绩效的依据；增强各内部控制主体的责任意识，切实落实各责任主体的内部控制建设与报告责任。

财政部门每年组织各级行政事业单位报送内部控制报告，财政部门应当在深入了解各单位内部控制建设实际情况的基础上，加强宣传引导，组织内部控制建设专项培训，总结和推广内部控制建设先进经验，全面推动行政事业单位内部控制体系建设。

廉政文化是内部控制文化的核心，防范舞弊和预防腐败是行政事业单位内部控制建设的主要目标。应将“清廉公正”作为组织的核心价值理念，为全员熟知和高度认同。