司学敏

(中国社会科学院大学社会发展系，北京 102488)

当前，中国特色社会主义进入新时代，国家治理场域形成党领导下政府主导的开放系统形制。促进群团组织改革发展，是群团组织自身“强三性”“去四化”、增强组织服务力与回应力的重要途径，更是重塑新时代组织功能与角色的重要机制；发挥群团组织在社会治理中的作用，是推进国家治理体系、建设社会治理共同体的制度化要求。不过，作为中国特色的社会组织，群团组织是特定历史时期、特别需求下形成的特殊的组织结构形态；群团组织的双重属性及其协同社会治理的时代角色，是组织适应制度环境变迁、国家与社会关系转型及不同阶段发展目标和相关政策的具体体现。因此，理应整合历史视角，梳理群团组织①与党和政府互动框架下的组织发展谱系，并从历史发展的整体脉络中洞悉当下群团组织发展的结构面向和服务路径。

一、关系结构中的群团组织发展历程

(一)共生型领导关系阶段：目标理性下的吸纳与支持

我国现代意义上的群团组织起源于抗日战争时期，并在此过程中不断成长与发展。组织和规范碎片化的群众资源，既是目标理性支配下适应战争需要的政治决策，也是发挥整合功能组建战略共同体的客观要求，并由此形成党、群之间基于魅力权威的共生型领导关系。

抗日战争时期，复杂的国际格局、不平衡的国内政治经济发展条件决定了中国革命的长期性、复杂性和艰巨性，作为中国革命优势的人口因素也需要以组织化方式建立起一定的权力分配体系和规范性关系。为此中国共产党做出建立抗日民族统一战线的决策，群团组织即为统一战线的重要组成部分[1]。在当时的党政文件中，群团组织被冠以“靠手”“助力”“支柱”等字样，充分体现了党政组织对群团的功能定位及角色期待[2]。

然而，由于党内民主传统的缺乏及组织群众方式的惯性、革命动员形势的紧张环境以及群团组织自身认知的不充分性和不正确性，抗战时期，根据地群团组织一度呈现机关化、行政化，存在形式主义和官僚主义等问题。正是在这一问题导向的指引下，党和政府对群团组织建设与治理工作做了进一步界定，即群团组织在服从党和政府的领导、管理与维护群团独立性相统一的基础上相互支持和帮助，成为“党建国家，党建社会”的外围组织[3]。有研究指出，新中国成立前的战争和革命时期，中共为壮大党的力量，将群团组织建设作为“党的基本任务”，“不拘任何形式创造非党的工农组织”，并在斗争实践中形成了对群团组织的共生型领导关系[4]。

(二)隶属型领导关系阶段：工具理性下的管制与依附

解放战争时期，在“组织起来”政策的贯彻落实基础上，工会、青年团、妇联等全国性群团组织得到较为充分的发展，为新中国党的群团工作奠定了基础。随着高度集权的政治体制和统一计划的经济体制逐步确立，新中国条件下党对群团组织的选择性发展，基于管制化的工具理性，依托国家与社会同构的建设范式，以政策工具的身份得以再造。群团组织与党和政府的关系也更多从战略共同体演变为政治统合体。

新中国成立伊始，群团工作的紧要任务是扩大组织网络，继续发挥组织整合功能，以团结各阶层群众助力国家建设[5]。在此情境下，工会、共青团和妇联等具有强政治性的社团得到了较大发展。随着“三大改造”完成，国家开始进入全面建设社会主义时期。为适应新形势需要，在1957年召开的中国新民主主义青年团第三次全国代表大会和中国妇女第三次全国代表大会上，原组织分别更名为“中国共产主义青年团”和“中华人民共和国妇女联合会”。但是，公有制的所有制结构与单位制的生产体系等组织形制的确立，使得党重组国家、社会的组织逻辑统一于中国革命的历史逻辑及党获取政权的行动逻辑，进而革命战争时代所形成的“轴心—外围”结构的组织网络直接嵌套在了国家与社会建设之上。在国家与社会的同构化进程中，原具有动态延展性的外围组织日益政党化、官僚化[3]，群团组织的自主空间被逐渐压缩，最终形成党与群团的隶属型领导关系[4]。与此同时，在战争时代向和平时期的发展过程中，随着政党权力逐渐稳固、组织和动员能力逐步提升，对群团组织的相关依赖由此弱化，导致出现群团组织功能的附属化[6]；而“大跃进”时期的繁重工作任务与认识偏差，又致使群团组织内部软弱、涣散，导致组织角色的形式化[5]。

(三)行政型主导关系阶段：科层理性下的规范与自主

改革开放初期，群团组织发展的主要目标是重新健全组织机构，恢复组织和活动的正常化。与此同时，单位体制的松动使得外围性群团组织所联系和服务的对象不再完全依属于单位组织，需要探索群团组织自主发展道路，更好发挥其联系和整合社会基础及阶级基础的中介性功能[3]，同时资源配置方式发生转变[7]，从而为拓展组织发展空间提供正向激励。有鉴于此，党立足于政治生态环境的整体变迁，逐步加强对群团工作的探索，在科层理性的规范路径之下推动建构群团组织自主性，激活其民主参与和民主监督功能，调整党群关系由管制型隶属关系向行政型主导关系转变。

一方面，党致力于理顺党对群团组织的领导体制。1987年，党的十三大提出“上级党群机构领导，同级党委监督”的垂直领导体制；根据实践过程中不良极端化情况的出现，1989年中共中央发出《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，首次提出工会、共青团、妇联等群团组织是“国家政权的重要社会支柱”，且再次实行了以同级党委领导为主的双重管理体制。另一方面，党着力改善对群团组织的领导方式，引导群团组织依法、依章自主开展工作，以增强组织发展独立性，发挥群团组织民主参与、民主监督作用。在这一执政理念指引下，党对群团组织的关系调构逐渐由政党主宰向行政型政党主导转变[8]。

(四)法规型主导关系阶段

1.管理理性下的让渡与嵌入

党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，国家经济结构与社会结构加速变迁，为群团组织功能与角色的转型带来新的机遇和挑战。在继续转型的社会结构条件下，国家生产社会的总体格局不断被打破，社会管理权力逐渐分化并向群团组织让渡和转移，在管理理性的引导下“以党带群”“以法促建”，重构群团组织的平台身份和纽带功能，将其嵌入社会管理的联合体中，也进而明确了法规型主导[8]的群团发展方向。

社会体制改革及社区制的确立，使得城市社会的“单位人”向“社区人”转变，社会逐渐呈现“原子化”倾向，党和政府的社会管理需要群团组织夯实因单位制消解而被削弱的基层环节。同时，经济体制改革促使非公有制经济迅速发展，此类企业同样需要群团组织的覆盖，以联系多元经济行为主体、整合多种经济资源[5]。这种经济结构与社会结构的变迁对政治结构的重塑提出新的要求——政党回归政治，由此分离出的一部分直接社会管理权力需要群团组织予以承担和实施[8]。1993年《国家公务员暂行条例》颁布后，除中国红十字会总会、中国思想政治工作研究会、中国计生协会是事业编制，其余群团组织均被纳入行政编制，参照《公务员法》管理，日常经费由财政拨付，领导人选由党委组织部门统一安排。因此，囿于行政系统的吸纳、政府职能转变的模糊性推进、双重管理体制对群团组织自主空间的压缩，以及群团组织自身的资源匮乏与认知偏差，这一时期群团组织的社会管理职能并未得到很好的发挥，也因此弱化了组织政治参与的平台和载体功能[8]。

社会发展的步伐迈入21世纪之际，“以党建带动群团建设的思路”同步发展，党关于群团工作的“领导和支持”策略成为相辅相成的明确实践路线。一方面，通过“领导”，加强党对群团组织的影响力，群团组织能够沿着社会主义民主政治的正确方向发展；另一方面，在法规主导性原则下，通过支持性政策引导，促进群团组织独立自主发展[8]。同期，民政部《关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》在全国范围内颁布施行，明确参加中国人民政治协商会议的8大人民团体不进行社团登记，并详细列出14个经国务院批准可以免予登记的社会团体名单，进一步确立了群团组织在国家政治体系中的特殊地位。

2004年，党的十六届四中全会提出“推进社会管理体制创新”，首次明确了“整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，并明确提出“加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作，充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用”。此行政管理体制改革目标为群团组织成为社会管理的扩展主体明确了方向。党的十七大报告则明确提出“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务”，为群团组织成为社会管理主体提供了确证性的政策支持。

2.实践理性下的激活与协同

创新社会管理格局的行政体制改革目标，要求激活群团组织的管理职能与公共服务生产力，协同政府管理国家、服务社会成为群团组织新的功能和角色定位。在促进国家与社会协调运转、优化社会利益博弈的互动机制[9]的总体要求下，管理理念得以实践，激活群团组织整合社会管理资源、参与创新社会管理格局的协同功能、优化联合体管理能力，成为党和政府构建新型社会管理格局的调构机制。

为鼓励和支持群团组织替代一些政府主管部门管理和服务各类社会组织，国家和地方政府进行了相应实践改革的制度创新。2008年，北京市委市政府印发加强社会建设“1+4”系列文件，提出构建“枢纽型”社会组织工作体系，并于次年公布《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，界定“枢纽型”社会组织即“由负责社会建设的有关部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”，且由北京市社会建设工作领导小组正式认定市总工会、团市委、市妇联、市科协、市红十字会等10家群团组织为首批市级“枢纽型”社会组织。这一制度创新为群团组织拓展协同管理的主体角色、延伸桥梁纽带功能提供了正向的实践激励，鼓励群团组织作为国家推进“枢纽型”社会组织体系建设的“排头兵”，要积极联系和引导相关社会组织、成为社会组织网络中的节点、成为社会组织体系中的联络者和引导者[10]，更好整合社会组织资源、激发社会组织活力，为社会组织综合发展及协同管理提供重要向度。

3.治理理性下的信任与合作

党和政府在推进建设“枢纽型”社会组织体系的实践政策支持下，从宏观战略政策层面进一步激发和强化群团组织服务功能，在建设服务型政府的治理理念下，构建政府行政主体与非行政社会主体间的信任合作关系，组建共建共治共享的社会治理共同体。这就要求群团组织要在实践社会协同角色的基础上，进一步完善其服务社会生活、服务市场生产、服务政府治理的适应性功能。2013年，党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”，以及“激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。由此，以信任机制为依托，国家治理场域进一步向社会主体开放。

作为党联系人民群众的桥梁与纽带，我国群团组织被纳入了不完全等同于一般社会组织的发展模式。拥有政治角色的群团组织是党领导社会的重要依托，是政府服务社会的重要协助力量，而这种政治角色的由“虚”转“实”也要依靠群团组织功能性角色的发挥[11]。2014年12月29日召开的中共中央政治局会议，审议通过了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，提出“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作”。2015年，中共中央首次召开党的群团工作会议，强调“群团组织要强化服务意识，提升服务能力，挖掘服务资源”，并且明确提出“必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”。此外，长期以来，党领导下群团工作与政府行政的政治一体化模式，在为群团组织政治性、先进性、群众性提供合法化支持和功能性赋权的同时，群团组织系统内部出现了机关化、行政化、贵族化、娱乐化问题，不利于其桥梁纽带功能的时代延伸，不利于组织服务和治理功能的发展和完善。为此，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，要求群团组织强化问题意识，以更大力度、更实举措推进改革，着力解决“四化”问题，以促进党政机构同群团组织功能有机衔接，支持和鼓励群团组织承接适合由群团组织承担的公共服务职能。

同时，群团组织开展工作重视发动社会力量、吸纳社会资源，且致力于增强针对目标群体的服务型职能和代表性职能，具有显著的社会属性[12]。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须“转变政府职能，建设人民满意的服务型政府”，同时“理顺和优化群团组织职责，形成联系广泛、服务群众的群团工作体系”。现代社会的正常运行需要多系统相互配合，经济领域中出现的问题需要社会领域协同解决。而群团组织参与社会治理正是以社会的逻辑缓解经济发展带来的阵痛及满足经济带给社会成员的新需求，是破解经济领域发展困境的重要机制[12]。而且，我国群团系统具有鲜明的类型学特征，不同群团组织有针对性地组织和联系不同角色结构特征下的社会主体，具有完善分工体系、整合治理资源的适应性功能，是满足现代化发展和转型过程中碎片化、多元化需求的重要载体。

二、政策建构下的群团组织发展结构

基于对群团组织整体生命历程的梳理，发现我国群团组织的运行脉络统一于历史发展不同阶段下的党政发展战略、群团发展政策及国家与社会关系的调构逻辑，是中国政治发展过程与群团政策演进交汇作用的产物，是自下而上的政策需求与自上而下的政策供给相互匹配的结果。我国的群团组织发展具有一定的“合理性—合法性”逻辑，并将在支持性制度理性的框架下参与治理共同体的建设实践。

(一)政治战略与政策理性下群团组织发展的“合理性—合法性”逻辑

稳定性和变迁同时构成推进政治过程的重要因素，以宏观政治为基础的制度结构与以子系统政治为基础的政策议程设置则共同映射政治过程的行动逻辑。在有限理性作用下，特定领域的问题并非只在子系统范围内考虑。为适应环境变化，政策子系统并行处理能力往往要与宏观政治系统的串行处理需要相结合，做出利益调适和行动决策，形成渐进性变迁的逻辑进路[13]。改革开放促使社会主义市场经济体制及社会管理的社区制逐步确立，经济领域与社会领域的资源配置方式随之发生变化，整体性国家治理对群团组织联系非公有制经济主体、消解单位制解体带来的基层管理弱化等提出了功能性需求，为组织服务市场主体、参与基层社会治理奠定了合理性基础。随着《国家公务员暂行条例》颁布，群团组织逐渐被纳入国家行政编制，正式嵌入国家政治体系，亦为后续组织枢纽功能的开发及迈向协同治理的角色转型提供了合法化前提。这一具有“合理性—合法性”逻辑的组织发展结构的建构过程，直接展现了制度理性与经验决策在组织发展进程中的注意力分配。

(二)政策网络治理下群团组织治理的开放系统

20世纪90年代以来,政策网络理论研究逐渐和治理理论研究相结合,形成了政策网络治理结构，它提倡在政府主导下明确多元主体共同承担公共事务的治理责任，主张以激励、沟通和契约代替强制性治理工具、建立基于共识的主体间合作关系，引导多元治理主体围绕共同关心的公共事务建立纵、横交互的组织网络，进而集体决策、集体行动。建立以信任、协商和相互学习为基础的网络运行机制是能够整合碎片化信息和资源、有效减少信息成本和交易成本、减少不确定性和风险性的开放性治理结构[14]。党的十九届五中全会提出的社会治理共同体建设目标承载了政策网络治理理念的实践构想，为政府与非政府主体在开放性国家治理场域中的信任与合作提供了宏观战略层面的政策基础。群团组织发展结构的历史演变与当代实践，既得益于国家治理结构调整下不同场域空间的开放性、可变性和灵活性，同时反映了国家与社会关系从“社会管理”向“社会治理”演进中的进一步转型，体现了政府管理观念、治理的主体结构及治理体系和治理机制的不断开放[15]，是新时代构建中国政策网络治理结构，探索公共治理新模式的经验呈现。

三、研究展望

通过生命历程梳理与分析发现，我国群团组织产生于党和政府的政治战略决策和群众资源的组织化需求，接受党的领导、践行政治角色、履行支持功能。在国家发展和社会转型进程中，群团组织被纳入国家行政编制体制，成为兼具政治性和群众性双重属性的先进性社会组织。群团组织的双重属性在不断开放的国家治理体系中得到逐步确认的同时，又为组织在新时代的治理角色提供了基本前提。基于渐进主义的发展逻辑，转型社会的多阶段制度理性，在迎合时代需求的治理目标下，为指引群团组织进行改革及党的群团建设重新定位组织角色、优化组织发展结构、助力建设社会治理共同体提供了重要价值。

首先，党的群团工作的制度创新及群团组织发展的机制创新对兼具双重属性的群团组织提出了实现政治功能与社会功能的结构融合、政治角色与社会角色的平衡协调的功能要求，明确了群团组织参与建构治理共同体的发展角色。2019年，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“发挥群团组织、社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2020年，党的十九届五中全会进一步明确“建设社会治理共同体”，“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”。而且，群团组织一以贯之的桥梁纽带作用及其“枢纽型”组织的时代角色，为其承担协同多元主体构建社会治理共同体的目标功能树立了顺应历史发展、满足时代需求的双重合法性。因此，参与社会治理并为社会治理共同体的构建发挥协调和整合功能，是时代需求对群团改革及组织的结构性适应提出的政策与实践层面的必然要求。

其次，具体到组织本身，群团改革是党的群团建设和整体国家治理体系致力于解决的基本面向，是国家和地方治理政策的共同议题。中央层面已经明确“强三性、去四化”是群团改革的关键议题，其实质在于鼓励和支持群团组织参与社会治理实践，强化社会服务能力。这就要求各群团组织要注重加强基层组织建设、有效协同并整合社会组织资源、积极承接政府转移职能，通过开放型、平台型和枢纽型组织建设，提升其政治回应力和社会服务力。一方面，群团组织可以根据自身的资源优势探索组织在新时代的角色定位以及桥梁纽带功能的时代伸延，切时代需求之脉，定协同治理之维；另一方面，群团组织的双重属性隐含着国家与社会的双重赋权，在双重赋权的逻辑结构中实现组织增能是一个值得实践和探究的重要议题。

注释

①依据中央党校学者康晓强在《社会主义研究》杂志(2016年第1期)上所发表的《群众团体与人民团体、社会团体》一文，本文所述群团组织是指由中央机构编制委员会办公室编制的22家群众团体及不设实体、无机构编制的全国青联，共23个。具体包括列入中国人民政治协商会议界别的8大人民团体(即全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协、全国侨联、全国台联、全国青联、全国工商联)和经国务院批准免予登记的15家群团组织(中国作协、中国文联、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国贸促会、中国残联、中国宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社、中国计划生育协会)。23个群团组织代表、联系和服务不同领域的人民群众，在中国共产党的领导下，依法依章开展工作。