◎ 刘晋鑫

（河北农业大学 人文社会科学学院，河北 保定 071000）

粮食是人类生存之本，粮食安全又是一个国家或地区经济发展的重要基础，处于我国的重要战略地位。只有粮食得到有效保障，人们的美好生活需要才能够得到满足。我国人口数量庞大，维护粮食安全这一重要课题，不仅是经济建设过程中的重点，也是保障我国国民生存发展的重要前提。在应对各种突发事件下的粮食安全问题方面，法律有其稳定性、确定性的优势，尤其是在我国不断推进法治化进程的今天，国家强调依法治国、农业法治等，因此完善粮食安全的法律保障既顺应了时代要求，也能有效地解决粮食安全问题。

《中华人民共和国农业法》是我国农业领域的基本法，也是确保我国粮食安全的基本原则，规定了多方面的内容，如农业生产经营体制、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护等，并在2002年修订时增加了粮食安全相关内容，从基本农田保护制度、粮食主产区与主销区购销合作制度、粮食价格保护制度等方面均做了相应的规定，同时这也是“粮食安全”首次出现在我国法律条文中。

1 我国粮食安全法制建设发展历程

20世纪初期，我国农业生产受了极大限制，粮食生产能力很低。与此同时，为了推动工业化进程，国家实行农业支持工业的政策。1953年《中共中央关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》中提出对粮食实行统购统销政策。20世纪70年代初，国家初步完成了工业化的原始资本积累，也逐渐废除了原来的统购政策，开始放开粮食市场。党的十一届三中全会明确提出，实行家庭联产承包责任制，这是农村经营管理体制的一个重大变革，也实现了新中国成立以来粮食产量的第一次大飞跃。20世纪90年代，国家愈发注重保护农民利益。1993年《中华人民共和国农业法》第三十六条明确规定对粮食等重要农产品实行保护价收购制度。1994年我国农村开始实行税费改革，结束了农民种地缴税的历史，降低了农民种粮成本，提高了农民种粮积极性。同年还颁布了《粮食风险基金实施意见》文件。

为了加强和规范对储备粮的管理，国务院于2003年8月颁布了《中央储备粮管理条例》，确立了中央储备粮的垂直管理体制，这也就意味着储备粮管理步入了法制轨道。2004年以来，国家全面放开粮食收购市场，先后出台了最低收购价、临时收储、目标价格、保护价等政策。2008年《国家粮食安全中长期规划纲要》明确规定坚守18亿亩耕地红线不动摇。除此之外，我国出台的《中华人民共和国环境保护法》《土地法》《中华人民共和国水法》等法律法规，初步形成了我国粮食安全法律保障制度体系。

2 我国粮食安全法制建设研究综述

2.1 问题和不足

部分学者从不同的角度出发，指出我国现行粮食安全法律保障体系中存在的缺陷。乔兴旺指出粮食安全国内法保障的现存缺陷：缺乏必要的理论指导、现有相关法与时代背景不相适应、部分相关法立法目的存在偏差、形势不够完善等[1]。张芳芳指出现行粮食安全法律保障存在缺陷：忽略了粮食的商品属性、政策具有不稳定性、漠然性、抽象性及缺乏明确统一的标准等，并指出解决问题的关键在于正确处理政府与市场在粮食领域内的关系[2]。马晓指出我国现有粮食安全相关立法存在的不足之处，并结合国情为全方位构建粮食安全法律保障体系提出建议[3]。黄晖等通过研究我国粮食安全立法的变化以及存在的一些问题，提出粮食安全法制方案：以基本法为中心，形成“农业法”与“贸易法”两个翼展支撑，在一基、两翼基础上，与其他相关部门相衔接，形成粮食安全法制保障的三级结构[4]。

2.2 完善策略

部分专家学者通过横向（与其他国家）对比和纵向（政策的变迁）对比等方式，提出完善我国粮食安全法制保障体系的策略。鉴于粮食的生产特征，需要建立一以贯之的稳定性政策，在产出环节完善政府的宏观调控机制，构建价格形成与生产成本、农民收入增长挂钩机制；在产后环节完善粮食收购、加工、流通、市场预警、信息发布和应急保障制度等。

梁世夫总结出我国粮食安全政策的变迁有以下特点：政策目标从为国家工业化积累资金向保护农民利益转型、从计划化向市场化转型、从行政性手段向经济性手段转型、从扩大粮食种植面积向提高土地资源生产率转型、从流通环节向生产环节转型[5]。徐宜可通过比较中、印、俄3个农业大国粮食产量及进出口量和粮食安全法律保障制度的差异，指出我国存在粮食安全立法还处于初级阶段、粮食安全法律保障体系还不完善的问题[6]。魏才奎通过比较日、韩、加等国粮食立法目的，总结出我国粮食法立法目的应包括：满足人民美好生活对粮食消费的需要，保障国家粮食安全，保护和提高粮食综合生产能力，增强粮食流通、储备能力，规范粮食市场主体行为，提高粮食市场运行效率，保护粮食生产者、消费者的合法权益[7]。

2.3 其他相关研究

部分学者研究的角度具有针对性，有针对研究粮食安全与城市化背景关系的，也有针对研究粮食安全保障法立法原则的，还有针对研究某地区粮食安全保障立法的研究。丁杨在研究中表示粮食安全与城市化的推进有密切联系，粮食安全应当成为城市化发展的基础和前提，而城市化的发展对粮食安全却有利有弊[8]。廖盼提出粮食安全保障法的立法原则应包括：以公有制为主体，巩固发展保护多种经济形势合法发展的原则、协调统一的原则、国家统一领导和自主经营相结合的原则和科学发展的原则[9]。黄炜指出，适应新时代实施国家粮食和战略应急物资安全战略新要求，为有效解决国内粮食问题，要开源和节流并重。林帅通过研究国家粮食主产区——河南省的粮食安全保障地方立法的若干问题，指出应以粮食安全、促进粮食流通以及利益协调等为立法原则加以规范[10]。

3 研究述评

保障国家粮食安全，既要稳定发展粮食生产，从源头上保证国内粮食供应能力，又要加强对流通环节的调控和监管，保障市场稳定和维护市场秩序，还要在消费环节合理利用和节约粮食。通过综述发现，现有研究存在以下问题：粮食安全保障实践层面关注多，理论研究少；以法学视角展开深入、系统研究的论文或专著较少；对于粮食安全法制保障中的某一或某几个环节研究较多，贯通粮食安全各环节、全面系统的研究较少等。①在国家角度，对我国未来《粮食法》的构建、中国特色粮食安全法体系的完善提出建议，也有学者指出在粮食安全保障中宏观调控的方法和途经。粮食的生产、流通、储备以及应急处理环节，均有学者做出不同程度的研究。②在地方角度，地方的粮食安全保障立法不够规范化，立法形式不够具有权威性，主要原因是缺乏上位法的引导，导致法律规范力度不够。

长期以来，我国政府一直把粮食安全的视角放在流通环节，以控制粮食流通确保粮食安全。但流通政策对粮食安全虽有一定的积极作用，但作用的程度十分有限。粮食安全涵盖了诸多环节，生产、加工、流通、储备、进出口等都需要有相关的政策法规对其加以规制。第十三届全国人民代表大会第四次会议工作报告明确将制定粮食安全保障法纳入工作计划。在国家层面，《国家粮食安全保障法》正在筹备中；在地方层面，广东、贵州、浙江等省份已经相继出台了地方性法规或政府规章。结合专家学者对我国粮食安全法律制度的研究发现，粮食安全政策的变迁应与国家整体经济制度演变方向一致，而且要始终以保护农民利益为粮食安全法律制度完善的核心。

4 结语

当前，全球的粮食安全形势依然严峻，复杂多变的国际环境也让国际粮食贸易面临诸多不稳定因素。我国是人口大国，保障粮食安全，才能更好地支撑经济社会发展、维护国家安全，因此应采取措施推动粮食产业高质量发展，加快从粮食生产大国向粮食产业强国迈进。总体而言，我国粮食安全法律治理的基础略显薄弱，涵盖粮食生产、流通、消费、储存和应急处理等全环节的基本法律有待完善，保障国家粮食安全迫切需要加强法治建设。鉴于此，我国需要立足于顶层设计，对粮食生产、收购储备、流通加工、质量安全、减少损耗、制止浪费、宏观调控和支持保护等做出调整，健全粮食安全制度体系，完善政策措施，为粮食安全提供坚实保障。