新余市自然资源储备中心 刘启泰

新余市位于江西省中部偏西，全域国土面积3160平方公里，占江西省总面积的1.9%。新余市下辖1县、1区（分宜县、渝水区），26个乡镇、10个办事处、8个国有林场。截至2020年末，常住人口120.25万，近10年自然增长率5.5‰。2020年，全市地区生产总值1001.33亿元，比上年增长3.5%。2020年新余市土地总面积316043.7公顷，其中，农用地面积 265675.33 公顷，占比84.06%；建设用地面积40947.19 公顷，占比12.96%；未利用地面积 9421.18 公顷，占比2.26%。

一、资源环境承载力和国土空间适宜性分析

（一）生态保护重要性评价

结合生态系统服务功能重要性、生态敏感性两方面的评价结果，选取最高值进行修正，确定全市生态保护重要性等级。全市生态极重要区460.28平方公里，重要区1108.80平方公里，一般重要区1591.93平方公里。极重要区主要分布在大岗山山脉、蒙山山脉、仰天岗、百丈峰、九龙山等地区，覆盖了全市重要的山地、自然保护区、水源涵养重要性高和水土保持重要性高的区域以及生态极敏感区域。

（二）农业生产适宜性和承载规模评价

新余市气候条件较好，能满足一年三熟种植条件，种植业生产适宜性整体较高。市域中东部平原地区是该市农业承载力较高的主要区域，坡度主要分布在6-15°，土壤质地主要为黏壤；农业承载力较低的区域主要分布在北部的蒙山山脉和西南部的大岗山山脉。针对新余市农业种植的特点，在种植业生产适宜性评价结果的基础上，进一步细化粮油业、果业、油茶业生产适宜性评价，其中，粮油业生产适宜区空间分布上高适宜区沿仰天岗东北一线两侧分布，不适宜区集中于大岗山与蒙山山脉，适合种植水稻、棉花、甘薯等作物；果业生产适宜区主要分布在市域中东部平原，不适宜区集中于大岗山与蒙山山脉，适宜种植柑橘、脐橙、蜜柚等；油茶叶生产适宜区空间分布上高适宜区沿仰天岗东北一线两侧分布，不适宜区集中于大岗山与蒙山山脉。

根据近三年现有供用水结构、粮食生产任务、三产结构平均水平，推算出 2035 年可承载耕地规模 831.47 平方公里，大于现状耕地面积 698.09 平方公里，全市耕地总体呈可载状态。空间分布呈现“中东部高，西部低”，适宜性最高区域位于市域中东部平原地区耕地分布较集中的区域。

（三）城镇建设适宜性和承载规模评价

受平原低丘陵的自然条件影响，新余市城镇建设适宜性区域与农业适宜性区域高度重叠，除蒙山部分地区、大岗山部分地区与市域东部农田区外其余大部分地区均适宜。新余市城镇建设适宜区面积为1634.56平方公里，占国土总面积的51.71%；不适宜区面积为1066.17平方公里，占国土总面积的33.73%。空间分布上除蒙山部分地区、大岗山部分地区与市域东部农田区外其余大部分地区均适宜。土地资源约束下的全市城镇建设最大的承载规模达1492.9平方公里；在现有供水结构、人均生活用水量和人均工业用水量水平下，水资源约束下的全市城镇建设最大的承载规模达271.72平方公里。城镇建设承载的最大合理规模为271.72平方公里。

二、“双评价”视角下的国土空间规划分区

“双评价”为国土空间规划编制发挥着分析资源环境禀赋、研判国土问题风险以及明确潜力规模及适宜空间等重要作用[1]。根据“双评价”结果及《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，结合新余实际，规划期内将全域划分为6个国土空间规划分区，实行差异化用途管制制度。（见表1）

表1 新余市规划分区面积详情表单位：公顷

三、城市体检评估绩效与问题

（一）实施绩效

随着城市规划的有序实施，新余市的国土空间保护格局逐步优化,推动城镇规划建设有序布局,国土空间资源利用水平逐步提升。全市的高标准农田面积大幅度提升,建设用地总规模、城乡建设用地规划均低于现行土地利用总体规划控制指标。森林覆盖率等指标保持稳定并略有提高,开放限度不断提升,对外联系日益紧密。全市常住人口城镇化水平已达到发达城市水平,城乡居民人均可支配收入相对差距逐年缩小,提前达到新余市总规预测2020年目标。公共服务体系服务水平持续提升，逐步构筑了“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的多层次城乡养老服务体系；出台落实“教育30条”，新增城区义务教育学位1.67万个,部分中小学大班额现象得到有效缓解。城市社区体育设施步行15分钟覆盖率已接近100%。在全省率先实现全域城乡供水一体化。

（二）存在问题

1.资源约束压力日益加大

新余市“三调”时点数据耕地总量103.49万亩,而全市永久基本农田保护任务104.12万亩,永久基本农田保护难度大。新余城镇周边均为耕作条件较好的长期稳定耕地，城市拓展空间有限。作为典型的工业化城市,新余市耕地后备资源匮乏,耕地受污染限度相对较高,耕地非粮化严重,耕地保护形势严峻。虽然,新余市万元GDP地耗、能耗、水耗等指标逐年下降,均达到相关规划标准,但相较全省平均值,新余市在空间、资源和环境资源约束方面的压力偏大。

2.工业主导城市拓展，结构失衡

在快速城镇化进程中,工业用地不断向城市外围迁移,留存的工厂大院与城市功能、空间、设施、交通、景观等系统的割裂问题越来越明显。由于脱离了城市的统一管理,内部也开始出现部分衰败的现象。城市更新中缺乏统筹规划,公共服务设施造成较大压力,容易造成交通拥堵,且人居环境品质欠佳。

3.城乡公共服务设施供需不匹配

随着城镇化水平的提升,中心城区的公共设施服务人口增长迅速,但中心城区文教体卫等公共服务设施在“十三五”期间增加较少。随着生活水平提升，农村居民在就医、上学等方面更依赖城区,城区学校大班额、大校额情况严重,学校生均面积不足。城区三甲综合医院医疗需求增加明显,人均体育场地面积偏低。城市公共服务设施要考虑服务人口,提高配置标准。燃气供应方面目前存在城乡失衡的情况,乡镇燃气管线接入普遍较少,用气以罐装液化石油气为主。内涝点治理仍需加强,海绵城市建设需持续推进,消防救援5分钟可达率为72.4%,消防站数量偏少。市政基础设施水平有待进一步提升,城市韧性及城市安全有待加强。

4.乡镇发展分化现象明显,农村空心化问题突出

中心城区周边乡镇受到城市辐射带动作用明显,产业与中心城区充分融合,发展态势较好,而其他乡镇则多为农业型和工矿型乡镇,农业型乡镇以第一产业为主,缺乏二、三产业,产业结构单一,人口大量外流,发展滞缓;工矿型乡镇则受到矿山关停的影响,失去发展动力,经济陷入转型困境。

5.核心引擎作用不突出

作为新宜吉六县合作示范区的区域性中心城市,新余市目前对外服务功能欠缺,开放性经济发展水平也不高,“小城市办大教育”传统优势出现滑坡,袁河内河港口及码头布局货运体系等基础设施建设迟缓,新余市核心引擎作用不突出,在钢铁及深加工、高端装备制造、光电信息等产业链上与周边五县垂直分工与横向协同有待加强;还需对标国内外现代化中心城区的产业结构与形态,加快发展商贸商务、现代金融等现代服务业;无法满足五县重点产业链“补链”需求,对中心城区有较强依赖性的研发设计、销售服务等产业形态有待进一步发展。需进一步完善服务业集聚区、大型公共服务设施和功能型城市综合体布局,加强新余主城区与周边组团路网相连,联动聚合发展,方能通过城市规模能级提升奠定适量空间发展框架,引领示范区高质量发展。

四、国土空间规划建议

（一）明确城市定位和发展方向

立足现有的产业基础与发展条件,围绕实现“中部地区新型工业强市、赣西区域性中心城市、生态康养旅游城市”的城市性质与定位,确定新余市产业发展的核心目标:国家重要的新能源和特钢生产基地、江西省区域性物流枢纽和能源中心、赣西地区重要的生态康养旅游区和绿色农产品生产基地、新宜吉六县现代服务业中心。在市域层面构建“核心+轴线+圈层”的产业发展总体格局,即以新余中心城区和分宜县城为市域产业发展核心区,集聚发展先进制造业和现代服务业,辐射带动市域其他地区发展;以依托浙赣铁路、沪昆高速、沪昆高铁组成的沪昆大通道为轴线，串联新余、分宜主副中心,并连通外部城市,形成新余产业、城镇、人口密集分布的发展主轴带，以大广高速、上新线、余新公路、上分线、分安线等干线公路为依托形成的城乡一体化发展廊道,促进城乡之间要素流动,增强城市对外围地区的辐射,推动沿线地区现代农业、生态旅游以及乡镇特色经济的发展；在核心区之外的乡镇农村形成两个圈层,主要发展现代农业、生态旅游、乡镇工业等。

（二）优化城市功能结构

重点打造“一核、两带、三中心、四板块、七片区”城市功能结构。将仰天岗国家森林公园和狮子口水库整合，在主城区和高铁新区之间打造仰天岗生态核；建设沿孔目江生态绿化景观带和沿袁河生态绿化景观带，严控沿江（河）岸线开发建设，还绿于民；建设高铁新区商务行政中心，依托现有体育中心、美术馆、图书馆建设文化体育中心，在孔目江和袁河交汇区域打造滨水休闲中心；形成高铁板块、城北板块、城南板块、城东板块四大板块，并按照功能布局形成高铁片区、高新产业片区、高新产城融合片区、北湖片区、老城更新片区、袁河产业片区、职教园片、仙来片区八个片区。

（三）划定三条控制线

依据生态保护重要性评价，在现有生态保护红线基础上优化调整，加强与自然保护地成果衔接，将仰天岗国家森林公园、孔目江国家湿地公园等重要生态区域纳入生态保护红线，实行严格保护。以资源环境承载力、生态保护极重要区为基本约束，优化调整永久基本农田保护红线。针对新余市耕地倒挂现象，以“三调”工程恢复为基础，以适宜性潜力为补充，优先满足耕地保护目标。以农业适宜性评价的适宜区为基础，结合农用地分等定级成果、农业生产耕作条件、长期稳定耕地布局调整永久基本农田，将耕地污染地块、坡度25°以上涉及的永久基本农田调出，并调入相应面积的永久基本农田；增加有效耕地数量、提升耕地质量等级、注重农业生态保护，实行耕地保护分区管控，合理有序推进全域国土综合整治，优化耕地空间布局，实现耕地总量动态平衡和进出平衡，形成“一环两区多片”的新余农业发展总体空间布局。划定城镇开发边界，避让长期稳定耕地，以规划内新增耕地潜力作为控制建设占用耕地的重要依据，严控新增建设用地规模。

（四）开展城市更新

根据不同片区城市功能供需匹配度，因地制宜推动重点区域空间格局优化提升。结合步行系统及公共服务节点的更新需求,以微改造方式为主,推动社区配套服务设施的优化,串联公园、广场等开敞空间,营造可达性强、服务精细、功能复合、品质优良的城市服务系统。增加公共服务设施供应，特别是学校、医院等刚需供应，持续推进海绵城市建设，解决城市内涝问题。

（五）明确乡镇主体功能

以乡镇、街道为最小试划单元，在市级国土空间总体规划中采取上下结合的方式，开展市域范围内的乡镇级主体功能区试划工作。按照城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区三种类型，统一确定市域内所有街道、乡镇（或同一行政级别的林场、垦殖场）的主体功能区基本类型。在此基础上，结合差异化指标评价结果，将乡镇主体功能区进一步细化为城镇化优化区、城镇化促进区、农业主产功能区、农业特色功能区、重点生态保护区、生态经济区等6种亚区，为下一步乡镇级国土空间规划编制提供依据。

（六）增强核心引领作用

立足新宜吉六县区跨行政区合作示范区,充分发挥城市功能相对完善、产业规模及竞争力优势明显的有利条件,高起点谋划城市功能,强化辐射带动作用,推动新余都市区发育壮大,加强与周边县区在产业链上的分工协作，打造引领新宜吉六县跨行政区转型合作示范区高质量发展的核心引擎。

五、结语

在针对国土空间的规划和治理工作中，必须要具有战略性和全局性的规划发展目标，同时还需要考虑到基础性和综合性因素所产生的影响，要充分做好国土空间规划的整体规划和布局工作，有效保证该区域各块国土用地空间使用的最佳化[4-5]。根据新余市“双评价”和城市体检评估结果分析，新余资源约束压力较大，除北部的高铁新区外，城市东、西、南三面向外扩展受限。在未来发展中，应树立自然资源全新视角，立足资源禀赋特征，通过明确城市发展方向、优化城市功能、划定三条控制线、开展城市更新、明确乡镇主体功能、增强核心引领等措施实现国土空间高效集约利用，并提升生活和居住质量，从而提高市民的获得感和满意度。