李晓敏 广平县财政局

一、背景描述

(一)单位简介

某县财政局隶属于县人民政府，是政府组成部门之一，作为管理财政的职能机构，受省、市财政局业务指导。主要负责地方财政工作，贯彻执行财务制度，按照政策组织收入，保证支出，管好用活财政资金，促进县域各项社会事业发展。下设二级局乡村财税管理局，局机关内设办公室、预算科(债务科)、综合事务管理和会计科、社会保障科(农业农村科)、国库科、非税收入科、国有资产管理科。2020年以来在县委、县政府的坚强领导下，县财政把全面建设高质量财政作为总目标，充分发挥财政职能，积极优化财政结构，全面加强收支管理，深入推动财政改革，妥善处理收支矛盾，积极防控运行风险，以预算绩效管理为突破口，按照“先易后难、由点及面、稳步实施”的原则逐步提高单位对绩效评价工作的认识，增强成本效益观念，促进财政资源配置效率，预算资金使用效益，形成良好机制，提高了管理水平和资金使用效益。

(二)预算绩效管理存在的主要问题

预算绩效管理工作在我国起步晚，通过对基层财政局的实际调查发现，多数职工对预算绩效管理有一定了解，但没有深层次的理解，职工的创新工作能力较差。只关注资金的来源和使用，而很少考虑到资金产生的效益，也很少公开资金使用方向。同时，预算绩效管理的指标体系不科学、不完善。缺少合理有效的评价依据和评价指标体系,评价指标标准略显宽泛，绩效评价落实有一定的困难，评价方法单一，不够科学系统。实际操作中个别预算单位完全套用其他单位绩效评价指标，而不是结合自身工作需要尤其是单位工作职能特点来选择指标，影响了评价结果的准确性。

(三)优化预算绩效管理的必要性

1.国家经济体制改革对全面预算管理工作提出了更高要求

财政预算乃国之命脉，民生之本，国家经济体制改革对全面预算管理工作提出了更高要求，“十四五”时期预算绩效管理改革要“提质增效”建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这不仅是现代财政观念的转变，还具有体制改革意义。预算是政府施政的资金载体，预算绩效反映的是政府绩效，其影响是深远的。

2.运用管理会计优化预算绩效管理的重要性

由于某县正式开始预算绩效管理的时间相对较短，受以前陈旧的思想观念影响，还处于知其然不知其所以然的阶段。这种思想深处的意识层面的原因是制约预算绩效管理向前发展的根本原因。在设置预算绩效评价指标时，没有根据产生的经济效益、社会效益等赋予绩效评价指标以不同权重，细化、量化绩效评价流程和操作方法，导致设计的绩效考核指标不能推动绩效工作的进一步开展。如何设计一套规范统一，标准科学的指标体系，来评价财政支出所产生的社会效益和经济效益，是我们当前面临的重要问题。为了更好地解决财政预算绩效管理存在问题，搭建适用于某县财政局的预算管理体系，就需要结合管理会计工具来优化单位预算绩效管理。

二、基于平衡计分卡的绩效管理

基本的平衡计分卡框架由四个维度组成：财务、客户、内部业务流程、学习和成长，其内部逻辑和因果关系丰富，不仅关注财务表现，它还平衡了内部和外部绩效，长期目标和短期目标，财务和非财务指标以及成果和动机指标[1]。建立绩效评估控制体系，将组织的战略目标转化为可操作的绩效评估控制体系。平衡计分卡模式，如上页图1所示。

其次，在制定平衡计分卡绩效指标时定性和定量评价方式同时使用，即在设置的绩效评价指标中，不仅采用定性评价方式对评价指标与结果进行评价，同时还需要采用包括满意度与覆盖率等在内的各种定量指标。.

预算绩效目标是最终衡量财政资金使用率的有效指标，不能靠个人或部门设置预算绩效目标，而是要动员单位各个部门积极参与，所以绩效目标的设置要考虑部门的差异性和特异性。设置年度预算绩效目标时要考虑社会效益和经济效益。某县要求各单位要认识目标的重要性，不能盲目、随意填写，要结合实际情况填写。填写预算绩效目标时要相互沟通交流，确保目标的可行性。

在某县财政局绩效管理体系建设中，采用五边形平衡计分卡来完善优化绩效管理体系，该框架自上而下包括目标层、业务层、基础层。目标层的维度是财务维度，财务是企业生存的根本和一切发展的目标；第二层为业务层，包括客户维度和学习成长维度；第三层为基础层，包括内部业务和资源环境[2]。五边形平衡计分卡体系的三层就像一栋楼房：基础层是楼房的地基，是上层建筑发展的基础，只有完善内部业务，脚踏实地，并注重资源和环境的保护，上层才能安全发展。业务层就像楼房的中层，只有依赖客户、学习与成长，楼房才能一点点向上拔高，才能实现最高目标。客户维度可帮助单位判断应当为客户提供怎样的产品和服务，客户对象是否正确，客户对产品和服务是否满意。目标层是楼房的顶层，财务是一切工作的目标，是一切员工的努力方向。如在财务维度下可以按一定财务指标分配到各项工作中，将绩效与财务效益挂钩。设立了发展能力、盈利能力、运营能力、偿债能力一级指标下再设二级指标。平衡计分卡其他维度的目标都最终指向财务维度，经营活动中的各项因果关系也都是围绕财务目标展开。五边形平衡计分卡体系，如图2所示。

从某县财政局开始实行五边形平衡计分卡以来，设定财务维度占比40%，顾客维度占比15%，内部流程占比20%，学习与成长维度占比10%，资源环境占比15%，综合最近几年综合绩效评分来看，在实行五边形平衡计分卡以后，2018—2021年的评分数据总体上呈现出上升的趋势，这也从侧面说明，将管理会计工具引入到某县财政局中实现绩效管理后，取得了良好的成效。

三、取得成效

从实行五边形平衡计分卡以后，某县财政局当前在预算绩效管理工作中取得的成效如下：

(一)完善预算绩效管理制度

自预算绩效管理改革以来，财政局党组高度重视，积极谋划，专门成立了预算绩效管理领导小组，制定出台了《某县关于优化单位预算绩效管理工作的通知》《某县全面实施预算绩效管理的实施意见》《某县全面实施预算绩效管理推进工作方案的通知》等文件，积极响应号召加强管理会计工具在绩效管理中的使用，并创新管理会计工具，以五边形平衡计分卡搭建绩效管理体系，来落实绩效管理的工作要求。在制度层面，为了更好地落实预算绩效管理，某县财政局初步制定了完善管理会计工具优化单位预算绩效管理的相关工作方案，并且针对财政新增重大项目构建和完善事前绩效评估管理的方法等等，通过不断完善方案和方法，出台了一系列的规章制度，来确保预算绩效管理工作能够稳健落实[3]。

(二)转变传统的绩效管理观念

在原有的不重视预算绩效管理的观念上，为全面落实预算绩效管理，某县财政局采用多种形式来转变单位的预算绩效理念，从原有的重视投资轻视管理的预算思想，已经初步重视管理会计工具的应用，并将绩效理念融入预算编制、实施的过程中去，全面实现事前评估、事中管理、绩效评价以及评价结果的全面使用，从而把控好财政部门的每一笔支出，提高了预算编制科学性、绩效化水平。

(三)科学设置预算绩效评价体系

预算绩效评价体系不能靠个人或部门设置预算绩效目标，而是要动员单位各个部门积极参与。设立绩效评价指标时，要着眼于预算全过程，与单位实际预算工作相结合，同时使用定性和定量指标。中长期预算还要侧重于社会效益和经济效益。由此，使得评价指标体系与单位绩效相贴合。

(四)实行双监控

在初步搭建平衡计分卡评价绩效管理的基础上，推动管理会计工具在预算绩效管理中的使用。某县财政局为了实时巩固取得的成果，对全县预算绩效管理都采用双监控的管理模式，预算绩效监控通过对于预算执行情况的实时监控和分析，督促项目按照绩效目标与绩效指标的要求进行实施。另外，对绩效评价结果与预算编报、预算调整相衔接，监管预算资金按既定的时间和用途进行预算支出，增强资金使用的透明度。2020年以来在使用财政一体化系统的基础上，分别对上半年和下半年各举行一次双监控，对于当前管理会计工具参与预算绩效管理使用中存在的问题来看，及时地纠正问题，确保全县的绩效目标能够按照要求实现。

(五)加强反馈结果应用

管理会计是事前、事中和事后三个维度的立体控制，事后控制是通过稽核、风险管理、审计等事后分析等手段来反映单位运行过程的问题，从而维护社会公众的利益。首先，将绩效评价结果作为以后年度资源配置的重要依据。例如，根据项目预算绩效评价的结果，比较不同项目效益的高低，从而确定下一年项目预算资金安排的先后顺序，提高预算资金配置的科学性。其次，将绩效评价的结果与单位的监督考核机制有效结合，充分发挥绩效管理的导向和激励作用，将评价结果作为干部选拔任用、评先评优、发放绩效工资的考核标准。最后，完善绩效信息公开机制，加大绩效评价结果向社会公众的公开力度。主动公开预算项目的绩效评价结果，特别是主动公开社会关注度较高的重点项目的绩效情况，有助于社会公众对政府履行公共责任的有效监督，提高绩效管理的透明度。

四、管理会计工具应用于预算绩效管理的保障措施

(一)强化预算绩效管理理念

某县财政部门积极主动发挥作用，单位负责人积极推动预算绩效理念，单位内部进行广泛的宣传动员，及时领会上级部门预算绩效管理办法，并按照相关要求开展本单位工作，提高预算绩效管理工作的重视程度。同时，各单位要运用创新思维开展工作，在政府官方网站上开设预算绩效管理工作专栏，通过全方位、多途径的宣传方式使单位树立“花钱必问效”的理念，全面落实预算绩效管理工作，把被动式的要我做变为主动式的我要做。社会公众和第三方评估机构也要逐步强化预算绩效管理的理念，从而让全社会都参与到绩效工作中来，切实起到监督绩效的作用[4]。

(二)健全预算绩效管理法律制度

依据《中华人民共和国预算法》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件，结合自身发展情况，做好各项制度体系建设工作，让更多单位在法律和制度体系文件的引导下开展预算绩效管理工作。确保各个环节的工作有理可循、有章可循。也要完善预算绩效评价结果的制度体系，避免人为因素造成不良影响。根据评价结果进行奖惩，鼓励员工落实预算绩效管理工作，推动单位预算绩效管理工作的顺利开展。

(三)加大预算绩效管理培训力度

预算绩效管理工作正式启动后，经过三年多的发展，虽然取得一定成绩，但是此项工作在整体上仍处于探索推进阶段。预算绩效工作不是一朝一夕就能做好的，必须循序渐进，稳步推进，如果一味地追求速度，反而起不到很好的效果。现如今，绩效工作已经发展到瓶颈期，工作量还是非常大的，为能适应这项工作，补足工作人员能力上的短板，就需要多组织开展培训来提高大家的工作水平和能力。一方面要“引进来”。把先进地区的经验引进来，学习发达地区的预算绩效管理经验，通过学习，避免走弯路，同时要引进人才，可以让先进地区的工作人员来传授他们的经验及先进做法，以此不断提高和强化预算绩效管理意识。另一方面要“走出去”。学习先进地区的经验，组织人员到省内工作开展较好的兄弟单位去实地调研学习交流，通过学他人之长补己之短，实地查看兄弟单位的预算绩效工作台账等，学习先进做法。另外，要利用互联网的优势，当前互联网已经深深影响了我们的工作和生活。充分利用线上资源进行云培训和云学习，但是要注重学习成效检验和考核，达到以考促学的目的，积极引导各部门学习预算绩效管理业务知识。

(四)积极构建人才队伍

一是引进人才。单位要把握好招考公务员或事业编制人员的机会，要根据单位实际情况和人才缺口，把握好选人用人的机会，设置与预算绩效管理专业相关的岗位，招录具有会计专业知识的人员来从事财务工作。此外，还应该利用好专家学者和第三方中介机构，充分发挥他们的作用，可以通过和上级部门资源共享的方式，扩充第三方中介机构的数量，让专业的人来做专业的事，把他们作为预算绩效管理工作的智囊团，帮助做好预算绩效管理工作。二是强化人才培养。安排财政专项资金用于会计人才培养，通过培训来不断增强预算绩效意识，不断提升工作水平。多邀请市级或者省级专家学者、先进地区的工作人员来本地讲授预算绩效管理工作案例的重点难点，通过案例很容易让大家在工作中学以致用，这样才能从根本上解决基层人员能力不强的问题。

五、结语

财政部门当前在预算绩效管理改革的背景下，不断强化管理会计工具在预算绩效管理中的使用，要全面树立预算绩效管理理念，不断探索完善全方位、全过程、全覆盖的项目预算绩效管理体系，形成对预算项目的事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价和评价结果应用的预算绩效闭环管理，提高财政资金的使用效率和效益，提升公共服务质量，促进单位的长远发展。■