何瑞雪

（新疆维吾尔自治区文化遗产保护中心，新疆 乌鲁木齐 830000）

近些年，国家的经济建设进程不断加快，经济发展、项目建设与野外不可移动文物的饱和利用方面产生了较大的冲突，对野外不可移动文物的保护工作不重视，不愿意在此项工作中投入大量的精力、物力和人力，有些部门和管理人员将野外不可移动文物的保护工作当作阻碍区域经济建设发展的影响因素，并没有从文物可持续利用的角度来看待野外不可移动文物的文化价值，使区域经济健康发展和野外不可移动文物保护利用之间的冲突日益加大，导致了野外不可移动文物的保护工作开展难度相对较大，遭受到不同程度的破坏和损害。新疆有着灿烂而悠久的历史文化，在长时间的历史发展中，形成了独具特色的文化风格，同时因气候、交通等因素的变化也形成了大量的野外不可移动文物。注重做好野外不可移动文物的科学保护工作，对保护一个地区的深厚文化有着不可替代的作用，需要各个部门提高重视程度，构建完善的保护措施，确保各项保护机制能够严格落实到位①。

1 加强野外不可移动文物保护的现实意义

野外不可移动文物是文物的重要组成部分，推动野外不可移动文物的综合保护和利用，使文物真正“活”起来，需要通过实施野外不可移动文物资产化改革，转变政府职能，充分发挥政府的引导作用，实现不可移动文物保护利用的多元主体共享机制。野外不可移动文物是文化遗产当中的重要组成部分，承载和记录着中华民族从史前文明到有史可考数千年，不同时期不同地域，不同人类活动的珍贵历史信息。新疆现存的各种古文化遗址、古墓葬、石窟寺、石刻、古建筑等不可移动文物在漫长的历史发展过程中，与周边的自然环境和人类生产生活不断融合，构成了与土地资源紧密附着又无法分割的大型文化场景。改革开放以来，随着新疆的发展进程进一步加快，经济发展水平不断提高，很多不可移动文物位于城镇区和农村地区，人类生产生活的频繁变动，往往与不可移动文物产生了难以调和的矛盾。近些年随着国内外文物旅游的逐渐兴起，野外不可移动文物作为旅游资源的经济价值日益受到关注，但由于缺乏针对性的监督和有序化的管理，使得旅游产业逐渐成为威胁野外不可移动文物安全的另外一个因素。②

新时期中国特有的野外不可移动文物的保护利用问题和中国新时代野外不可移动文物保护利用新需求之间高度碰撞，激发了野外不可移动文物治理顶层制度的创新和机制的有效改革，野外不可移动文物纳入国有资产属性范畴中，进行资产化管理的改革势在必行。在改革管理过程中，就需要加强对野外不可移动文物的针对性保护，促进野外不可移动文物保护得更加科学合理，更好地解决政府在文物治理过程中的缺位、越位或者错位的问题。

2 新疆野外不可移动文物保护现状

在漫长的历史发展进程中，新疆少数民族群众创造了属于本民族的灿烂文化。为了摸清新疆文物遗存情况，从20世纪50年代起我国已陆续开展三次文物普查工作。在2007—2011年起开展的第三次全国文物普查中，新疆共调查登记不可移动文物近万处，其中新发现不可移动文物6000余处。在不可移动文物资源方面，全区现登记文物点9542处，其中全国重点文物保护单位113处、自治区级文物保护单位558处、市县级文物保护单位3854处。这些不可移动文物大多位于沙漠、高山、戈壁、草原等无人区，野外不可移动文物占到不可移动文物的80%以上。由此能够看出新疆地区的野外不可移动文物保护和利用工作面临着极大的挑战，必须重点关注野外不可移动文物保护利用和抢救工作，切实做好野外不可移动文物的妥善保存和科学开发利用，加强对野外不可移动文物的针对性保管，充分掌握野外不可移动文物的具体分布情况以及现存状态，并对其文化价值、历史价值进行科学的研究，认真做好文物资源的登记工作。同时在野外不可移动文物的保护利用期间也需要构建完善的保护机制，加强相关保护工作队伍的建设，构建完善的激励机制，确保基层地区有充足的文博专业人才充实到野外不可移动文物保护工作中，逐步解决基层地区野外不可移动文物保护专业人才匮乏、工作能力不足、工作队伍数量较少等问题。并在此基础上依托现代化科学技术手段，注重做好野外不可移动文物的登记保存和数据储存工作，切实提高文物的保护利用率。依托野外不可移动文物资源，充分展现新疆地区各民族在长时间发展过程中所形成的悠久的灿烂文化，真正让野外不可移动文物表现其应有的历史价值、文化价值，让文物说话，使民族文化能得以延续。

3 野外不可移动文物保护的难点

3.1 野外不可移动文物的认定保护主体独立性不强

当前不管是新疆还是全国范围关于野外不可移动文物保护工作的认知不足，保护事业起步相对较晚，再加上市场经济的进一步发展，均成为制约野外不可移动文物保护工作的重要因素。随着自治区经济的进一步发展，野外不可移动文物的保护与各个地区城镇化的建设存在较大的冲突。野外不可移动文物由于处于城镇边远地带或者牧场等，文物盗窃违法活动猖獗，导致很多野外不可移动文物的保护难度进一步加大。一些野外不可移动文物尽管一直存在，但已无法反映当地的风情风貌，失去了应有的文化价值和社会价值，行业内部工作人员高度重视这一问题。而当前基层地区的野外不可移动文物保护工作，主要由当地文物行政主管部门负责。野外不可移动文物保护的工作核心就是加强对野外不可移动文物的有效认定，并落实野外看护员制度。

在新疆地区开展野外不可移动文物保护工作过程中，要求当地政府部门重视野外不可移动文物的有效认定，并落实相应的保护主体，保证保护主体的独立性。但市场经济的进一步发展，政府部门更注重当地经济的发展，在公共基础建设和社会建设方面投入大量的人力、物力，即使推进野外不可移动文物的保护，也主要想利用这些文物的旅游价值来发展旅游产业。并且在认定野外不可移动文物保护对象时，政府部门往往会将各项利益充分考量，造成野外不可移动文物的认定和保护的主体性比较缺乏。③

3.2 公民参与野外不可移动文物保护的机会少

当前在野外不可移动文物保护工作的开展过程中，主要由专门的文物保护机构来负责或者是临聘的看护员定期进行巡护。在法律法规上并没有给予普通公民参与野外不可移动文物的保护权限，缺乏相应的保护规定，广大群众无法全面参与其中。而大量的野外不可移动文物处于农村周边地区，有时会处于群众的私宅中，这对不可移动文物保护工作造成了一定的阻碍。

当前基层地区对野外不可移动文物的保护认知相对较少，政府部门关于文物保护的宣传不到位，保护单位又缺乏独立性，法律法规对于公民不可移动文物保护的义务也没有切实作出规定，导致了社会大众不能全面参与其中。野外不可移动文物保护工作是一个十分系统且多样化的工程，单纯依靠政府与文物保护部门的工作难以高效开展，需要基层群众全面参与其中，发挥每一名群众的工作职能，有效提升野外不可移动文物的保护质量。

3.3 野外不可移动文物保护修复监督机制不完善

加强对野外不可移动文物保护和修复是发挥其文化价值、历史价值以及旅游价值的关键环节。在对野外不可移动文物进行保护修复过程中，地方政府部门的文物保护单位应该按照法律法规进行公开招标，然后再规划出合理的设计方案，严格做好监督检查工作，对整个文物的修复方案、文物修复工程材料做好监管，然后才能进行验收。但当前政府部门高度重视辖区范围内保护级别相对较高的野外不可移动文物，在其整个保护和修复过程也会严格落实相关监督机制，对一些级别相对较低或者处于边远地区的野外不可移动的文物却没那么重视，往往会出现修复工程监管不到位或者修复不科学、不合理的情况，甚至会造成野外不可移动文物出现不同程度的损害，导致野外不可移动文物被拆改，遭受到不可逆的破坏，文化价值、历史价值遭受到严重的侵害。④

3.4 野外不可移动文物的利用存在不合理

在野外不可移动文物的保护过程中，按国际标准、行业标准和地方现行的标准总体原则对野外不可移动文物进行有效的修复，要尊重原物的设计原则，不能够随意添加个人想象，更不能够破坏文物。然而在现实的野外不可移动文物的保护和利用过程中，一些地区并没有将不可移动文物保护纳入城镇规划和发展规划中，开发利用不合理，盲目兴建一系列建筑，导致野外不可移动文物的文化价值、历史价值大打折扣。一些地区为了发展旅游产业，盲目地迎合游客的想法，对一些野外不可移动文物进行大力修整，不科学合理地改造，甚至在墙面和地面贴上了瓷砖，导致了不可移动文物的文化价值、历史价值受到极大影响。而一些地区将野外不可移动文物转移到喧哗的商业中心，大肆地过度开发利用，破坏了其本身价值，降低了其利用“寿命”。

4 野外不可移动文物的保护措施

4.1 切实提高思想认识

文物安全是文物保护的红线、底线和生命线。要不断健全文物安全体制机制，增加野外不可移动文物安全基础投入，推动野外不可移动文物安全状况不断好转。但随着经济社会快速发展，野外不可移动文物保护与城乡建设的矛盾日益显现。一些部门和单位履行文物保护责任不到位，法人违法违规建设行为屡禁不止，文物安全管理责任履行不到位、监管缺失，文物执法机构队伍薄弱、执法监督不到位，文物保护管理能力亟待加强等问题仍然突出，野外不可移动文物安全仍是一项长期而艰巨的工作。各级各部门要高度重视，将野外不可移动文物保护的相关法律法规纳入普法宣传教育规划体系，切实提高社会大众对野外不可移动文物保护的重要认知，依法强化野外不可移动文物保护工作措施，正确地处理好野外不可移动文物保护利用开发与经济建设项目建设之间的矛盾冲突，避免文物资源遭受到严重破坏。

4.2 依法落实文物保护责任

各市、州、县、区、各有关部门要牢固树立保护文物也是政绩的科学理念，依照《中华人民共和国文物保护法》相关规定，切实履行文物保护工作职责，努力形成政府主导、文物部门主管、相关部门共管的文物安全综合管理工作格局。

首先，落实文物安全“五纳入”。各市、州、县、区要严格落实文物保护属地管理主体责任，将文物安全纳入年度考核评价体系，督促各方履职尽责；纳入社会综合治理和平安单位建设；纳入每年本级财政预算，保障文物安全经费投入；纳入领导干部教育体系，注重做好文物保护相关法律法规的知识培训教育，增强保护意识，进一步提高野外不可移动文物的保护成效。

其次，落实部门共管责任。着力构建文物保护常态化长效管控机制，文化旅游（文物）、自然资源、审批服务、住房和城乡建设、生态环境、宗教、园林、应急管理、消防等负有文物安全职责的部门和单位要依法依规履行职责。行政执法机关和国家政府部门要充分发挥自身所承担的责任和义务，将文物保护的职责全面发挥出来，有效维护野外不可移动文物保护工作秩序。发改、财政等有关部门和单位要在职责范围内为文物安全工作提供支持保障。

再次，加快文物保护规划编制。各市、州、县、区要高度重视并有计划地组织编制各级文物保护单位保护利用规划，依法完成本辖区各级各类文物保护单位的保护范围和建设控制地带范围的划定、公布工作。按照文物保护优先原则，将野外不可移动文物保护纳入全市城乡规划、村庄规划及“多规合一”一张图工作，将文物保护作为强制性内容纳入城乡规划实施管理。

最后，加强文物保护源头管理。各市、州、县、区和市发改、审批服务、自然资源、住建、文化旅游（文物）等相关职能部门应该从土地规划建设、城市规划建造、基础设施建设与文物保护相互融合等几个方面入手，做好区域空间规划，充分考虑野外不可移动文物保护的实际需求，构建完善的勘探和调查制度，在野外不可移动文物周边设置保护带，避免其遭受到侵害。

4.3 严格落实监管责任

首先，建立执法联动机制。市、县（市、区）人民政府应当建立文化和旅游、公安、财政、自然资源和规划、市场监督管理、水行政、生态环境等部门参加的文物保护联动工作机制，定期召开野外不可移动文物保护利用安全形势会议，针对保护工作中所存在的问题进行有效的专项整治。文物部门与司法机关要及时进行信息沟通、案情通报、案件移送，依法监督履职。

其次，规范建设项目审批程序。在野外不可移动文物保护区域中不能建造其他的项目工程，更不能进行爆破、钻探、开挖等多项工程作业。对于基础项目设施建设或者因为特殊情况，需要在野外不可移动文物保护区域开展施工作业的，一定要在文物单位在场的情况下，对文物进行妥善有效的保存，经过严格核定，经人民政府批准之后才能够开工建造。并且在项目工程建设过程中，一定要严格控制施工范围。未经批准的，不得开工建设。

最后，严厉打击文物犯罪。加大文物违法案件办案力度，严厉查处在文物保护单位保护范围、建设控制地带内未批先建、违规批建、私搭乱建等破坏文物本体安全或影响文物历史风貌、周边环境的违法违规建设行为。将盗掘古文化遗址、盗窃田野文物和古建筑构件等犯罪行为作为重点类别予以严厉打击。⑤

4.4 切实加强文物保护队伍建设

首先，强化文物保护力量。要强化市、县两级文物专业人员和行政执法队伍建设，确保有机构、有人员、有培训，依法规范行政行为，提高保护管理能力。文物行政部门要依法加强文物监管力量，建立健全督查机制，通过依法委托文化市场综合执法队伍行使文物执法职能，明确岗位职责，不断提升他们的执法水平。

其次，加强日常检查巡查。各级文物行政主管部门、管理单位要切实履行文物安全监管职责，健全完善规章制度，加强日常检查巡查，及时发现问题、解决问题，排除各类安全隐患。各市、州、县、区人民政府可以通过政府购买服务等方式，确保管理机构力量不足的野外不可移动文物有专人负责巡查看护。

最后，强化文物安全督查与责任追究。坚持“谁管理、谁使用、谁负责”的原则，落实文物安全主体责任。

5 结束语

综上所述，野外不可移动文物是研究历史的珍贵材料，随着时代发展进程的不断加快，虽然已经有了新的多样的文物保护技术，但是野外不可移动文物保护仍需我们持续关注，加强针对性的保护。现阶段我国关于野外不可移动文物的保护工作还处于初级探索阶段，仍然存在很多保护问题，在未来野外不可移动文物的保护工作中，我们需要加强对保护工作的有效研究，利用科学的手段和方法，以此提高野外不可移动文物的保护水平。

注释

①唐培，张国超，谭元敏.黄石文物行政执法能力测评研究[J].湖北理工学院学报：人文社会科学版，2016（5）：40-45.

②李静雨，张国超.意大利文物行政执法的经验与启示[J].中国文物科学研究，2017（1）：93-96.

③特木尔.探索文物行政执法存在的问题及其对策[J].神州，2017（12）：285.

④杨顺国.基层文物保护管理工作现状与对策探讨[J].文物鉴定与鉴赏，2018（8）：86-87.

⑤代宪琴.浅谈文物在社会中的价值特点—以甘州区博物馆馆藏汉代铜弩机和明代铜炮为例[J].文物鉴定与鉴赏，2019（9）：62-63.