龚红卫

一国制度的完备程度和执行程度，最直接地展现了该国的治理体系和治理能力的水平。2020年，我国在抗击新冠肺炎疫情中取得了一系列的成绩，在摸索中不断走向成熟，体现了较强的国家治理能力和明显的制度优势；在此次战“疫”中所体现出的法治观，闪烁着现代法治的光辉，是我国国家治理能力现代化的一个重要表征，有必要对其意蕴和践行进行全面的阐述。

一、战“疫”中的法治观意蕴

（一）法律至上

有学者对“国家治理”和“法律至上”这两个概念和命题的渊源、历史关联进行了考察，认为国家治理中需要运用到多元社会规范，但这些多元社会规范都必须是在法律调整的范围之内，故而法律在国家治理中不可或缺。国家治理的现代化水平围绕、依靠法律的全局性和包容性展开，是对以自由秩序为目的、多元主体共同参与的治理创新能力和治理水平的反映。这种治理创新能力和治理水平的新理念必须坚持法律至上、依法治国的原则和宗旨。[1]这为全面依法治国的理念作了很好的阐释。习近平总书记指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”。[2]战“疫”中的法治观进一步继承并发扬了这种全面依法治国的法治观，奉行法律至上，依法治理，将法治作为疫情防控工作的基本遵循，运用法治思维在法治轨道上战“疫”，将防控疫情工作全部纳入法治轨道，高度重视法治在战“疫”中的作用。可以说，严格遵守法律至上，是战“疫”中之法治观的根基和精髓。

1.有法可依。

从立法层面讲，我国相对完备的立法体系是疫情防控有序开展的基本保障。

我国有关疫情防控的专门法律，主要是以《传染病防治法》（2004年修订）《突发事件应对法》（2007年颁行）以及《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订）等法律法规为主，它们共同为疫情防控提供了制度层面的保障。有学者提出，国家在抗疫中要拿出猛药去疴、重典治乱的决心，在法律所规定的限度内依法抗疫、刑法先行。[3]但在抗“疫”中，所有犯罪案件的处理都必须依据现行《刑法》的规定，要坚持底线思维，坚守刑法是保障法和兜底法，对于疫情防控中的不法行为要在严格遵守罪刑法定的原则上进行处理，能用行政法、民法手段规制的，就坚决不轻易动用刑罚。

2.依法行政。

从行政层面讲，在疫情防控中依法行政的核心，就是要正确处理好公益和私利、行政应急与行政合法的关系，要避免违法行政、不当行政。如在疫情防控的初期，在地方层面存在着一些不当行政的情况，有些疫情防控文件在发布主体、具体内容和发布形式上存在不规范的情形；后在相关监督主体的监督下，这些情形及时得到了纠正。2020年6月25日，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制综合组印发了《关于做好精准健康管理推进人员有序流动的通知》，明确指出要立即纠正在常态化防控措施之外所附加的其他一切对人员流动所作的不合理限制。比如，一些群众自治组织的自我管理、自我服务突破了自身的边界，其在居住区域闭环管理中所采取的管控手段不符合《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》的相关规定，减损了村（居）民的权利或增加了义务；经有关行政执法主体的纠正后，群众自治组织依法合规地以协商形式建立起“自治规约”，将所有防控措施和管控手段纳入到法治轨道中，在合法合规的基础上实现了目的与手段的统一。再如，在运用科技手段防控疫情时，行政机关妥善处理了疫情信息公开和个人隐私的关系，既及时回应了社会关切又切实保障了个人隐私权。

3.理性司法。

从司法层面讲，唯有理性，才能有公正司法的底气。比如，新冠肺炎疫情暴发以来，从2020年2月到4月，最高人民检察院先后发布了10批55个涉及突发性公共卫生事件的案例，受到社会广泛关注；其中与公安机关联合发布的案例，是为了及时介入、形成共识以统一执法标准。这些案例的发布充分表明，最高人民检察院在疫情防控中坚决遵守罪刑法定原则，严格遵守宽严相济的刑事政策，坚决纠正突破法律的“从重”“从严”“从快”处理方式、“一刀切”的机械司法和刑事打击“扩大化”的倾向，坚持既要有效震慑犯罪、维护防控秩序，又要落实对轻微犯罪的从宽处理政策。

（二）以人为本

树立起一种信念是法治的最高层次，而对人的价值的尊重是信仰一切法律的基础。在依法抗“疫”中也体现了以人为本的法治观，即一切为了人、为了一切人。法治的最佳理想是要保障每个人的权益，使每个人都有机会过一种合乎人的尊严的生活，并通过创造和维持一套原则、规例、程序和机构去实现。[4]法治是一种社会组织模式或制度化模式，还是一种文化意识以及理性精神，是工具性及目的性的有机统一。如这次抗“疫”斗争在排查以及隔离观察制度中，既体现出了人文关怀，也注重了对人权的保护，体现出了我国“以人为本”的国家人权思想，展现出了中国政府建立在法治轨道上的强大的基层社会治理能力。

（三）系统思维

面对疫情防控中出现的各种问题，我国始终贯彻贯通全局的系统思维，从国家法治角度对法律建设和具体运行进行系统性和全局性的思考，既讲震慑也讲防控；既抓问题处理也抓源头治理；既在确保疫情防控的效率中讲究国家权力的合理集中和扩张，也在最大限度地保障人权自由中基于防控疫情的现实需要而对公民权利进行合理的克减和限制；既保护广大公民的合法权益，也打击妨害传染病防治的行为——如对未遵守隔离措施、逃离医院致多地封闭和返乡隐瞒行踪妨害传染病防治等行为依法追究刑事责任；在应对有关问题时，不只是将某些政策作为权宜之计，而是在解决问题的过程中继续寻找更为合理的对策。我国在依法战“疫”中所体现出的法治观，无论从其原则、内核、目的还是从其参与主体的多元性、实践的具体思路来看，无不体现着法治治理的系统性思维。

二、战“疫”中之法治观的践行

（一）树立战“疫”即为法治大考的观念

在此次新冠肺炎疫情防控中，我国的国家治理体系和治理能力经受住了极大的考验。2020年2月5日，在中共中央全面依法治国委员会所召开的第三次会议上，习近平总书记一再强调，要坚持在法治轨道上统筹推进防控疫情工作，始终坚持依法防控疫情；要从立法、司法、执法和守法四大环节共同发力，为疫情防控工作提供有力的法治保障，始终坚持全面提高依法防控疫情的应急治理能力，保障疫情防控工作有序、顺利开展。会议审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的意见》，这表达出了中共中央以法治战胜“疫情”的顶层观念。

为顺利通过这场法治大考，我们就必须在防控实践中严格依法战“疫”，自上而下地在疫情防控中践行法治。比如，对于疫情防控初期出现的一些苗头和趋势，如扰乱医疗秩序、市场秩序、防疫秩序和社会秩序等违法犯罪行为，我们依法进行了严惩；再如，在执法中，我们遵守正当程序原则、比例原则和法律保留原则，在防控疫情中实现法治思维与人文关怀的衡平。当然，大考的“试题”不断变化。比如，在疫情初期，一些地区不接受湖北省籍的人员入住旅店、不接受持湖北省牌照的车辆进入本行政区域、劝返隶属于湖北疫区的人员或车辆等等，如何处理这些有悖法治的防控措施和手段，就是对法治战“疫”的考验和检验。

（二）及时科学立法、严格执法和公正司法

2020年2月24日，第十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，以全面禁食野生动物为导向，在现有《野生动物保护法》的基础上，通过扩大法律调整范围，将全面禁止食用野生动物作为一项法律原则确立下来。这是国家在立法层面对于新冠肺炎疫情的积极立法回应，体现了实用主义法治观或实践法治观。实用主义法治观以功利主义为哲学依据，从有效解决具体情境中的实际问题出发，工具化地看待法律的性质和功能使法律服从或服务于其所应承担的社会使命所当或达至的目标。实践法治观着眼于法治的实际运行和存在状态，关注法治的现实场景和生活向度；其作为一种经验性的描述性方法论进路，具有科学的象征意义，强调公众参与和法治的本土意蕴。[5]笔者认为这两种法治观虽然称谓不同，但内核一致。

我们严格执行疫情防控措施，既做好事前的预防工作，也做好事后的追责。特别是针对疫情期间所发生的扰乱社会秩序的行为，如生产、销售伪劣口罩、手套等防护用品，哄抬物价，以暴力、威胁手段阻碍防疫、检疫检查，编造与疫情有关的谣言等，我们不但严格执法、追究了相关人员的责任，还注意做好案发后对受害人的救济工作和社会秩序的恢复工作。

司法机关努力实现切实解决疫情涉及的司法问题与加强疫情防控法治宣传教育工作的有机统一。人民检察院和人民法院始终秉持公正司法的理念办理涉及疫情的各类案件。同时，司法机关还承担了公正司法之外的普法宣传职能，为营造良好法治氛围作出了重要贡献。各级检察机关工作人员积极、主动下沉到社区的疫情防控工作中，有序地开展相关的协控工作、调解工作和宣传工作，将疫情防控与专业的法律知识相结合；各级人民法院围绕疫情相关的重点法律法规进行法制宣传教育，充分运用以案释法的方式引导广大群众自觉遵守防疫相关的法律、法规和规章制度。

（三）地方积极应急立法

依据《立法法》享有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会和地方政府，为执行法律法规，以遵循上位法为前提和基础，根据本行政区域的实际情况，针对疫情防控积极应急立法、专门立法，进一步细化和落实了相关法律制度，为疫情防控提供了坚实的法治保障和法治支撑。这些地方性立法的内容涵盖政府职责、患者治疗、疫情防控、物资生产、市场供应和责任追究等方面，体现出了依法治“疫”的法治精神。如2020年2月7日，北京市第十五届人民大表大会常务委员会审议通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情坚决打赢疫情防控阻击战的决定》；10日，四川省人民代表大会常务委员会通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于依法做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》。

（四）全民守法

法不是自上而下对理念的模仿，而是从社会生活中自下而上生长出来的，是一种“地方性知识”。[6]因而，法治具有内生性，良好的社会风气是培育社会主义法治观的内生环境。同时，国家良好的法治建设必须以人民对法律的广泛认同、对法律的坚定信仰和对法律的坚守意识为基础，尤其是在疫情防控的特殊时期，法治观的践行既需要自上而下的观念引领，也需要自下而上的全员遵守，法律只有被遵守、被信仰才具有权威性。本次战“疫”中，依法治“疫”已成为了社会共识，绝大多数公民体现出了令人肃然起敬的守法精神，是法治成为可以信赖的精神信仰的表现，是在战“疫”时体现出强大的国家治理能力的原因所在。

三、战“疫”中之法治观的启示

（一）多元主体合作实现共赢

当今全球视野下存在两种法治观念，即国家法一元主义法治观和多元主义法治观，我国所秉持的是多元主义法治观。党的十八大中提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，作为新法治的十六字方针，其强调国家、社会和公民多元主体在法治建设中的积极参与性。十八届四中全会提出将党规党法体系纳入国家法治体系中，这反映了多元主义的法治观。当今，我国人民群众的法治意识日益增强，国家与公民对法治的认识有着越来越多的共同点。比如，在疫情早期，网络上有关疫情的信息铺天盖地，随着国家对疫情信息的实时发布，公民对疫情信息的应对愈发理性，最终“不信谣不传谣”成为共识。这正是国家、社会和公民合作的结果，是三方在法治的基础上实现了利益的平衡和利益的最大化，最终促进了法治在整体上的进步和社会经济的发展——这是中国战“疫”经验的重要组成部分。

（二）坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一

有学者提出，中国的法治建设在探索将党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的“政党法治国”模式，这可以看作是法治现代化进程中的“中国法治方案”。[7]在战“疫”中，中国共产党领导全国人民，集中力量在法治轨道上依法抗击疫情，真正做到了将人民的生命健康放在第一位；而具有中国特色的战“疫”模式和方案彰显出了我国显著的制度优势，也取得了越来越明显的成效。有中国特色的法治方案的核心和实质就是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，这也正是我国本土特色制度的优势和道路自信之所在。

（三）法治体系还需要完善

我国的应急法治框架已经形成，但在这次战“疫”中，也暴露出了一些亟待完善的地方。

1.法律间的衔接不够。

如疫情防控中的“战时状态”“战时管制”中的“战时”与《宪法》《刑法》中的“战时”并不一致，“战时管制”实际上是根据《治安管理处罚法》《传染病防治法》等法律所采取的“紧急措施”，“战时状态”实际上是指代《传染病防治法》中所规定的“紧急措施”或者《突发事件应对法》中所规定的“应急处置措施”。“战时状态”“战时管制”的表达意在凸显抗疫的意志和决心，但是对之却存在法律概念上争议。

2.法律间的协调不足。

如《传染病防治法》第四十五条规定了国务院和地方各级人民政府有紧急征用的权力①，《突发事件应对法》第十二条也规定了紧急征用制度②，但这两个条款相互之间的协调不够，各级政府与地方人民政府相关部门之间的紧急征用权限模糊[8]，且没有相应的法律对地方人民政府之间应如何征用才能保障“全国一盘棋”的问题进行规定。也正是存在这样一些协调不足的问题，现实抗“疫”中才会有“大理截留口罩”事件的发生。

3.制度存在漏洞。

以有关预警制度的相关规定为例，《传染病防治法》第十九条规定了发布预警的主体③，这与《突发事件应对法》第四十三条所规定的发布预警的主体④存在矛盾：有权发出预警的主体到底是县级或更高层级的地方人民政府，抑或是国务院卫生行政部门？这些有冲突的规定容易导致相关主体推诿责任，最终使预警制度不能及时发挥应有的预警作用。

注释

①该条第一款规定：传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

②该条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

③该条规定：国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。

④该条规定：可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。