赵 新

(北京理工大学 法学院，北京 100081)

一、问题的提出

党的二十大报告将“全面推进乡村振兴”列为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重大举措之一，明确要求“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第22页。然而，传统农村宅基地制度的重点在于维护广大农民的基本生活秩序，忽视了宅基地所具备的经济功能，也未能实质考量农民财产性收入增加等社会功能。究其理论根源，在于片面强调安全稳定与公平分配的形式化特征，以致于逻辑理路与改革实践之间的固有缺陷愈发严重。为此，如何构建宅基地使用权流转的运行机制，并将宅基地经济资源禀赋发挥到最大化已然成为决策者清除传统体制弊端的有效回应。

通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。(以下简称《决定》)《深化农村宅基地制度试点改革方案》(3)《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”。(以下简称《方案》)《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》(4)《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求“抓好农村改革重点任务落实。开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点。巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索建立农村集体资产监督管理服务体系，探索新型农村集体经济发展路径。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资。依法依规有序开展全域土地综合整治试点。深化集体林权制度改革。健全农垦国有农用地使用权管理制度。开展农村产权流转交易市场规范化建设试点。制定新阶段深化农村改革实施方案”。(2022年中央一号文件)(以下简称《意见》)等一系列政策性文件的制定落实，梳理农村宅基地“三权分置”改革的历史性路径，以期为规范性法律文件的颁布实施提供指导和依据。其中，《决定》首次提出要“改革完善农村宅基地制度”，以便于“赋予农民更多财产权利”；《方案》将农村宅基地制度改革的具体路径明确为“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、逐步放活宅基地使用权”；《意见》也再次强调，要巩固提升农村集体产权制度改革成果，规范开展房地一体宅基地确权登记，且要积极推动开展集体经营性建设用地入市。然而，《民法典》依旧将《物权法》的规范模式延续使用，即在第363条中规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”，并在第399条明确宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押。与之相应，《土地管理法》在第62条第5款规定，“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。由此可知，《民法典》《土地管理法》等法律对宅基地使用权入市流转设置了诸多障碍，而宅基地“三权分置”的立法目标唯有在动态演变的改革过程中才能得以实现。也正因如此，本文主要讨论的便是宅基地“三权分置”中的“三权”如何阐释，宅基地“三权分置”在实践改革中的社会效果如何，如何将宅基地“三权分置”现有模式纳入《民法典》既有建构的私权体系中，并做到兼容适用。

二、法理诠释：强化所有权、定性资格权及放活使用权

(一)强化所有权：集体经济组织法人化改造

目前，集体所有土地的实际控制权在乡镇和村社的行政组织手中，以致于集体所有权虚化成为当前突出问题。一方面，应在合理保障农村集体成员权益的前提下，逐步提高农村集体经济组织对宅基地收益分配权利的重视程序(5)刘恒科：《宅基地“三权分置”的理论阐释与法律构造》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2020年第4期。，并规范权利行使具体方式，以此探寻集体与个人、福利与财产相互协调路径。而我国《民法典》《土地管理法》等规范性文件缺乏对农村集体经济组织的保护和权利行使的明文规定便成为当今村集体经济权利完全被村民委员会所攫取的根本原因。以宅基地“三权分置”试点改革地区为例，云南大理明确土地收益调节金的缴纳时间为宅基地出租、入股之时，江西余江将宅基地流转收益分为宅基地与房屋收益两部分。由此可知，试点改革地区实施的诸项措施，既从正面回应了宅基地收益分配权缺失所带来的不足与缺陷，同时也为强化村集体对宅基地收益分配权提出了理论指引与实践需求。另一方面，应充分保障农村集体经济组织对宅基地具有调整、收回权能，且逐步拓展村民个人对宅基地流转进程的监督渠道。目前，农村集体经济组织主要在内部对宅基地行使处分权，例如调换宅基地、分配宅基地等。如若打破集体经济组织的流转模式，那么其将无法履行监督职能(6)贺鲲鹏：《论农村宅基地“三权分置”改革的必要性与实现路径》，《农业经济》2020年第8期。。基于此，《民法典》在编纂过程中充分考量该组织的特殊性，将其定位为特别法人。《民法典》如此规定也有其合理之处：其一，农村集体经济组织不同于营利法人，自成立时起便属于村民合作形式，并为农民生产活动提供必要服务；其二，土地作为农村集体经济组织的主要财产，用其开展经营活动具有风险性，简单引入法人经营方式，轻则损害农民个体权益，重则会对土地公有制产生冲击；其三，农村集体经济组织成员属性明显，其成员权兼具身份性与财产性；其四，农村集体经济组织利益分配的源头是土地，而土地归属于生产资料。概言之，赋予该组织特别法人职能，便于在明确主体资格、保障法律权益的前提下，逐步放开宅基地入市限制，实现同地、同价、同权。

(二)定性资格权：身份与财产双重属性

农村宅基地资格权是“二权”下宅基地使用权的继承与发展，而解决什么是农村集体成员权则为研究宅基地资格权的前置条件(7)李谦：《宅基地三权分置:法理思辨、基础澄清与制度安排——以《德清办法》为样本再分析》，《农村经济》2021年第8期。。基于集体成员权研究现状，部分学者(8)程秀建：《宅基地资格权的权属定位与法律制度供给》，《政治与法律》2018年第8期；李谦：《宅基地资格权：内涵重塑、功能演绎与内容阐释》，《中国土地科学》2021年第1期。将农村宅基地资格权归属为身份权。具体而言，一是我国宅基地制度无法绕开宅基地使用权人所具备的“身份坎”。我国宅基地目前的政策是“一户一宅”(9)宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，《法学评论》2021年第1期。，严格禁止宅基地向集体租住以外人员流转(10)姜红利、宋宗宇：《农民集体行使所有权的实践路径与主体定位》，《农业经济问题》2018年第1期。。尽管宅基地“三权分置”试点区域对流转模式进行了一定探索，但我国对其仍然持有谨慎态度。例如，浙江义乌模式受困于宅基地使用权主体的身份属性，其抵押流程仍然只能在农村集体经济组织成员内部或者跨集体经济组织成员内部之间开展。二是国家对于自愿退出宅基地的村民，可按照标准给予相应补偿或奖励，此举也可视为宅基地福利性的延续。例如四川沪县模式(11)关于四川沪县模式：针对“一户多宅”现象突出的现实情况，沪县分类制定宅基地有偿退出补偿标准，作为回应农民现实问题的必要手段。一方面，对于“一户一宅”农户，制定较高的退出补偿标准；另一方面，对于因历史原因、自然灾害、继承等造成“一户多宅”的闲置宅基地，单独制定退出补偿政策。和金寨模式(12)关于金寨模式：因地制宜，采用无偿和有偿相结合的方式引导宅基地自愿有序退出。在无偿退出方面，对“一户多宅”的“多宅”部分等3种情形实行无偿退出，最大限度让利于民，乡镇可以给予适当补助。在有偿退出方面，对有合法权属来源及“一户一宅”等5种情形，除按照分类标准给予宅基地退出和地上房屋拆除补偿外，还可享受到不同的优惠奖励政策。，两地通过宅基地退出，既有利于促进一户多宅的农户退出闲置宅基地，又有效减轻强行拆除超占部分宅基地所引发的实施阻力与社会压力。由此可知，宅基地制度应该符合自愿退出(13)陈小君：《宅基地使用权的制度困局与破解之维》，《法学研究》2019年第3期。原则，做到身份性与福利性相结合。

宅基地作为生产资料具有特殊性，其财产属性突显(14)高圣平：《宅基地制度改革政策的演进与走向》，《中国人民大学学报》2019年第1期。。根据国家统计局数据显示，2022年1-8月土地成交价款3819亿元。即使宅基地使用权评估价值与城市建设用地相距甚远，但其价值也不容小觑，而获取价值的根本在于村民具备宅基地资格权。换言之，宅基地资格权既可保障村民实现经济利益与财产价值的获取，又可满足在流转时取回宅基地使用权的条件，这不仅仅是一种体现身份利益的“资格”，更为重要的是实现预期利益的“资格”。

(三)放活使用权：设立次级用益物权

借鉴土地承包权“三权分置”模式，宅基地使用权的“三权分置”模式可以对母权层级分割。换言之，为确保村民自身居有定所，防止宅基地使用权随意流转，但又允许宅基地使用权人具备在一定期限内将使用权转让给第三人的权利，如若此种权利消灭，那么宅基地使用权人对于宅基地权利的完整性便无法受损。此种情形下，宅基地使用权人的身份特性依旧可发挥其应有保障职能(15)宋志红：《乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构》，《法学研究》2019年第3期。，而次级使用权则可延续房屋所有权的自由流转特性。由于宅基地使用权并无期限限制，采用此种模式更加稳固，再加之次级使用权转让的有效性，其在一定程度上也具备了现实可行性。而宅基地使用权流转的实质便是从宅基地所有权指向宅基地成员权，并由此生成以所有权、用益物权、次级使用权为主要内容的权利架构。

至于“三权分置”下宅基地使用权到底是物权还是债权，目前尚无定论。从现有法律规范内容来看，《民法典》将土地承包经营权纳入物权体系(16)《民法典》第330条：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。，并且定性为用益物权。宅基地使用权存系于资格权人与其他民事主体之间，且具有期限性与可转让性。宅基地使用权在本质上与罗马法的地上权联系较为密切，例如《优士丁尼法典》对地上权的概念定义所述：“使人充分享用某一建筑物全部或者部分，并可转让给继承人的物权。”相较而言，反对宅基地“三权分置”的观点一般认为，罗马法用益物权上不得以再设立用益物权，但德国地上权的制度可供我国借鉴，尽管我国现有法律体系并无“用益物权—次级用益物权”的法律构造，但若从国情实际出发，其未尝不是解决当前宅基地困境的有效办法。

三、实践限制：基于“武进、德清、郫都模式”之样本考察

在全国人大常委会确定的33个试点地区中，本文以江苏武进区、浙江德清县与四川郫都区作为样本予以对比分析，并结合《民法典》来明晰宅基地“三权分置”在不同地区之间规范关照的差异性，同时概括总结实践做法中的商榷之处。

表1 “武进模式”“德清模式”与“郫都模式”改革实践之同异比照

通过对表1“江苏武进区、浙江德清县与四川郫都区”三个地区改革实践成果对比可知，宅基地“三权分置”在不同地区表现形态略有异同，主要体现在“方式、内容与依据”三个方面。

(一)在改革实践方式方面

浙江德清县与四川郫都区采取“统一立法”，即参照一部规范性法律文件指导实践。此种立法模式有利于地区改革实践在标准、对象以及内容等多方面形成一体化。但是各地区宅基地固有样态存在差异，如若仅依据一部规范性法律文件予以保障，不结合各地区实际情形制定实施相应规范性法律文件，无法有效满足农户宅基地的实际需求。相较而言，江苏武进区采取“分散立法”，依据多部规范性法律文件指导实践。虽然各地区可以结合实际情形遵循不同的规范性法律文件，但是由于缺乏统一的规范性法律文件，地区之间在涉及宅基地纠纷解决方面易于产生矛盾冲突。以《常州市武进区农村宅基地审批管理办法》(以下简称《审批办法》)与《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称《抵押办法》)为例。《审批办法》对禁止宅基地流转，其在第9条(17)《常州市武进区农村宅基地审批管理办法》第9条：有下列情形之一的，不予批准：(一)出卖、出租、赠与他人住房或者以其他形式非法转让宅基地的；(二)原宅基地改变用途；(三)原批准宅基地以外有违章建筑未先行拆除的；(四)其他不符合申请的情形。第1款中明确规定，“有下列情形之一的，不予批准：出卖、出租、赠与他人住房或者以其他形式转让宅基地的”。然而，《抵押办法》(18)《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第6条：办理农民住房财产权及所占宅基地使用权抵押登记时，由房屋权利人(申请人)按照相关部门规定的要求，向区不动产登记交易中心提出书面申请并提交资料，审查同意后办理抵押登记手续。却允许农村集体经济组织等主体可以将宅基地使用权作为抵押物。由此不难产生疑问，既然宅基地可以抵押方式予以流转，却为何禁止“出卖、出租、赠与或其他形式”？难道“其他形式”涵盖范畴不能包含“抵押”？这些都需要进行深入实践探索。

(二)在改革实践内容方面

江苏武进区、浙江德清县以及四川郫都区均规定宅基地所有权属于农村集体经济组织，该组织依据农户意愿，将其生产资料投入集体所有，通过利用宅基地生产经营，以此有效保障农户合法权益。然而，区别于江苏武进区与四川郫都区，浙江德清县在《德清县农村宅基地管理办法(试行)》(19)《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第2条第2款：本办法所称农村宅基地，是指经依法确定，农村集体经济组织用于保障其成员生活居住的农村集体建设用地(包括附属用房、庭院用地)。农村集体经济组织及其成员，是指村股份经济合作社及其社员，包括村内以村民小组形式存在的其他组织形式。第3条第2款：本办法所称“户”，是以村股份经济合作社社员清册为依据，按照风俗习惯、历史传统，结合家庭成员关系、人员组成结构等因素综合确定。第5条第3款：各村股份经济合作社应当配合做好农村宅基地管理工作，发挥所有权主体作用，落实农村土地村民自治和民主管理。(以下简称《德清办法》)中将所有权行使主体规定为农村股份经济合作社。此合作社为何种性质组织，其承担职能与市场主体地位是否有所差距，在管理模式、实施机制等方面能否具体明细，诸如此类关键信息在《德清办法》中均无明确，以致于地区改革实践无法可依，农户宅基地合法权益无法得到保障。与之相似，江苏武进区与四川郫都区均将宅基地资格权等同于宅基地使用权，二者是否可以同样视之，至今仍有争议，况且现有改革实践经验也无法有效验证二者之间的等同性。相较而言，浙江德清县明确宅基地资格权不会因抵押权实现而发生任何变动效果，此举看似极大保护农户权益，实则极易混淆受让人基于抵押权实现获得宅基地“使用权”的权利属性。同理，江苏武进区与四川郫都区均未对“三权分置”意义上的“宅基地使用权”内涵予以明确，由此使得理论规范不具体，进而造成改革实践难以顺利推进。

(三)在改革实践依据方面

如前所述，江苏武进区改革实践参照多部规范性法律文件，包括《审批办法》《抵押办法》等。虽然多部法律文件在权益保障、流程设置等条款规定上难免会产生冲突，但其整体规范范畴却涵盖“宅基地审批、宅基地管理、宅基地抵押、宅基地有偿使用”等内容，由此使得宅基地“三权分置”的规范实践呈现出“审批—管理—使用—退出”的一整套流程体系，最终有利于维护以“所有权—资格权—使用权”为整体框架的权利构造。相较而言，浙江德清县与四川郫都区分别遵循一部规范性法律文件，即《德清办法》与《郫都区农村住房及宅基地使用权流转管理暂行办法》(以下简称《郫都办法》)，此种实践模式虽然有利于减少条款内容之间的矛盾冲突，便于针对性地采取具体化措施推动宅基地“三权分置”的有效实施，但也有可能出现立法空白等问题。以《德清办法》为例，其共计9章56条，关于“宅基地规划”“宅基地审批”等内容均是以专章形式规范，并涉及多数条款。具体而言，“宅基地规划”对应《德清办法》第2章(第6—11条)内容；“宅基地审批”对应《德清办法》第5章(第24—32条)内容。而涉及“宅基地抵押”(20)《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第33条：宅基地使用权是指宅基地使用权人对经依法取得的宅基地享有占有、使用、收益和处置的权利。在符合规划和用途管制的前提下，宅基地使用权经村股份经济合作社同意报所在地镇人民政府(街道办事处)批准后，可以抵押、出租、转让。宅基地使用权抵押的，其地上房屋一并抵押；宅基地使用权出租、转让的，在出租、转让期限内，其地上房屋使用权一并出租、转让。第38条：资格权人将依法取得的宅基地使用权抵押的，在抵押权实现时，其宅基地使用权和房屋使用权年限按30年设定。第46条：资格权人将宅基地使用权转让后，资格权人原不动产登记资料应当注明转让事项，其宅基地和地上房屋不再享有抵押、出租权能。第47条：经登记的宅基地使用权和房屋使用权可以抵押、出租和再转让，但抵押、出租和再转让的期限不得超过使用权到期年限。宅基地使用权和房屋使用权出租的，其转让合同应当继续履行。宅基地使用权和房屋使用权再转让的，其原转让合同明确的权利、义务一并转移。宅基地使用权和房屋使用权抵押的，抵押权实现时，视同再转让。“宅基地有偿使用”(21)《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第13条第4款：村股份经济合作社按照有关规定有权对下列宅基地管理事项作出决定：对超标准占用的宅基地和非本社社员使用宅基地实行有偿使用，并根据有关规定确定有偿使用费收缴标准和收缴方式。第15条： 村股份经济合作社按本办法第十三条收取的宅基地有偿使用费和土地增值收益调节金，应当纳入农村“三资”管理范围，主要用于管理服务、改善农村环境等。第51条：各镇(街道)负责落实辖区内农村建房、宅基地流转等的具体监督管理工作，指导行政村开展超标宅基地有偿使用、有偿退出等，加大中心村集聚力度，积极开展全域土地综合整治，保护耕地，切实提高农村宅基地节约集约利用水平。“宅基地有偿退出”(22)《德清县农村宅基地管理办法(试行)》第51条：各镇(街道)负责落实辖区内农村建房、宅基地流转等的具体监督管理工作，指导行政村开展超标宅基地有偿使用、有偿退出等，加大中心村集聚力度，积极开展全域土地综合整治，保护耕地，切实提高农村宅基地节约集约利用水平。等内容，《德清办法》仅以少数条款予以明确，并未采用专章形式，此种情形不利于改革实践整体化过程的实效性开展，极易产生改革依据不足、流程设置不全、实践效果不显、权益保障不够等问题。

表2 “武进模式”“德清模式”与“郫都模式”与《民法典》之联系冲突

如前所述，《民法典》关于宅基地“三权分置”并未作出全面规定，其仅以部分条款对“宅基地所有权与使用权”予以明确，再加之“物权编”仍延续以往规范模式，将“宅基地使用权”变动规则等系列问题归于《土地管理法》等规定，以致于在此背景下实践的“武进模式”“德清模式”“郫都模式”均出现值得商榷之处，而本文依据表2内容对三种模式中与《民法典》较为密切的问题进行探讨，以期对后续立法进路提供完善方向。具体而言，武进模式依据《审批办法》《抵押办法》等文件允许宅基地以抵押方式进行流转。然而，《民法典》在第399条中明确规定宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押。由此可知，武进模式所依据的规范性法律文件与《民法典》现行条款内容产生明显冲突。而《德清办法》中规定宅基地所有权行使主体为农村股份经济合作社，但对该合作社性质却未能明确。值得注意的是，依据《关于村股份经济合作社工商登记的指导意见》第2条可知(23)《关于村股份经济合作社工商登记的指导意见》(浙工商企〔2016〕11号)第2条：村集体经济组织完成股份合作制改造后，仍为集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的社区性农村集体经济组织，登记类型上属于非公司企业法人。，德清县关于农村股份经济合作社的登记类型为“非公司企业法人”，而依据《民法典》第96条规定城镇农村的合作经济组织法人为特别法人。二者关于合作社性质规定存在差异，极易导致农村股份经济合作社日常履职效果不能达到条款规定的理想状态。此外，在《郫都办法》中，宅基地资格权与宅基地使用权的表述与《民法典》第362条对宅基地使用权的规定极为相似，无非是《郫都办法》中关于宅基地资格权的阐述增加了收益权能，而规定宅基地使用权在具备收益权能的同时，又对其增添了可流转性。可见，《郫都办法》未对宅基地资格权、宅基地使用权等概念予以明确界定，难免“以问答问”之嫌严重。

四、“三权分置”权利工具与立法进路

目前，我国调整宅基地的法律条文较为零散，分散于《民法典》《土地管理法》等多部法律规范中，鉴于前述试点地区实践做法所产生的诸多问题，在未来规范进路中应坚持宅基地法律特性与我国土地制度基本原则不动摇，放活宅基地使用权流转(24)陈胜祥：《农村宅基地“三权”分置：问题导向、分置逻辑与实现路径》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2022年第2期。，明确宅基地登记(25)温世扬、梅维佳：《宅基地“三权分置”的法律意蕴与制度实现》，《法学》2018年第9期。、取得、转让、消灭等一系列法益方式，既要满足土地发展与广大农民的需求性，又要提高法律规范的可操作性。

(一)宅基地“三权分置”的权利工具

1.实现宅基地财产属性“同地、同权、同价”。宅基地“三权分置”，关键在于保护集体对宅基地享有所有权，明晰产权关系。目前，《民法典》第260条第1款、第261条第1款与《土地管理法》第9条第2款均明确规定宅基地属于农民集体所有。而如何保障农村集体有效行使所有权，便需立足于宅基地物权属性的完全实现，即农村集体经济组织通过对宅基地使用权设立审批流程来满足所有权权能(26)焦富民：《乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的法律制度设计》，《江海学刊》2022年第4期。。虽然宅基地使用权作为宅基地所有权的派生物权毋庸置疑，但其被我国《民法典》明确规定为用益物权时(27)刘士国、陈紫燕：《“三权分置”的理论突破与未来方向》，《探索与争鸣》2022年第6期。便具备独立特性。再加之，村集体行使宅基地使用权权能时，不得侵害宅基地使用权人的合法权益，据此参考物权平等原则所示，法律规范理应保障村民拥有类似于城镇居民同样的对房屋和土地使用权进行抵押(28)李丽、吕晓、张全景：《“三权分置”背景下宅基地使用权流转的法学视角再审视》，《中国土地科学》2020年第3期。、入股以及转让的权利。因此，要极大发挥宅基地本身所具备的财产属性，以便逐步放活宅基地使用权(29)屈茂辉、张媞：《三权分置下宅基地发展权的法权结构与实现路向》，《河北学刊》2022年第5期。。换言之，只有城乡之间真正实现“同地、同权、同价”，宅基地使用权才能够真正凸显财产属性，也正因如此，农民才能切实享受到宅基地对其生存发展提供的物质保障。

2.完善宅基地的用益物权属性。根据《民法典》第362条规定，宅基地使用权权能并不完整，即使用权人只拥有占有与使用的权利。由此可知，《民法典》对宅基地使用权所采取的是限制模式，其显然不符合宅基地“三权分置”模式的推广。基于此，在《民法典》已施行的背景下，弥补法律体系不足的有效途径应为制定实施司法解释，而不是再行起草新的规范性法律文件。司法解释对现阶段宅基地“三权分置”改革实践的作用极为重要，即通过司法解释改善关于宅基地使用权受困于限制物权的现状，以此推动宅基地“三权分置”模式逐步成为法律规范体系中的重要组成部分，使得宅基地制度物权属性(30)陈振、罗遥、欧名豪：《宅基地“三权分置”：基本内涵、功能价值与实现路径》，《农村经济》2018年第11期。得以完善，从而有效适用我国社会主义建设新时期、新发展。

3.保留宅基地使用权归属请求权。宅基地作为农民基本生活居住保障，为维护农民合法权益，如若宅基地资格权人能够将宅基地使用权及其地上房屋通过流转方式(31)丁关良：《“三权分置”政策下宅基地流转方式运行机理的剖析和思考》，《农业经济与管理》2020年第4期。予以转移，此时便可赋予其关于宅基地使用权的归属请求权，且该权利可以单方面行使。如前所述，宅基地使用权人通过单方面意思表示便可使权利发生、变更亦或消灭，所以该请求权本质属于形成权。此种情形下，为保障宅基地流转的安全与稳定，宅基地地上权人也应优先享有宅基地使用权，以此回应权利的错位与迷失。

(二)宅基地“三权分置”的立法进路

在《民法典》实施的背景下，宅基地“三权分置”能否在未来进入法律规范体系之内一直是学术界的争论焦点。根据目前《民法典》条款可知，宅基地资格权并不属于其规定的物权种类，由此使得如何安置“三权分置”下新的物权种类成为《民法典》物权编未来亟需解决的问题。当“三权分置”入典之后，我国土地制度将会建立一个以“土地所有权—土地使用权—土地次级使用权(32)刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，《法律科学》(西北政法大学学报)2019年第1期。”为主要内容的三层权利体系。此体系势必会冲击传统“土地所有权—土地使用权”物权架构，不仅对我国现有法律体系和法律制度提出挑战，还会在改革试点地区产生“依据不足、效果不佳”等问题。基于此，本文认为可以从政策层面逐步放宽宅基地流转主体资格，并尝试创新宅基地流转方式，从而为我国宅基地“三权分置”立法提供法律进路。

1.放宽宅基地使用权主体资格。我国当前宅基地使用权流转主体仅限于本集体经济组织，即便在江苏武进区、浙江德清县与四川郫都区等试点地区已经进行一些尝试，但也未能改变集体经济组织成员与非集体经济组织成员能够相互转变的现况。基于此，在发挥宅基地自身保障功能的前提下，应该逐步推动剩余闲置宅基地主体变化，进一步增强宅基地流转活力(33)李凤章：《宅基地使用权流转应采用“退出—出让”模式》，《政治与法律》2020年第9期。。与此同时，要杜绝城市居民大建特建、进村买房现象，极力禁止大别墅、大会所等乱象横生之状，要逐步推动城乡土地资源向合理化方向发展，在维护宅基地保障属性、激发宅基地财产优势的基础上增强其对社会秩序的稳固功能，以此推动人口、财富与资源的自由、有序流动。

2.创新宅基地使用权流转方式。宅基地从“二权”到“三权”，关键在于宅基地使用权流转模式(34)董新辉：《新中国70年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向》，《中国农村经济》2019年第6期。的改变。当前宅基地流转具有盲目性与随意性特征，且流转内容不完整、流转效率低等问题显著。为此，应逐步完善国家在宅基地“二权”下限制宅基地使用权流转的系列规范性法律文件，即可以通过“用益物权—次级用益物权”原理使得宅基地使用权采取出租、出典以及信托等方式予以流转，从而增加宅基地使用权属性获取的正当性与合理性。此外，针对宅基地“三权分置”改革实践的现有困境，典权制度在调整宅基地等不动产领域的优势地位越发明显，而“典权入典”已然具备可行性条件。典权制度兼具用益物权和担保物权双重属性，可以改善目前不动产质押空白局面，在其权利架构中蕴含着“均衡分配”的经济思想与“天人合一”的和谐理念，既可保障国家对土地所有权的支配，又便于满足农民融资的需求。

宅基地从“二权”到“三权”的转变，其所有权性质保持不变，仍为集体所有。借鉴当前土地承包经营制度采用的“用益物权—次级用益物权”的权利体系，再依据物权生成基本逻辑思路，不难发现，土地经营权是从土地承包权上衍生而出，而宅基地“三权分置”中资格权应该被定义为“二权”下的宅基地使用权。因此，“二权”下的宅基地制度，农房所有权与土地所有权是分开的，其本质是一种变相的地上权制度。罗马法初期主要调整的便是国有土地建筑物的归属问题，直到后期国家才允许通过土地使用权人支付租金，取得房屋所有权。目前，我国土地制度以《民法典》《土地管理法》等法律规范为依据，全面继承罗马法上“土地吸附地上建筑物”原则，最终实现“房地一体”，而宅基地“三权分置”便是为了构建集体所有权与宅基地使用权人之间长期亦或是永久性的共享土地权益法律关系。