◆黄子诚

澜湄次区域打击跨国电信网络诈骗犯罪的国际合作研究

◆黄子诚

（中国人民公安大学 北京 100038）

21世纪以来，随着全球化程度加深，电信网络诈骗犯罪趋向国际化、产业化、规模化。澜沧江—湄公河次区域连接中国和东南亚、南亚地区，目前已形成包含双边和多边合作的复合型安全合作架构。在该区域发展的同时，非传统安全威胁问题日益突出，本文从生成逻辑研究该区域跨国电信网络诈骗犯罪的成因与特点，分析当前澜沧江—湄公河次区域打击跨国电信网络诈骗犯罪的合作障碍，并提出相应对策，对建设“平安澜湄”意义深远。

澜湄次区域；国际合作；电信网络诈骗

1 问题的提出

电信网络诈骗是一种基于网络通信技术的快速发展衍生出的新型诈骗犯罪，与传统诈骗犯罪相比，其主要特点是非接触性。20世纪90年代，我国台湾地区的电信网络诈骗犯罪开始蔓延，之后从福建等沿海地区进入内地，并逐渐本土化，随着我国对此类犯罪打击力度的不断加大，在我国境内实施电信网络诈骗的成本不断上升，大量的诈骗人和诈骗团伙将诈骗设备由境内转移至境外，在法律监管相对不健全之地进行专业化、集团化的电信诈骗，妄图利用国与国之间的壁垒逃脱法律的制裁。

澜沧江—湄公河次区域（以下简称“澜湄次区域”），也称“大湄公河次区域”，包括澜沧江—湄公河流域的中、老、缅、泰、柬、越六个国家和地区，是学界所公认的严格且清晰的次区域概念。当前，包括澜湄次区域国家在内的诸多东南亚国家由于毗邻中国国境、社会治理较为薄弱，成为了跨国电信诈骗犯罪的主要发生地。郝家英通过对2017年至2020年之间跨国电信诈骗犯罪发生的主要国家及数量进行检索和整理，发现印度尼西亚、柬埔寨、缅甸、肯尼亚、菲律宾、印度、马来西亚、泰国、老挝、蒙古、韩国、越南、新加坡是跨国电信诈骗案件发生数量最高的前十三个国家[1]，其中柬埔寨、缅甸、泰国、老挝、越南均为澜湄次区域国家，该区域当前已经一定程度上形成了此类犯罪的“犯罪洼地”。近年来，在澜湄次区域发生的跨国电信网络诈骗犯罪主要呈现集团化和专业化的特点。澜湄次区域大部分的电信网络诈骗团伙组织严密，实行“金字塔状”管理模式，内部具备完整的组织架构和精细的分工。同时，还有足够的能力可以对犯罪人员进行培训，以便从事有组织的诈骗活动。以上因素都给澜湄次区域电信网络诈骗案件的侦破造成了更大的困难。

2021年4月9日，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示，要求推进国际执法合作，坚决遏制此类犯罪多发高发态势。明确了今后一段时期我国执法部门打击跨国电信网络诈骗犯罪的主要方式，发出了国家全力遏制跨国电信网络诈骗犯罪高发态势的明确信号。2017年12月澜沧江—湄公河流域综合执法安全合作中心（以下简称“澜湄执法中心”）正式启动，标志着该区域打击跨国犯罪、促进国际合作方面迈出崭新步伐。因此，加强澜湄次区域六国之间的国际合作交流，共同打击电信网络诈骗犯罪行为，对维护地区安全稳定意义重大。

2 澜湄次区域跨国电信网络诈骗犯罪的生成逻辑

2.1 政治体制的不确定性导致犯罪打击“差序格局”形成

澜湄次区域部分国家的国内政治存在不稳定性，各国自身的经济社会发展水平存在差异，政府的治理能力也同样存在差异。以缅甸为例，自1948年缅甸脱离英联邦宣布独立以来，军政府与民选政府之间就曾引发多次政变，2021年2月1日，缅甸再度发生政变，相关治理主体自身政权存在的不稳定性使得对于电信网络诈骗犯罪的打击能力和程度存在“差序格局”，导致此类犯罪问题在局部凸显。以电信网络诈骗犯罪的高发区域——缅北民族地区为例，该地区远离缅甸中心、地处边陲，实行自治制度，缅甸政府无力对该地区采取有力的控制措施，少数民族武装势力与民族地区政府关系密切，缺乏有效的执法力量，这是跨国电信网络诈骗犯罪在该地区泛滥的重要原因。

2.2 政府腐败现象纵容犯罪滋生

新加坡前总理李光耀认为，东南亚国家存在严重的腐败现象（新加坡前总理李光耀执政之前，认为新加坡和许多其他东南亚国家一样存在严重的贪污腐败现象，“腐化到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级！腐化已成为当权人物的一种生活方式”）。根据透明国际组织2020年公布的《清廉指数报告》，澜湄次区域国家中除了中国外，其余五国清廉指数介于21—42分之间，排名位于104—160位，在180个国家和地区中排名靠后，说明大部分澜湄次区域国家腐败程度较高。在这样的环境中，原本作为电信网络诈骗犯罪打击力量的政府，转而成为黑色产业链的一个环节，与当地势力相互勾结。2019年，中缅边境的电信诈骗达到巅峰，和国内坚决打击的强势态度不同，在缅北的果敢、佤邦、小勐拉等地区就有大量电信网络诈骗分子盘踞扎根，当地政府默许纵容犯罪行为，间接纵容诈骗团伙与当地势力相互勾结。此外，缅北地方力量为了巩固权力，增强财政，又与急于求生的国内诈骗团伙相互交织，诈骗团伙向缅北地方缴纳高额管理费用，地方力量对犯罪行为姑息纵容，提供“情报”和武装保护。

2.3 法律制度差异导致犯罪成本低廉

跨国电信网络诈骗犯罪的治理与打击，涉及所有犯罪地的法律。部分澜湄次区域国家的国内法律规范的滞后，使得犯罪分子利用国家之间的法律制度差异或是国家内部存在的法律制度差异进行有组织的犯罪活动。又以缅甸为例，缅甸国内政局动荡，法制化和民主化水平仍然停滞不前，法律随意性较大，与我国存在明显差距。而在缅甸本国内部，国家法律制度与民族地区法律制度也存在着一定差异，以缅北果敢特区为例，该地区还未建立起有效的现代法制体系，直到2019年1月才拟定出《果敢特区基本法（草案）》，并且其中与刑事犯罪相关的法条数目较少，法制化进程缓慢。

刑罚措施是电信网络诈骗犯罪分子着重考虑的犯罪成本之一。在我国高压打击态势下，诈骗财务金额达到五十万元以上的，即可判处十年以上有期徒刑或无期徒刑（参见《最高人民法院、最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条规定和《中华人民共和国刑法》第二百六十六条规定）。同时，我国对于参与境外诈骗犯罪集团或犯罪团伙认定为“其他严重情节”从重处理，可以看出我国对于坚决遏制电信网络诈骗犯罪高发态势的决心（参见《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见（2）》第三条规定）。但在部分澜湄次区域国家，例如泰国，其对于电信网络诈骗的量刑相当轻，诈骗成功可判刑6年，自首可减半，而诈骗不成功将不被判刑[2]，这使得犯罪分子能够有机会利用刑罚存在的差异减轻或逃避法律惩罚。

2.4 地缘便利导致犯罪分子跨境流动便利

对于诈骗犯罪分子来说，边境地区流动便利，生活成本较低，社会融合较快，有助于其进行诈骗犯罪活动。澜湄次区域与我国相互毗邻，边境划分“犬牙交错”，大多数地带无自然屏障，很多界碑、界桩只有一水之隔、一路之隔，出入境管理相对困难，对于诈骗犯罪来说却是“地利人和”，有利于输送人员、转移窝点。以中缅边境为例，边境线长达2000多公里，且地形复杂，缺少屏障，诈骗团伙靠着这些“绿色通道”来去自如，同时，由于缅甸北部常年局势动荡，政府军和地方武装力量常年冲突，边境线管理难度较大，偷渡成本较低。2020年，云南共获非法出入境人员9.6万人，拦截查堵涉嫌跨境赌博、电信诈骗人员1.77万人[3]，可见该地区有大量犯罪分子试图利用地缘便利跨境从事电信网络诈骗犯罪。边境管控需要边境双方的共同努力，缅北特区政府的“有边不防”使得我国政府在该区域“有边难防”，形成了我国与缅甸两国边境管理复杂的现实图景。

3 澜湄次区域打击跨国电信网络诈骗犯罪国际合作的难点

3.1 制度覆盖针对性不强、作用有限

在国际合作中，制度覆盖能够在法律层面明确合作双方或多方之间的权利义务、具体流程等，尤其是处理证据固定、嫌犯移交等重要事项，是开展国际合作的基础。如果双方未订立合作条约，缺失相关制度，就需要通过外交谈判和个案协商的方式一事一议，将会极大降低国际合作的效率，目前澜湄次区域在打击跨国电信网络诈骗犯罪的制度建设方面存在的难点主要包括如下方面。

（1）我国与澜湄次区域国家之间引渡条约、刑事司法协助条约覆盖不够充分，可能引发案件管辖权冲突，制约犯罪打击能力。在众多执法安全合作形式中，刑事司法协助和引渡最为正式，是解决跨国电信网络诈骗案件刑事管辖权冲突最主要途径。从条约签订情况来看，我国与缅甸暂未签订引渡条约，与柬埔寨、缅甸暂未签订刑事司法协助条约。刑事司法协助条约和引渡条约的不充分覆盖，尤其是我国与缅甸这一跨国电信网络诈骗犯罪的“重灾区”之间的条约缺失，使得双方无法开展引渡和刑事司法协助活动，难以协调刑事管辖权的冲突。

（2）澜湄次区域国家之间缺乏针对性较强的顶层设计。通过梳理国际和澜湄次区域两个层面与打击跨国电信网络诈骗犯罪相关的国际公约、多边条约、双边条约，可以发现我国与澜湄次区域国家之间已经形成了一系列与执法安全合作相关的国际、区域层面制度，但多为提纲挈领式的原则性规定，针对性不强：一方面是当前合作条约在聚焦共同打击跨国电信网络诈骗犯罪这一特定类型的新型犯罪方面的国际和区域层面合作条约数量较少，针对性不强；另一方面是当前合作条约大都是与澜湄次区域国家政府所签订的，但由于国情不同，这些条约对于澜湄次区域部分国家的民族区域并没有较强的司法约束力，成功与否常常取决于人情关系，极不稳定。

3.2 执法能力差异，警务合作存在难点

当前我国警方在打击国内电信网络诈骗方面成效显著，但由于跨国电信网络诈骗犯罪分子流动性强，合作方侦查部门的执法水平和打击能力与我国相比存在差距，警务合作也存在如下难点。

（1）相关合作主体自身的执法能力有限。除中国外，澜湄次区域国家执法力量对此类犯罪不够了解，打击防范能力不足，具体体现在两个方面：一是技术装备比较落后，电信网络诈骗犯罪技术与网络通信技术的快速发展关系密切，部分澜湄次区域国家由于技术落后，存在电信网络管理混乱，犯罪分子常利用这一点给执法人员的侦查工作制造障碍，如宽带虚假登记、无线网络虚假接桥等；二是由于诈骗集团在澜湄次区域国家的执法力量内部存在渗透，包括警察、移民、电信部门等，因此犯罪分子常常能够提前得到情报，逃避打击。

（2）警务合作存在难点。在打击电信网络诈骗的警务合作中，由于来自不同国家的侦查力量在执法素质、语言能力、侦查手段、信息交流各方面均存在较大差异，而不同国家的司法体系差异、地理环境差异、风土人情差异造成了跨国电信网络诈骗犯罪的执法环境有所不同，这就对侦查人员自身、侦查前期策略及抓捕行动都产生影响。

（3）警务保障水平有待提高。在开展警务合作工作时，国内警务人员工作任务量较大，以中柬“7·12”电信网络诈骗专案为例，柬埔寨为热带雨林气候，与我国大部分地区相差很大，我方专案组人员并不能很快适应，并且跨国办案时间紧、任务重，2019年8月26日，专案组成员、淮北市公安局刑侦支队副支队长因工作过度劳累导致突发心脏病牺牲，办案人员过度劳累说明在开展警务合作中警务保障水平尚需提高[4]。

3.3 制度架构竞争严重、域外大国介入

澜湄次区域在亚洲乃至全球都占有重要的地缘政治战略地位，各国出于自身政治、经济、安全和国际关系的考量，为了寻求自身利益的最大化，纷纷选择加入不同的执法合作机制，如美国主导的湄公河—美国伙伴关系，澳大利亚主导的湄公—澳大利亚打击跨国犯罪项目等，这使得该区域的执法安全架构形成了机制竞争，出现机制平行、套嵌、重叠的现象，模糊了合作边界。由不同大国指导的合作机制合作领域重叠，功能相近，造成了执法资源的浪费和合作成本的提升，并且不可避免地会涉及到对主导权的确认的问题。西方大国在该地区大肆宣扬“中国威胁论”，引发泰国、越南等国家对中国掌握区域主导权产生了防备心理，由此使得澜湄执法中心无法在打击犯罪中发挥应有的作用，其中也包括电信网络诈骗犯罪。因此，制度架构的竞争和地区权利分配产生的问题对打击区域电信网络诈骗犯罪产生的负面影响不容忽视。

4 深化澜湄次区域国际合作打击跨国电信网络诈骗的对策

4.1 夯实互信基础，认清犯罪形势

当前澜湄次区域国家间的合作成效受到区域内国家利益和域外大国博弈的双重影响，为了保证合作成效，澜湄次区域应当主动施为，增强共识互信，弘扬澜湄精神，为合作奠定基础。2016年3月，澜湄六国首次提出“建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”的理念，运用好、发展好这一概念和我国与缅甸、老挝、泰国四国间近年来围绕湄公河流域的执法合作经验，对于推动构建具有澜湄特色的跨国电信网络诈骗犯罪区域治理模式来说意义重大。

越早认清犯罪形势，转变观念，就能够越快遏制犯罪形势；相反，若是对新型犯罪放任自流，故步自封，将进一步导致“犯罪洼地”的形成。当前，澜湄次区域各国应全面认清犯罪形势，提升防范和打击意识，加强统筹协调，强化警务合作，全面提高合作成效。同时，澜湄次区域国家也应当充分认识并重视经济合作对政治—安全合作所发挥的影响，以地缘经济合作的方式来带动执法安全合作领域的互信，通过经济文化合作，拉近国家和民族之间的感情，从根源着手消解电信网络诈骗犯罪等非传统安全威胁存在的土壤，保障执法合作的可持续性。

4.2 加强制度建设，灵活采取国际合作模式

如前所述，当前澜湄次区域国家之间缺乏打击跨国电信网络犯罪这一特定类型犯罪的制度构建。在澜湄次区域打击电信网络诈骗的国际合作中，需要从顶层设计的层面来优化当前制度架构存在的缺陷，通过开展缔约工作，将电信网络诈骗犯罪治理纳入区域双多边条约框架下，使得未来开展的国际合作具备制度依据。具体而言，可以依托澜湄执法中心拓宽合作领域，使得其能够在打击跨国电信网络诈骗犯罪中发挥更多作用。

当前，澜湄次区域已经建立了澜湄执法中心这一具有综合执法安全合作色彩的区域政府间国际组织，这为进一步深化域内国家就打击特定类型犯罪开展国际合作提供了良好条件。澜湄次区域各国应当完善并运用好现有机制，巩固当前以澜湄执法中心为主要渠道的安全合作机制，在适当时机，升级合作协定，明确约定各方在执法安全合作中的具体法律权利和法律义务。同时，在原有的联合扫毒行动基础上，增加对新型网络犯罪，尤其是对电信网络诈骗犯罪打击专项行动的合作，实现对原有机制的转型升级，加强在金融和信息互通领域的合作，考虑在合作中心框架下组建专门职能机构全面负责澜湄国家间的电信网络诈骗犯罪合作事务。

其次，加强澜湄次区域各国之间刑事司法协助条约和引渡条约的订立和建设，弥补当前执法安全合作的法律基础尚显薄弱的情形。从我国角度出发，一方面是推动我国与缅甸等还未与我国订立刑事司法协助条约或引渡条约的国家尽快签订条约，弥补制度缺陷。另一方面是在电信网络诈骗犯罪嫌疑人移交过程中，要根据条约签订情况，灵活采取合作模式：在与已签订引渡条约的国家开展合作时，采用引渡方式。在与尚未签订引渡条约的国家开展合作时，一是可以采用遣返方式，由犯罪发生地国家先行对电信网络诈骗犯罪嫌疑人进行审判，以此维护犯罪发生地国家的司法主权，再以非法入境、居留为由进行遣返，在事实上使得我国能够对跨国电信网络诈骗的犯罪嫌疑人进行惩处，这一模式主要实践于中国与肯尼亚之间对于电信网络诈骗犯罪嫌疑人的移送处理之中；二是可以通过已签订引渡条约的第三国将电信网络诈骗犯罪嫌疑人进行引渡，这一模式在实践中实现难度较高，需要第三国的支持与配合。

4.3 加强技术治理，创新警务合作模式

澜湄次区域各国应当重视关于技术层面执法合作安全的需求，消弭分歧误解，域内大国可以对区域内信息水平较低的国家进行援助，使得其警务技术应用、警务设施、信息资源整合等方面形成优势互补，尤其是提高打击跨国电信网络诈骗犯罪所需要的软硬件基础设施条件，提高部分国家的电信业务监管技术能力和执法水平。同时，基于澜湄次区域当前已经成型的跨国侦查模式，可以探索新型技术侦查模式，如云侦查模式，通过数据驱动实现无接触式的电信网络诈骗案件侦查、情报共享和证据传输，提高电信网络诈骗犯罪的侦查效率。

4.4 加强边境管理，研究犯罪分子人员流反制措施

澜湄次区域电信网络诈骗犯罪集团首要分子、窝点骨干人员在前期准备和实行犯罪环节均需要频繁出入各国边境，加强边境管理，是从源头打击次区域电信网络诈骗犯罪高发态势的重要措施。同时，无论犯罪分子是通过正常理由出入边境还是通过偷渡方式，均具有特定规律，例如许多犯罪分子通过旅行签证出入边境，通过对犯罪分子的身份背景、经济条件和签证信息进行分析研判，从出入境管理角度研究犯罪分子人员流的反制措施，十分必要。

4.5 加强执法人才培养交流，提高执法能力

在全球化的大背景下，执法安全合作的需求日益增长，为了应对跨国电信网络诈骗犯罪等新型网络犯罪，急需一大批具有国际视野和交往能力、适应国际执法安全合作的专门人才。执法人员能力的强弱、水平的高低直接影响到国际执法安全合作的效果，因此完善打击跨国电信网络诈骗，离不开国际执法专门人才队伍建设。目前，澜湄次区域国家的执法人才培训水平参差不齐，不同语言、风俗文化、社会制度以及意识形态都给培养国际执法人才队伍增加了难度。澜湄次区域国家可以依托澜湄执法中心进行人才培训，共享先进的办案经验，及时沟通电信网络诈骗犯罪的最新手法和打击防范的有效措施，特别是针对一些欠发达的澜湄流域国家，同时提升澜湄中心在次区域内安全领域的主导地位，提升国际影响力，塑造统一执法理念，推进各国执法人员国际执法能力的提高。

预防和打击跨国电信网络诈骗犯罪已成为澜湄次区域各国共同面对的挑战。澜湄次区域各国要进一步增进政治互信，广泛凝聚执法共识，共同推动构建具有澜湄特色的电信网络诈骗犯罪区域治理模式，为更好地推动全球化背景下跨国电信网络诈骗犯罪治理提供范本！

[1]郝家英.电信网络诈骗犯罪跨境追赃与国际刑事司法合作[J].北京警察学院学报，2021（02）：1-9

[2]罗荔丹.我国跨国跨境电信诈骗犯罪的现状及对策[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2017（04）：20-24.

[3]2020年云南边检总站缴毒11.913吨查获非法出入境人员9.6万人[EB/OL].[2021-1-31].http://yn.chinadaily.com.cn/a/2021/01/31/WS60163eb8a3101e7ce973d969.html.

[4]淮北公安侦破跨境电信网络诈骗案[EB/OL].[2019-10-25].http://www.yybnet.net/.

2021年度首都社会安全研究基地研究生项目“疫情防控背景下北京市外国人管理研究”（项目编号：CCSS2021ZSS05）阶段性成果