李天国

当今世界正经历百年未有之大变局，其中最突出的特点是“东升西降”。东北亚地区在世界经济中的地位不断增强，影响日益扩大，潜力不断彰显。中日韩等国家之间的合作正不断影响着冷战后美国主导的东北亚关系与秩序。东北亚地区正孕育着新的国际关系与秩序。然而，朝鲜半岛安全困局是长期影响东北亚经济合作的重要因素。始于20世纪90年代的朝鲜半岛核问题不断在相互威胁、制裁、谈判和妥协中循环反复，一直没有得到根本解决。解开朝鲜半岛发展困境将极大改善东北亚区域合作环境，有力地推动区域经济合作，给域内国家经济发展带来重大机遇。

一、朝鲜半岛安全困局对东北亚区域合作的影响

(一)缺乏政治互信，增加经济发展成本

朝鲜半岛问题主要牵涉朝鲜、韩国、中国、美国、日本以及俄罗斯等六个国家。在这些国家中，朝美韩三国对朝鲜半岛安全困局的影响最为直接。(1)唐克、翟翱炜、张铖诚：《朝鲜半岛双边关系的回顾、展望及影响——以朝鲜、美国和韩国为中心》，《国际研究参考》2021年第2期。朝美、朝韩之间的关系起伏跌宕，左右着朝鲜半岛安全困局的发展走向。朝鲜与美国在实现朝鲜半岛和平路径方面有着截然不同的主张，不仅导致双方分歧无法消除，甚至不断出现矛盾激化的局面。自2003年以来，东北亚地区国家寄望于通过六方会谈的形式，寻求解决朝鲜半岛安全困局的方法。但朝美韩等主要国家之间仍然缺乏基本的政治互信。这种局面无疑大幅增加了区域经济发展成本。东北亚地区相关国家，如朝鲜、韩国、日本，以及域外的美国等将大量的财政资金用于军费支出，挤压了国家用于经济建设的财政空间。美国对东北亚地区的军事参与增强了日韩两国的空中和海上投送能力。特别是，美国为韩国提供重要的空中和海上指挥与控制以及监视与侦察力量。(2)〔美〕 卡尔·哈塞尔登、辛本健：《朝鲜统一对美国东北亚军事存在的影响》，《国际展望》2003年第14期。日本也投入相当多的国防预算，并建设强大且现代化的军队。为了抵御外部军事威胁，朝鲜自20世纪90年代开始推行“先军政治”路线。在这一路线指导下，朝鲜将有限资源优先投入军事领域，经济建设让位于国防建设。(3)刘璐：《朝鲜修宪：从“先军政治”到“先经政治”》，《世界知识》2019年第16期。东北亚地区主要国家彼此互不信任的关系形成不稳定的发展环境，不断消耗国家支出，使得这些国家难以集中力量搞经济建设，也使东北亚区域经济合作难以获得显著成效。

(二)不确定性因素增多，提高对外贸易与投资风险

多年来，复杂多变的半岛安全局势始终困扰着相关各方，成为阻碍东北亚区域合作的重要因素。2010年3月发生“天安舰事件”、2010年11月发生“延坪岛炮击事件”、美韩举行联合军事演习等让东北亚局势充满变数。尽管近几十年来朝鲜半岛并没有发生大规模武装冲突，但朝美关系、朝韩关系和朝日关系僵持或者恶化，给投资者带来了很大的直接和间接风险。自2006年10月朝鲜进行第一次核试验以来，联合国安理会先后通过了11次决议。这些决议对朝鲜的制裁范围逐渐从大规模杀伤性武器扩大到经济领域。例如，联合国安理会第2375号决议禁止联合国成员国的国民与朝鲜实体或个人兴办任何新的或现有的合资企业或合作实体；第2270号决议禁止联合国成员国的金融机构在朝鲜境内开设新代表处、附属机构、分支机构或银行账户；第2094号决议阐明所有联合国成员国都要确保大量现金的移交不会有助于朝鲜的违禁计划或活动，也不会有助于规避安理会决议规定的措施。根据联合国安理会的制裁条款，不仅所有武器和相关物资是禁止或限制交易的货物，还包括矿产品、油气产品、农副产品、木材、交通运输工具、机械、电气设备、纺织品以及各种奢侈品。联合国安理会制裁措施中的禁止设立合资企业、禁止或限制进出口贸易等措施直接影响对朝投资，而金融制裁、海上拦截与货物检查等措施间接地起到了对朝投资的限制作用。

美国对朝鲜最常用的手段是实行经济制裁。事实上，美国从1950年以来一直通过制定法律来制裁朝鲜，只不过经济制裁的程度因朝核危机进展呈现不同程度的变化。(4)李天国：《朝鲜核试验的经济学分析》，《太平洋学报》2013年第5期。美国还对涉朝交易的第三国企业进行“次级抵制”，手段包括禁止这些企业利用美国的金融市场等。在外界的经济制裁以及次级抵制的环境下，东北亚地区合作，特别是涉朝经贸合作受到严重影响。

(三)安全困局不利于形成区域高效物流网络

基础设施是一国经济发展的重要支撑。加强基础设施建设，不仅有助于优化地区经济结构布局、改善国家投融资环境，也有助于促进对外经济合作。因此，东北亚交通网络建设是东北亚经济合作的重要前提。朝鲜位于朝鲜半岛北部，处在东北亚地区核心地带。朝鲜国内已经有13条铁路干线和100多条支线，连接东部与西部，形成H形态的铁路网络。以朝鲜半岛最重要的铁路线京义线为例，它从韩国首尔开始向北延伸，连接朝鲜的开城、沙里院、黄州、平壤、新安州、定州和新义州等城市，对建设东北亚联合铁道运输网起到非常重要的作用。从韩国角度看，京义线铁路可以建立起欧亚大陆桥，大幅缩短从韩国釜山到荷兰鹿特丹的运输距离。(5)朱萍：《朝鲜：我们式的变化》，《中国新闻周刊》2002年第32期。如果京义线与仁川国际机场相配合，韩国可以充分发挥空运、海运、陆运的综合交通网络作用，进一步提升对外贸易竞争力。韩国交通开发研究院经过研究发现，如果开通京义线，自韩国首都圈到朝鲜平壤周边地区的铁路运输费用将大幅下降，运输时间也可以缩短至1-3天。京义线不仅对朝韩之间的货物运输有较大影响，也对中国东北三省、内蒙古自治区、河北省等地的物流产生较大影响。朝鲜半岛与中国铁路网络建立连接，将大大提升朝鲜半岛与中国城市之间的货物运输效率，中国黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区等能够有效弥补没有出海口的不足，推动我国东北地区的货物利用这些陆路与港口运输通道，促进地方经济快速发展。此外，京义线也能让朝鲜半岛连接俄罗斯西伯利亚铁路，对俄罗斯远东地区经济发展具有重要意义。京义线铁路贯通并与东北亚国家连接形成东北亚联合铁路网后，从朝鲜半岛到欧洲的距离将会比海运路线减少一半，可以取代安全性和可靠性相对较差的中东海运路线。

(四)图们江区域国际合作长期受到制约

图们江区域国际合作是中国作为主要参与者推进的3个国际次区域合作之一，是促进中国东北地区开放的重要平台。(6)李天国：《东北亚经济命运共同体的构建与中国的角色》，《中国发展观察》2021年24期。自20世纪80年代末联合国开发计划署提出图们江地区开发计划以来，该地区经济合作就受到周边国家极大关注。1991年，联合国开发计划署将图们江地区开发列为重点支持项目，欲筹集300亿美元，联合东北亚区域各国共同开发该地区。1992年，珲春市成为中国4个边境开放城市之一。1995年12月6日，中国、俄罗斯、朝鲜、韩国和蒙古国等五国代表召开图们江地区开发项目管理委员会第六次会议，签署了3项协定。这3项协定分别是《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》。从此，图们江地区国际合作开发项目正式成为东北亚地区的政府间合作机制。尽管在之后的20多年里，图们江区域国际合作也取得了一些成绩，但朝鲜半岛复杂局势始终让图们江区域合作无法取得突破性进展，区域经济合作仍然受到不少制约。

二、以经济合作打破朝鲜半岛安全困局的可行性

(一)朝核问题陷入困境，传统谈判方式屡遭挫折

自20世纪90年代初，朝鲜半岛第一次出现核危机以来，经历多种形式的谈判，却仍未得到彻底解决。六方会谈曾取得一定成果，达成“9.19共同声明”和“2.13共同文件”。但随着朝美关系恶化，这些文件成为一纸空文。当前，美国拜登政府既不追求“大交易”，也不恢复“战略忍耐”，而是强调促进美国与盟友以及驻军的安全。(7)周昶：《美朝新一轮博弈下的朝核困境》，《世界知识》2021年第11期。由于美国不轻易放弃对朝鲜的敌对立场，朝鲜始终感到来自美国的威胁。美国不愿意接受中国提出的“双暂停”建议，坚持朝鲜做到“全面、不可逆、可核查”的无核化，反对为无核化设立任何前提条件。美国和朝鲜对弃核的理解差距很大，很难看出困局有解开的迹象。朝鲜半岛安全困局或许需要改变切入方式解开困境死结。经济合作并不像政治或军事举动那样容易引发立场冲突，不会触及美朝双方根本核心利益，不易构成“零和博弈”，而更易促成多赢局面。

(二)经济合作将带动朝鲜及东北亚周边国家经济发展

当前，多数东北亚国家积极参与全球价值链，并在全球价值链分工体系中扮演不同角色。如果朝鲜加入东北亚区域经济合作，将极大释放区域生产资源，破解东北亚经济增长瓶颈。东北亚区域经济想要获得长期增长，必须确保源源不断的资本流入和稳定的资源供给。东北亚地区多数国家早已打开大门，大力引进外国资本，致力于发展经济。然而，朝鲜的对外开放仍然处于初级阶段，开放政策仅限于一些经济特区，而大部分区域并没有实行全面开放。朝鲜矿产和水利等自然资源丰富，重工业基础较好，同时由于实施12年义务教育制度，民众受教育程度高，能够提供大量熟练劳动力。如果朝鲜全面开放市场，大量丰富的自然资源会得到充分利用与开发，周边国家投资者也能获得更多投资回报。通过开放市场，贯穿朝鲜半岛的铁路网络、连接俄罗斯到朝鲜达韩国的油气管道、东北亚超级电网等项目有望变成现实。朝鲜不仅能大幅改善基础设施条件，而且能够解决能源供应问题。朝鲜加入东亚生产网络，会极大发挥廉价劳动力优势，对朝鲜和东北亚区域经济发展带来深远影响。这对于想要集中力量进行经济建设的朝鲜来说，是一个极具吸引力的选项。经贸合作将大幅提高周边国家沟通与交流的频率，有助于提升东北亚周边国家之间的互信关系，调节各种矛盾与纠纷，减少军事冲突发生的可能性，逐步化解朝鲜半岛安全困局。

(三)朝鲜改变国家发展战略，发展经济意愿强烈

(四)中国正加快与周边国家经贸合作，推动区域经济繁荣

自改革开放以来，中国积极学习国际经贸规则，大力吸引外国资本来华投资，也鼓励本国企业走出国门，到海外进行直接投资。中国加入世贸组织后，积极参与区域经贸合作，与周边国家签订自由贸易协定，不断降低关税壁垒和非关税壁垒，推动贸易和投资便利化。特别是自2013年提出“一带一路”倡议以来，中国加强与共建“一带一路”国家之间的互联互通，促进包括货物、资本、技术、人员、信息等经济要素的流动，打造开放包容的新合作模式。东北亚地区的中蒙俄经济走廊被列为中国推进“一带一路”建设的六大经济走廊之一，成为东北亚地区参与“一带一路”建设的重要渠道。朝鲜的东西海岸有南浦、清津等数个不冻港，既可以与“丝绸之路经济带”相连，也可以连接“21世纪海上丝绸之路”。朝鲜参与“一带一路”建设不仅有助于本国经济发展，也有助于进一步融入国际社会，推动与东北亚国家之间的经贸合作，进一步释放地区经济发展潜力。

(五)韩国希望与朝鲜加强经贸合作

三、在联合国制裁条件下探讨对朝经济合作

自2006年以来，联合国安理会的制裁对朝鲜经济带来重大影响，不仅限制了朝鲜能源供应和工业生产，而且也改变了朝鲜对外贸易结构。由于矿产品、机械电气、运输工具以及贱金属等很多产品均被列入制裁目录，因此相关贸易无法正常展开，使得朝鲜对外经济合作范围大幅缩小。

(一)国际社会可在医药卫生领域与朝鲜进行合作

突如其来的新冠肺炎疫情对朝鲜经济发展带来巨大压力。朝鲜卫生当局立即将防疫级别上调至最高级别“超特级”。朝鲜全面封锁了所有的陆海空边境，暂停聚会和教学活动。朝鲜限制各地区人员流动，全部单位配备视频会议系统，并尽量减少出差旅游，避免不必要的接触和聚会。朝鲜加强了公共场所的卫生消毒工作，在边境地区的桥梁和港口设置消毒点。新冠肺炎疫情暴发后，朝鲜的国际人员往来和货物流动大幅受限，民生物资供应受到影响，国民经济运行面临挑战。根据联合国人道主义协调办公室2020年5月发布的报告，朝鲜在卫生和非卫生领域应对新冠肺炎疫情共需要3970万美元。(15)《联合国：帮助朝鲜抗疫需近1.5亿美元》，〔韩〕 联合通讯社，2020年5月8日。https://m-cn.yna.co.kr/view/ACK20200508005000881？section=society/index.5月22日，联合国人道主义协调办公室再次发布报告称，联合国为朝鲜筹集到的抗疫资金只有130万美元，只占需求总额的3%。(16)《联合国报告：援朝抗疫募捐进度仅为3%》，〔韩〕 联合通讯社，2020年5月22日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200522001200881？section=search.《联合国：对朝疫情援助金筹集率仅5%》，〔韩〕 联合通讯社，2020年9月1日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20200901002700881?section=search.中朝韩有必要加强抗疫合作，形成联防联控的合作机制，共同抵御新冠肺炎疫情。中国已向朝鲜提供一些检测新冠肺炎病毒的试剂。(17)《2020年4月27日外交部发言人耿爽主持例行记者会》，中华人民共和国外交部网站，2020年4月27日。https://www.fmprc.gov.cn/wjdt_674879/fyrbt_674889/202004/t20200427_7816115.shtml.大规模接种疫苗是控制疫情的重要手段之一。到目前为止，已有172个国家和地区加入“新冠疫苗全球获得机制”。世界卫生组织正审查和优化该计划，以确保提供更多新冠肺炎疫苗。有必要通过全球疫苗合作机制向朝鲜提供充足的疫苗，进一步助力朝鲜防控疫情。根据疫情形势，各国可以向朝鲜派遣医疗队，提供紧急医疗物资。中朝韩等国家可以分享疫情防控信息与经验，最大限度降低疫情带来的负面影响。

(二)国际社会可以帮助朝鲜抵御自然灾害并提供粮食援助

2020年8月，朝鲜遭受大面积洪涝灾害，近1.67万户住宅和630多栋公共建筑因浸水被毁，大量桥梁和铁路线被破坏，国民经济受到较大冲击。(18)成龙：《朝鲜抗击新冠疫情的举措及其影响》，《国际研究参考》2021年第2期。面对朝鲜遭受洪涝及台风等自然灾害，国际社会须发扬人道主义精神，援助朝鲜救灾物资，帮助其抵御自然灾害。国际社会可通过定期或不定期的官方会晤与协商，针对“救灾援助”设立工作机构，建立相关机制，不断扩大对朝援助规模与力度。援助方式以紧急人道主义援助为主，并配以提供一般物资、援建成套项目、派遣援助工作队等方式。

(三)与朝鲜加强旅游领域合作

当前，在国际制裁仍然发挥作用的情况下，国际社会不可能对朝鲜进行大规模的产业投资或经济援助。因此，朝鲜对外经济合作领域非常有限，而旅游业是为数不多的可以开展对外合作的领域。旅游业不仅有助于加强朝鲜对外交流，还能带来相应经济效益。朝鲜为了发展旅游业，推出不少相关政策，不断改善旅游相关基础设施，为游客提供更好的休闲体验。朝鲜投入大量资金建设元山—金刚山国际旅游区、茂峰国际旅游特区、稳城岛屿旅游开发区、青水旅游开发区、元山葛麻海岸旅游区等旅游项目，也配合国际旅游市场，开发出各种主题旅游产品。为了培养高素质的旅游专业人才，朝鲜在2013年建立了平壤观光大学(21)徐哲俊、文世源：《朝鲜旅游开发现状及发展前景》，《东疆学刊》2020年第2期。，设立了相关课程体系和教学体系。2014年，包括金日成综合大学在内的很多朝鲜高校纷纷设立旅游相关专业，加快旅游专业人才储备。

四、在朝核问题解决过程中的经济合作路径

通过经济合作打破朝鲜半岛和平与发展困境，首要前提是解除国际社会的经济制裁。如果国际社会的经济制裁一直存在，那么很难通过经济合作来改变朝鲜半岛困局。2018年，朝鲜废弃了丰溪里核试验场，并积极与韩美两国开展对话。这种形势下，如果朝鲜积极履行无核化承诺，推动实质性措施，那么国际社会对朝鲜的经济制裁将有可能被解除。国际社会与朝鲜的经济合作将迎来重大利好局面。

第二，积极推动朝鲜加入国际金融组织，获得发展所需的足够资本。在朝鲜放弃核武器开发和国际社会解除对朝鲜经济制裁的情况下，国际社会可接纳朝鲜加入国际货币基金组织、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等金融机构。这些国际金融机构可以为朝鲜提供经济建设所需要的必要资金。相对而言，国际金融机构的资金使用成本比一些国家商业银行更加低廉，有助于朝鲜积极改善国内基础设施条件，提升物流运输效率，降低对外交易成本。在充足的资金支持下，韩国能够积极推动与朝鲜之间的交通运输通道建设，包括修复连接朝鲜半岛南北的京义线，进一步开辟海上运输通道与航空运输线路。朝鲜基础设施的改善将有助于朝鲜半岛进一步畅通与欧洲大陆的运输通道，推动朝鲜半岛货物更加快速高效地输送到俄罗斯、中亚各国与欧洲市场。运输通道畅通将极大提升朝鲜半岛的物流量，能够带动朝鲜国民经济发展。

第三，经济特区和经济开发区将成为朝鲜引进外资的重要区域。朝鲜在引进外国资本、开放市场的过程中无法立即开放所有地区和产业领域，会有步骤地逐步开放国内市场。朝鲜已经设立了包括罗津—先锋自由经济贸易区、黄金坪和威化岛经济区在内的8个经济特区和20个经济开发区。(24)权哲男：《朝鲜经济特区和开发区建设的过去、现在和未来》，《世界知识》2018年第15期。朝鲜还陆续制定了《自由经济贸易区法》等相关法律，向外国投资者提供减免进出口货物关税、降低外商企业所得税率等优惠条件。因此，这些现有的经济特区和经济开发区将是朝鲜引进外国资本的主要地区。一旦朝鲜开放市场和接受外国资本，则中国、韩国、俄罗斯、日本，甚至美国资本都有可能进入朝鲜市场。朝鲜有必要不断修订和完善相关法律法规，保障外国投资者的经营权利，维护市场公平公正，营造更加舒适的营商环境。随着外国投资者投资活动的展开，朝鲜会加入东亚生产网络，承接外国企业引进的制造业零部件和中间品的加工、组装与生产，推动当地就业和地方财政税收的增加。

第四，在“一带一路”框架下推动构建“东北亚经济走廊”。中国提出的“一带一路”倡议顺应经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流，秉持开放的区域合作精神，致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济。自中国提出“一带一路”倡议以来，朝鲜对此表示高度关注，并曾表示愿意积极对接“一带一路”倡议。(25)《第十二届中国—东北亚博览会开幕式暨第十届东北亚合作高层论坛隆重举行》，中国共产党新闻网，2019年8月24日。http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0824/c64094-31314606.html.在“一带一路”框架下，有必要加强中国、朝鲜、韩国之间的经贸合作与交流，并全面深化与俄罗斯、日本、蒙古国等东北亚国家之间的合作，促进更紧密、更自由、更便利的互联互通，以及经贸投资和人文交往，最终建设以中国、俄罗斯、日本、韩国、朝鲜、蒙古国为主体的“东北亚经济走廊”。为此，各国需要加强与朝鲜半岛之间的陆路、水路以及航空交通网络建设，提高东北亚其他地区与朝鲜半岛间的仓储、运输能力。通过交通与物流建设，可以构建东北亚物流网，为域内各国经济交往创造条件。东北亚各国可以进一步消除域内投资和贸易壁垒，加速资本流动与融通，重点解决投资贸易相关问题，构建良好的投资环境，激发朝鲜半岛内生经济增长动力和朝韩合作潜力，逐步在朝鲜半岛建立经贸政策协调机制，积极开展多边金融合作，推进投融资体系和信用体系建设，探索和创新各领域多种新型合作模式。(26)丁集、孙堂厚：《“一带一路”对推进朝鲜半岛和平发展的战略思考》，《东疆学刊》2017年第1期。朝鲜可与中国、俄罗斯、韩国等国家签订自由贸易协定，以此推动国内经济改革，增强朝鲜半岛与外部的经贸合作交流。东北亚区域经济整合不仅能加强朝鲜与韩国在经济领域的合作，进而缓和朝韩冲突，推动两国对话与和解，而且有助于终结朝鲜半岛发展困境，推动半岛实现长期政治稳定与经济发展。