邵方琦，仓基武

（中共上海市宝山区委党校，上海 201901）

0 引言

党的十八大以来，习近平总书记多次要求，要把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为衡量党和国家一切工作的根本标准。这就为新时代政务服务指明了科学方向，提供了基本遵循。为落实习近平总书记相关重要论述，以往在网购、银行、通信等领域广泛应用的“好差评”制度，于2019 年被国家正式引入政务服务领域，由办理事项的自然人、法人和其他组织，对政府部门及其授权或委托的其他组织提供的政务服务进行评价和监督。该制度为政务服务增加了“用户评议”和“售后服务”环节，体现了从“部门本位”向“用户本位”的理念转变和从“内部监督”向“社会评议”的监督再造，是深化“放管服”改革、建设服务型政府的题中之义。

1 政务服务“好差评”制度的实践困境

三年来，各级政府将政务服务“好差评”制度作为提高“用户”满意度和提升工作能级的有力抓手，落实政策要求，细化操作规范，积极探索制度执行的创新实践，企业群众满意度大幅提升。伴随各个环节的实施细则、相关评价的认定标准日益明确规范，“好差评”的基础性制度体系也已基本形成，为贯彻执行奠定了良好基础。但是，结合文献报告分析、网站数据爬梳与政务服务大厅实地探访，目前“好差评”制度在基层落地时仍面临着一些共性问题。

1.1 观念认知存偏差

对“好差评”制度的理念认知直接影响该制度在基层的执行成效。对于基层来说，首先要解决自我认知问题，要充分认识到实行“好差评”制度的必要性和重要性。从相关调研来看，有的基层政府没能领会到制度意义，认为“好差评”制度平添其工作量，存在一定的抵触心理；有的工作人员没能摆正考核心态，向企业群众“讨好评”，不能充分理解考评只是手段而不是目的的初衷，因此工作积极性不高。同时要解决赋能增效的问题，要充分认清“好差评”制度施行的困难与挑战。“好差评”制度的施行不仅面临同级政府部门间的排名竞争，还关涉纵向府际间的绩效考核，且与民心所盼和发展环境要求相比，当前的政务服务仍需进一步提质增效。因而，只有充分认识制度构建的意义并认清制度落地的痛点、难点和堵点，才能在行动中真正健全权威高效的执行机制。

1.2 评价参与有欠缺

从具体实践来看，企业群众在具体参与评价过程中可使用多种评价方式和评价渠道，但其参与政务服务评价的积极性仍不够充分。截至2022 年1 月，通过对省级行政区政务服务网（不包括台湾、香港、澳门）公开的“好差评”专栏数据进行推算，其中，广东省主动评价率为74.61%，浙江省主动评价率为89.75%，山东省主动评价率为73.61%等。通过调研访谈进一步发现，一方面，评价主体的自主评价权难以最大程度保证。企业群众“不愿评、不会评”的现象依然存在，比如一些线下办事企业群众不知道“好差评”制度的存在，部分企业群众认为评价是走形式等；另一方面，代替评价主体行使评价权利的个别现象时有发生。在办件完成后，如果企业群众未主动进行评价，一些工作人员会代替他们对自己所提供的政务服务进行自评。此外，评价主体的主观随意给评或恶意差评也影响了评价数据的准确性且增加核实成本。而当评价主体缺位时，数据收集会不到位，样本量会不充分，“好差评”的制度效用将发挥不力，因此企业群众主动评价率仍需进一步提高。

1.3 数据质量待优化

“好差评”结果靶向企业群众诉求，也映照政府部门作为。准确、客观、充足的数据是“好差评”制度运行的基础性保障。实践中，除了用户层面赋予的数据是否客观、全面外，囿于硬件和软件的缺失，还存在数据质量不够高的短板，呈现出延时报送、格式不统一、识别不清等问题。当前，有的基层政府存在“硬件缺失”的问题，其信息采取与归集所依仗的大数据技术平台或配套设施尚未完全建立；有的存在数据共享、协调和对接的条块壁垒等“软件缺失”的问题。比如，有的地区或部门线上线下业务融合不充分或自建业务系统与“好差评”系统对接有梗阻，致使系统间数据共享遇瓶颈；有的地区或部门早先开发的评价系统积累的数据未及时向统一开发的“好差评”系统汇聚归集，造成大系统数据不全等问题。

1.4 结果应用不充分

当前，各地区颁布的“好差评”规范性文件中虽都有对结果应用的明确规定，但条款内容多停留在“差评”的收集、整改与反馈上，关于结果应用的其他长效工作机制尚未完全建立。比如，有的地区对于“好差评”结果并没有建立硬性奖惩指标，有的地区尚未建立整体研判和综合整改机制；比如，只有少数政府部门的规范性文件明文规定工作人员的权利救济手段和途径等。此外，一些部门和窗口办件总量达到数十万甚至数百万件，却依然保持“零差评”的记录，难以摆脱数据失真的嫌疑，且易引发规模化的恶性竞争和数据造假，长此以往，不利于发现政务服务问题和推动政务服务创新。调研显示，“好差评”结果运用尚不充分，甚至在第三方评估的考评机制下，有重考核、轻结果的倾向，这与“好差评”制度构建的初衷有所背离。

2 优化政务服务“好差评”制度实践的因应之策

已公开的第三方调查评估报告显示，各基层政府的“好差评”制度发展不平衡，面临的阶段性问题也有差距。所以，本文也无法完全论证出“好差评”制度建构的“全景图”，只是对实践中的共性问题提出一些可操作的回应性建议。

2.1 明晰制度缘何，深化内心认知

明晰“好差评”制度构建的初衷，做到内化于心、外化于行、知行并进，是发挥制度效能的前提。以服务对象为标准进行横向观察，行政服务需求日渐多元化、差异化、精细化，治理体系需与之相匹配。“好差评”制度构建以提升人民满意度和获得感为出发点与落脚点，倒逼政府部门提供更精准、更高效的服务。以行政科层体系为标准进行纵向考察，监督权力的传统模式倾向于在政府部门内部的上下级之间进行分配，外部监督的不充分必会导致政务服务质量无法取得实质性突破。“好差评”制度的构建意味着企业群众进行监督和评价的难度进一步降低，同时“差评”整改、反馈程序被进一步规范，在保障公民权利的基础上加强对政府及其工作人员行使权力的制约与监督。具体而言，从“需求侧”（行政相对人角度）来看，一是被赋予主导权，“好差评”制度是解决企业群众办事难问题的“助推器”，让企业群众能全过程跟进办理事项；二是监督权被强化，“好差评”制度扩大公民监督空间，强化公民监督的有效性与权威性，确保政府部门合法、合理行使权力。从“供给侧”（行政部门角度）来看，一是有利于行政效能全面提升，以评促改，倒逼政府部门深化改革，精准对接企业群众需求，促进政务运行便民式调试；二是有利于行政监督施行有效，以评促建，依托“好差评”全国一体化平台的建构，使上级政府全面把握下级政府政策执行情况，更好履行其行政监督权。

2.2 树牢服务意识，强化理念协同

在公共政策执行阶段，政策执行者的价值观念具有主导作用，执行者是否愿意执行政策方案直接关系到政策的实施效果。“好差评”制度要“落地生根”，充分认知认同中央推行该制度的意义与优势，服务意识和服务实践的同频共振是先导条件。要实现基层对“好差评”制度的真正认同，政府部门要始终遵循“以人民为中心”的价值取向。“以人民为中心”不仅是实现从“政府自评”到“大众点评”的理念升级，其本质更是要通过“好差评”制度的撬动作用，使行政主体更加关注公共价值的表达和管理，从而促进政企、政民的良性互动。一要树牢服务意识。“好差评”制度是联结政府与企业群众的“通道”，能助推政府部门优化服务、提升服务能力与创新管理。二要强化理念协同。企业群众办理某一事项可能涉及多个政府部门，此时企业群众的评价指向不是单个部门，这就要求各部门间须高效协同，以部门联动助力减少跑动次数，减少办理时间，促成更高效、更便民的政务服务生态。

2.3 扩大评价参与，实现多元互动

“好差评”数据效用的发挥建立在大量评价数据收集的基础上，海量的评价数据是确保政务服务“好差评”制度落地的关键。一要加强政务服务“好差评”制度的宣传。“好差评”制度的价值与效能的宣传、讲解、细化，以及办件人对“好差评”制度的认知、认同、运用是一个持续的过程，需要充分利用多维渠道强化制度宣贯。二要优化技术支撑与制度保障。在确保评价信息真实反映办事“好”或“差”的基础上，强化差评整改，确保差评件件有回音、事事有整改。同时，要充分保护评价人权利，消除评价人心理顾忌，使被服务对象愿评且评了有用。三要增加社会力量在“好差评”制度中的参与程度，扩大社会各界和政府部门监督查评等各类评价来源，引导第三方机构，如社会组织、研究机构等，进行科学合理的考察评估，实现有效且广泛的良性监督。

2.4 规范数据质量，推进数据治理

面对政务服务数据质量有待进一步优化的问题，一要强化现代技术设施的建设与应用，弥补在平台建设与配套保障等方面的“硬件缺失”。“好差评”制度对以大数据为核心的互联网技术高度依赖，需要推动基层网络基础设施的互联互通，不断完善和强化数字政府建设的基础能力。但先进信息技术手段的应用不是获取高质量政务数据的充分条件。当前推动各部门、各地区政务评价数据和业务数据汇聚共享才是破题关键。二要打破“数据碎片”和“信息孤岛”，弥补数据对接与共享方面的“软件缺失”。伴随政府服务数字化转型的发展，“数据碎片”“信息孤岛”等难题也显现出来，造成资源浪费的同时也给企业群众甚至政府部门自身造成困扰，必须推动各自独立的单一政务应用系统向集成协同的综合应用系统转变。该类问题的解决需经历较长周期，因其背后映射的是不同政府部门间权力配置、体制机制、信息价值等深层问题。因此，各级政府、部门须主动作为、自我革命，破除条块壁垒，推动线上平台与线下窗口融合，实现数据的迁移、共享与汇集。

2.5 重视评价结果，创新服务供给

“好差评”制度要在基层“结果”，重视评价结果应用是核心环节。一要构建关联“好差评”结果的考核机制。重视“差评”且善用“好评”，发挥好评价结果的杠杆效应，将评价结果作为部门评优与个人评先的直接依据，如上海、广东、福建等地均已做到将“好差评”结果与政绩考核直接挂钩。二要建立基于“好差评”数据的综合研判机制。管理部门要坚持系统思维，加强对评价信息的研究、分析、挖掘，针对普遍性问题，限期整改解决。三要强化“差评”整改与信息反馈机制。基层政府应该遵循“评价—分析—整改或优化—公开—再评价”的流程，尤其要聚焦“差评”服务事项和“差评”供给主体。同时，还要对制度实施进行跟踪调研，活用综合排名、典型案例等工作机制，做好服务延伸。四要强化被评价人的权益保障机制。政务工作人员的工作动力与正当权益也不容忽视，畅通工作人员的解释、申诉、复核通道，避免恶意差评和打击报复等现象发生，及时回应，消除舆论影响，加强正面引导，做到奖惩并济。五要建立“好差评”制度的长效识别机制。明确制度红线，强化主体责任，预防数据造假，对造假主体采取“零容忍”态度，并形成多级追责体系。

3 结语

立足政策价值层面，“好差评”制度是一项务实工程。它是践行以人民为中心的发展理念，聚焦企业群众诉求，实施供给侧结构性改革，推进治理体系和治理能力现代化的创新制度安排，需要各级政府及部门躬行实践。立足政策执行层面，“好差评”制度是一项系统工程。它是依附全国一体化政务服务平台，借助跨部门跨层级跨区域协同办理，连接政务服务供需双方的重要决策部署，需要各级政府及部门久久为功。只有正确把握“好差评”制度的本质和逻辑，认识到其背后的需求多样性、技术复杂性、参与多元性，着力解决政务服务的各类梗阻和难题，才能切实赋能深化“放管服”改革与建设服务型政府，才能纵深推进政务服务从“可办”向“好办”“易办”“快办”升级。