朱 玲 玲

(北京大学 国际关系学院,北京 100871 )

当前，全球能源体系正在向新的能源秩序过渡，其特征是美国作为石油净出口国的崛起、页岩气革命以及向低碳资源和清洁能源的逐渐转变。[1]与特朗普倡导“能源主导”的政策不同，拜登一上台就协同推进能源与气候议程，宣布重返《巴黎协定》，提出到2050年实现100%清洁能源①与碳中和的目标。拜登政府注重发展清洁能源，提出“清洁能源革命”的口号，扭转了特朗普“传统能源主导”的政策。拜登高度重视气候变化、能源消费结构、产业结构三者之间的互动传导效应，从维护美国国际竞争力优势的长期战略目标出发，统筹美国的国际气候行动，其基本目标是始终掌握国际气候合作进程的主导权。[2]30

目前，学术界对拜登政府能源政策的研究主要涉及国内、国际两个层面。王瑞彬分析了拜登政府能源气候政策取向并提出其实施困境[2]28-33,于宏源等阐释了拜登绿色新政的经济考量[3],孟静惟等总结了拜登政府新能源外交的特点并着重分析其对中国的影响[4],安雨康认为拜登政府的对华能源政策体现在“技术限制”“标准立规”“话语陷阱”等方面[5]。

现有研究对于帮助我们理解拜登政府能源政策有着积极作用，但尚有不足之处。特别是，部分成果将国际因素和国内因素分离开来，将研究视角局限于国内或国际的单一视角，而忽视了二者的相互联系与影响。由此，难以综合把握与分析拜登“清洁能源革命”对美国乃至世界能源生产的影响，也无法探析其能源政策是如何统筹国内外资源优势以增强美国的地缘政治影响力的。

特朗普政府通过大力发展化石能源生产使美国一度成为石油净出口国，实现了“能源独立”的目标。那么，拜登政府为何如此大幅度调整能源政策？其政策目标是什么？为实现该目标，拜登政府采取了哪些能源政策？拜登政府能否顺利实现其能源政策目标？本文尝试综合国内因素与国际因素来回答上述问题。

一、“清洁能源革命”的提出及政策目标

尽管美国能源政策时有反复，但纵观其发展历程可以发现，从根本来讲，美国能源政策的深层目标是维持经济健康发展、保护(国内外)生态环境和保证美国能源安全，即所谓的能源政策三角。[6]特别是自尼克松政府以来，美国政策制定者一直将“能源独立”作为能源政策的优先目标。

自二战结束到1970年，美国国内和境外石油供应充足，处于“能源产能严重过剩”时期，美国在能源方面实行宽松政策[7]64，并未出台相应的能源政策。20世纪70年代，受第四次中东战争影响，石油输出国组织(OPEC)为打击对手以色列及支持以色列的国家，宣布石油禁运，导致国际原油价格大涨和第一次石油危机爆发。这次石油危机对美国主导的国际石油体系构成了严峻挑战，作为应对石油危机的战略举措，美国积极倡导并最终成立了国际能源署(International Energy Agency)，确保能源安全也由此成为美国能源政策的核心目标。

进入21世纪，特别是“9·11”恐怖袭击后，美国政策制定者更加关注能源安全。同时，燃烧化石能源造成的环境破坏和全球变暖等问题也开始被政策制定者所关注，气候变化问题已经成为影响美国能源政策的重要因素，发展低碳、清洁的能源成为能源发展的重要目标。特别是奥巴马政府在重视提高燃料效率的同时，强调能源政策的重点是减少温室气体排放、加强国家电网建设、使用清洁能源发电、加强对清洁和可再生能源的研究等内容。[7]81但特朗普宣称气候变化是一个“骗局”，要求美国退出《巴黎协定》，减少美国承担的国际责任;同时借助“中国议题”，以“中国发展威胁美国”来论证“美国优先”战略的必要性[8];消极对待清洁能源，鼓励化石能源生产。可以说，特朗普的能源偏好是美国清洁能源产业的“灾难”。[9]拜登上台后，在就职首日就推翻了特朗普的决定，宣布美国重新加入《巴黎协定》，重申美国必须进行“清洁能源革命”。这意味着，美国从强调传统能源独立转向强调清洁能源发展，致力于在国内发展清洁能源经济，在国际上确立清洁能源技术的领导地位。

事实上，这种政策转向是有迹可循的，在奥巴马担任总统、拜登担任副总统时期，不仅《巴黎协定》是由拜登谈判达成的，而且“清洁能源革命”在政府的官方表态中也频繁出现。奥巴马在2010年民主党全国委员会会议上的讲话中就指出，“引领‘清洁能源革命’的国家将引领21世纪的全球经济”[10]。此后，“清洁能源革命”不断在奥巴马的官方讲话中出现。在2011年的国情咨文中，奥巴马总统宣布到2035年清洁能源提供80%电力的目标。[11]拜登政府进一步强化了“清洁能源革命”的重要性，设定了到2035年美国生产100%的无碳无污染电力的目标，他还宣布了首个国家海上风能命令，以使美国在全球处于“清洁能源革命”和应对气候危机的领导地位。[12]

“清洁能源革命”要求系统调整能源结构，大力发展清洁能源经济，其中涉及能源生产、消费、技术、体制等多个环节，具有显著的外溢性，且面临巨大挑战。那么拜登政府为何系统性地扭转特朗普时期的能源政策？为何清洁能源在其能源政策中占据主导地位？

第一，拜登政府的“清洁能源革命”主张顺应国际社会关于气候变化的广泛共识。“排放碳的化石燃料被视为全球气候变化的主要原因，全球经济活动的脱碳已成为减缓灾难性全球变暖速度的必要手段。”[1]5特朗普政府“无视石油资源的有限性以及对全球环境和气候的危害”[13]的“逆环保”举措损害了美国的气候联盟关系和国际信誉，拜登亟需整合能源与气候资源，以转圜美国外交关系和国际信誉。在2021年第26届联合国气候变化大会上，拜登对前任特朗普政府退出《巴黎协定》的行为向国际社会致歉，并表示这一举动让美国在达成气候目标上落后。拜登表示会通过行动不断扩大国内清洁能源比例，并在2050年实现净零排放目标，同时致力于帮助发展中国家从美国获得可靠的清洁能源。从战略层面看，发展清洁、可持续的能源不仅是拜登政府扭转特朗普时期单边主义而重返多边主义、履行气候变化国际责任的必然选择，也有利于重塑美国在国际气候变化领域的领导地位。

第二，拜登对特朗普能源政策的扭转符合民主党一贯支持环保的能源主张。特朗普的“逆环保”举措引起国内民主党和环保人士的强烈怀疑和抗议[14]，拜登此举既符合党内呼声，也是其兑现竞选承诺、赢得选民好感、在国内塑造强有力领导者角色的需要，将推动美国清洁能源的可持续发展。

第三，开展“清洁能源革命”是遏制中国技术发展、实现清洁能源技术引领、提高自身清洁能源产业国际竞争力的“战略需要”。拜登政府推动“清洁能源革命”，目的并不是放弃石油等传统能源，而是在美国保证能源独立的基础上，进一步实现和维护清洁能源技术优势。在清洁能源发展的国际角逐中，中国在很多方面已经实现了技术领先，使得美国认为中国已经危及美国的领导地位。在这种情况下，拜登提出“清洁能源革命”，目标是通过引领清洁能源技术的创新发展，提高自身清洁能源产业竞争力，在国际舞台上重获能源治理话语权与领导权，以实现对其他主要经济体的战略牵制，最终维护美国的国家利益。拜登提出：“‘清洁能源革命’可以通过创造良好的就业机会，降低消费者和企业的成本，使我们成为一个全新行业的全球领导者。”[15]这意味着“清洁能源革命”在国际层面的战略目标之一是话语权和领导权。

总的来说，拜登政府试图通过“清洁能源革命”，提高美国的清洁能源实力，同时借助气候外交等手段和工具，将美国打造成全球清洁能源大国，以扩大美国的国际影响力，最终维护美国在碳减排与气候变化领域的全球霸权。

二、“清洁能源革命”的内容

目前美国是全球最主要的温室气体排放国之一。2019年美国化石能源消耗产生的二氧化碳排放量为51.3亿公吨(约占全球二氧化碳排放总量的16%)[16],其中石油燃烧释放的二氧化碳高达23.67亿公吨，占比约46%，位居第一[17]。2020年受“新冠”疫情影响，美国化石能源消耗产生的二氧化碳排放量为46亿公吨，创1983年以来历史新低，且较2019年下降11%，而其中石油燃烧释放的二氧化碳高达20亿公吨，占比约45%，仍稳居第一。[18]由此可见，美国化石能源相关的碳排放仍然在美国碳排放总量中占主导地位，美国要实现碳减排和应对气候变化的全球领先地位，必须进行能源改革。

鉴于此，推进清洁能源发展是美国的必须之选。拜登上台后，通过总统行政命令和联邦行政机构积极贯彻“清洁能源革命”的理念与政策。在国内，内政部和美国环境保护署(EPA)负责“限制化石能源开发”，撤销特朗普时期鼓励油气生产相关的行政命令，收紧联邦政府环保监管，制定严格的排放准则等联邦环保法规政策；美国能源部等机构积极推动清洁能源技术的创新和应用。在国际上，国务院等负责与各国积极开展能源及气候外交。

(一)限制化石能源开发

拜登延续民主党能源政策的一贯主张，积极关注新能源发展问题，强调环境保护以及通过新能源经济促进经济复苏。[19]拜登从未掩饰他对石油工业的严格立场，在2020年总统电视辩论中他就直言不讳地强调石油工业污染严重，甚至提出要关闭石油工业。虽然拜登上台后未明令禁止石油等化石能源开采，但却强势推进“清洁能源革命”，包括投入数万亿美元的新公共投资以及一系列雄心勃勃的立法和监管措施，旨在减少破坏气候的化石燃料的生产和消费。[20]具体做法包括以下两个方面。

第一，限制页岩油气开发。拜登强调，美国能源生产部门二氧化碳排放量占美国排放总量的80%以上。[21]他上台第一天就以行政命令的方式宣布取消美加跨境“拱心石XL”输油管道项目的建设许可，迈出了限制美国国内页岩油生产的第一步。同时，拜登政府要求对特朗普时期的化石能源行业的政策法规进行修订，撤销《加快对高优先基础设施项目的环境审查和批准》《促进能源基础设施和经济增长》等鼓励油气生产的行政命令，强化对化石能源勘探开发的环境规制。他还提出，要完善现有法律对环境审查的不足，暂停特朗普政府批准的在北极国家野生动物保护区实施的油气开发项目。

不仅如此，拜登还要求暂停在联邦土地和近海水域开展新的石油和天然气租赁活动，并全面审查现有的租赁许可。美国内政部官方数据显示，在2020年，联邦土地和近海水域的石油和天然气产量分别占美国石油和天然气总产量的24%和11%。具体来说，联邦土地生产占美国原油产量的9%和天然气产量的9%，而海上生产占美国原油产量的15%和天然气产量的2%。[22]由此可以看出，美国联邦土地和近海水域是美国能源供应的重要来源，拜登这一暂停开采令将大大限制美国油气开发。

第二，取消化石燃料补贴。化石燃料补贴是指政府或公共机构对煤炭、石油、天然气等化石燃料的研发、投资、生产、运输、流通、消费、环境修复、风险防范等各个环节提供的财政支持。[23]19美国联邦政府每年都会对化石燃料进行补贴。2015年至2019年，通过税收优惠等直接或间接形式,联邦政府每年平均对化石燃料补贴规模约为184.45亿美元。其中化石燃料生产环节补贴最多，占比为48.41%。[23]23这些划拨给石油和天然气企业的百亿补贴在很大程度上增加了拜登政府发展清洁能源的难度。

因此，拜登政府计划从2022年及其以后的预算中取消化石燃料补贴，并在全球范围内要求其他国家也禁止化石燃料补贴。这一举措在短期内将促使美国石油出口量一定程度增加，导致国际化石能源价格承受下行压力。长期来看，随着对化石燃料排放更严格的监管控制，势必导致美国化石能源产量下降。[24]

(二)加速发展清洁能源经济

拜登政府在国内倡导“清洁能源革命”，希望美国从以化石能源为重心的经济类型转变为以清洁能源为主要动力的经济类型。在国内层面，清洁能源经济的基本要求主要表现为加大清洁能源基础设施建设与改造、保证清洁能源相关领域就业、清洁能源技术创新这三个方面。

首先，加大清洁能源基础设施建设与改造。特朗普时期，美国的油气管道、油气出口终端等基础设施建设得到大力发展。拜登上台后则叫停传统能源基础设施建设，承诺投入2万亿美元用于清洁能源基础设施建设和改造，包括历史上最大规模联邦投资用于升级全国电网，改造家庭和商业用能，大力发展公共交通、电动巴士、新能源汽车和充电桩网络。美国参议院通过两党基础设施法案，提出投资1万亿美元用于基础设施建设，包括部署超50万个电动汽车充电桩的全国网络。[25]4年内升级400万幢建筑和建造150万户节能住宅，并为购买节能家电和住房的民众提供补贴。另外，拜登计划未来五年内将太阳能电池板的安装数量增加一倍，同时将海上风能增加一倍。[26]不仅如此，联邦政府每年还将增加4 000亿美元用以采购零排车辆和关键汽车零部件，并恢复全额电动汽车税收抵免。同时，拜登政府推出一整套电气化政策，以保证到2030年前，全美汽车销售量的50%为电动汽车、氢燃料电池或插电式混合动力汽车。

其次，推动清洁能源领域就业，并确保环境正义。拜登政府积极推动清洁能源领域就业，提出创造1 000万个待遇优厚的中产阶级岗位，认为堵漏油气井和回收废弃矿区可以在煤炭、石油和天然气地区创造高薪的工作岗位。同时，拜登政府致力于确保环境正义。 环境正义是环境责任和生态利益的合理分担和分配问题，强调所有主体都应享有平等的环境权利并履行相应的环境义务[27]，环境正义包含分配正义、社会正义等多个维度[28]。拜登政府积极推动“环境正义”，以确保历史上服务不足的社区也能从“清洁能源革命”中受益、享受良好环境，进而改善民生，促进社会公平正义。具体来说，一方面，拜登政府主张让包括化石燃料公司在内的污染者承担环境损害费，补偿低收入社区；另一方面，拜登将环境正义作为优先选项以解决有色人种社区、低收入社区和土著社区的环境不公正问题。拜登在“清洁能源革命和环境正义计划”中提出，要保证联邦政府投资的40%流向弱势社区，为因污染和住房、交通、供水和污水处理基础设施、医疗保健投资不足而负担过重的弱势社区提供经济机会。

最后，推动清洁能源技术创新，助力实现清洁能源本土制造。美国能源转型的关键在于提高天然气、可再生能源等清洁能源的生产和消费，然而清洁能源的大规模使用又易受高成本制约。因而需要加大能源创新，突破清洁能源成本瓶颈。[29]关键技术的突破也有利于推动美国清洁能源企业抢占产业链上游，给国家带来新的竞争优势。

二战以来，美国在清洁能源创新方面经历两次繁荣。第一次是20世纪70年代石油危机后，联邦政府加大对能源研发方面的投资，为新能源与化石燃料技术改进提供资金。第二次清洁能源投资始于私营部门。2000年后，风险资本投资者开始向美国清洁能源投资，加之奥巴马的刺激计划，联邦资金很快跟进，从2009年到2011年，政府通过拨款、贷款和税收优惠等多种方式向该领域投入了1 000多亿美元。[30]得益于这些投资，在过去的几年中，太阳能、风能和电力存储的技术得到了极大的提升。

拜登政府更是提出，在未来10年向清洁能源与创新领域投资4 000亿美元，以扩大美国的能源创新优势。这其中包括为美国能源部高级能源研究计划署(ARPA-E)提供1亿美元资金，以支持其低碳能源技术研发；扩大屋顶太阳能、海上和陆上风能以及其他清洁能源技术的部署；投资新兴技术，巩固电池和其他清洁技术的国内供应链；加速顶级关键技术如氢、碳捕集、工业燃料和能源储存等的研发。拜登政府试图通过技术创新，确保美国在创新净零碳技术方面的领导地位，并支持全球的可持续发展。

(三)开展气候外交、引领清洁能源革命

全球气候变暖已经成为不争的事实。拜登认为气候变化已经成为一种气候危机，并将应对气候变化置于外交政策和国家安全规划的中心位置。

拜登政府采取强力措施在国内开展清洁能源革命，那么如何利用国内能源转型成果实现对外政策目标？对此，与奥巴马相同，拜登倚重多边机制，并力图主导全球应对气候变化议程。“国内行动必须与美国在国际上的领导作用齐头并进，以显著加强全球行动。”[31]拜登上台即宣布美国重返《巴黎协定》；强调全球范围内碳减排的重要意义，召开气候变化世界领导人峰会；要求在2024年前全球范围内取消化石燃料补贴，推动结束对碳密集型化石燃料能源的国际融资，通过双边和多边论坛与其他国家合作，促进资本流向与气候相关的投资，减少高碳投资；兑现美国的气候融资承诺，为做出气候承诺的发展中国家提供“绿色债务减免”；加强国际气候援助，承诺到2024年将用于应对气候变化的援助资金翻一番，达到每年114亿美元，以帮助发展中国家应对气候变化。总之，拜登借助举办峰会、国际气候援助、气候议程设置等措施为自身戴上“提供公共产品”的桂冠，以重塑美国在气候议题的领导地位。

(四)强化清洁能源的外交工具功能

“清洁能源革命”已经渗入到拜登政府政策的方方面面，拜登政府更是拓展了“清洁能源”的外交功能，强化了“清洁能源”的外交工具属性。

一方面，加强国际清洁能源合作，巩固同盟关系。“只有与我们最亲密的盟友和伙伴共同努力，更新我们国家实力的持久源泉，我们才能推进美国利益。”[32]拜登政府加强国际能源合作，重点是通过自身清洁能源技术优势支持盟国清洁能源基础设施建设。美国与加拿大等国创建净零生产者论坛，推进循环碳经济，开发和应用清洁能源、碳捕集与封存技术，从依赖碳氢化合物收入转向经济多样化,等等；支持拉丁美洲和加勒比地区实现可再生能源发展，扩大对其技术援助，旨在到2030年将可再生能源的占比提高到至少70%；美国联合英国与领先的电力系统运营商、世界级研究机构、来自电力系统转型前沿国家的私营机构共同发起成立全球电力系统转型(G-PST)联盟，以加快在国内和世界各地实现无碳电力系统的进程；建立美印2030年气候和清洁能源议程伙伴关系，支持印度到2030年实现可再生能源生产450亿瓦的目标，加快其清洁能源的部署。推进符合严格国际标准的高完整性可持续航空燃料和其他清洁技术的开发和部署。与小岛屿国家合作，在气候和能源复原力方面发挥领导作用；启动“全球能源转型倡议”，重点是改造岛屿和偏远社区的能源系统并增强其抵御力。

由此，拜登政府形成了覆盖欧洲、拉丁美洲、亚洲和小岛屿国家的全方位“俱乐部”式清洁能源合作网络，以此来加强同盟关系，并以此为基础实现对盟友的制约及掌握国际能源话语权的双重目标。

另一方面，对中国开展强制外交。其一，“清洁能源革命”的绿色意义拓展了中美战略竞争边界，成为美国指责、打压中国化石能源行业的工具。例如，美国指责“一带一路”能源发展项目为“外包碳污染”，抑制中国地缘经济影响力。其二，制裁中国清洁能源技术，遏制中国清洁能源技术发展，服务于美国大国战略竞争的对外政策目标。在围绕能源开发、运输加工和消费利用的国际关系史上，以制裁作为国家(市场)间的斗争工具是一个经常性的选项。[33]325这种竞争在清洁能源迅速发展的今天主要表现为对清洁能源技术领先权的争夺。中国利用境外的资源和智慧发展境内可再生能源并开拓全球市场的努力，越来越频繁地被视作西方国家和传统跨国企业所必须努力驾驭的地缘政治挑战。[33]318

拜登政府将中美关系视为以战略竞争为前提的双边关系，在追求全球气候与清洁能源治理领导力的进程中，把中国视为其重要竞争对手。对于谋求全球清洁能源领导权的美国来说，在技术领域打压中国、通过制裁限制中国清洁能源发展很自然地成为一个必要的政策选项。拜登政府在重视本国清洁能源技术创新的同时，还通过贸易制裁和经济制裁的方式对中国清洁能源发展进行限制。例如，拜登政府强化对中国光伏产业的制裁力度，对中国的光伏产品进行审查。美国对中国光伏产品的贸易制裁始于2011年，对原产于中国的电池片和组件开展了反倾销、反补贴的“双反”调查，意在保护本土光伏企业，加强本土光伏产业链建设。拜登政府更是强化这一制裁力度，对中国的光伏产品执行“暂扣令”政策，扣押中国光伏产品。

三、拜登政府“清洁能源革命”的特点

总体来看，拜登政府以“全政府”的方式大力推进清洁能源发展议程，其能源政策显示出较强的整体性和综合性。

(一)统筹推进能源与气候政策

将能源政策与气候政策“绑定”在美国政策实践中并非新现象。早在20世纪70年代，美国国会曾就能源议题中的气候变化问题进行听证，只是并未引起足够重视。直到2007年，众议院议长南希·佩洛西成立了专门委员会研究“能源独立和全球变暖”问题，并于2009年通过《美国清洁能源与能源安全法案》，这是美国首次以法案的形式在能源政策中提出应对二氧化碳排放总量进行控制和对清洁能源进行扶持。[7]108-1092013年，奥巴马推动出台《总统气候行动计划》，显示其在气候、能源治理中的领导决心。拜登的政策大体上延续了奥巴马能源气候政策，并在新时期呈现出新的鲜明特点。

第一，对特朗普能源气候议程进行“拨乱反正”，重视气候危机的影响。拜登充分认识到传统能源领域面临的主要挑战在于气候变化，他注重能源与气候政策议题间密切的联动效应，首次将气候危机置于外交政策和国家安全规划的首要位置，并为相关弱势群体成立具有针对性的工作组，体现出拜登政府的决心和行动力，其政策实施相比奥巴马时期更加精准。

第二，务实推进能源与气候议程，以清洁能源政策促进气候政策，以1.5 ℃的气候目标“倒逼”能源政策。一方面鼓励清洁能源经济，以实现碳中和目标；另一方面在2050年前将气温升幅限定于1.5 ℃的目标压力下，拜登政府设置一系列新的机构、工作机制和职位以保障行政令推行，如在总统办公厅内设立白宫国内气候政策办公室以保障气候政策的顺利实施。在气候政策的强力作用下国内能源政策表现为：限制化石能源生产，取消化石燃料补贴，扭转美国页岩气革命；推动能源转型，发展清洁能源经济，加大清洁能源技术创新及应用投资。

(二)战略性地强化美国清洁能源目标的政治信号

国家在能源体系变革中的作用并不局限于制定技术推动和需求拉动的政策，还可以通过政治信号来宣布决心和承诺，在其议程设置中发挥积极作用。[34]作为一种设定议程的方式，长期政策目标的政治信号通过揭示政府的意图来减少未来政策的不确定性。这一信号的效果取决于信号的可信度：政府是认真对待这一目标还是通过发布受欢迎的公告来摆出政治姿态。政治信号的可信度与信号的清晰性密切相关，政府政治信号的可信度还可以通过政府的实际行动得以确认。

拜登政府的“清洁能源革命”不仅有阶段性目标，也具有长远的规划和雄心，其长期政策目标设定在2030年、2050年乃至下一代。在实践中，拜登竭力在有限的任期内不断释放长期发展清洁能源的政治信号，有利于他在能源发展议程设置中发挥更加积极的作用。

一方面，拜登政府全面修订特朗普时期的能源政策，淘汰其“能源主导”的政策目标，并为实现清洁能源经济设定了明确的时间表。他提出确保美国在2050年前实现100%的清洁能源经济和净零排放的清晰目标。为实现这些目标，拜登政府采取“全政府”模式对清洁能源研究与创新、相关基础设施建设进行有史以来最大规模的投资，释放出政府强力发展清洁能源的清晰信号。

另一方面，虽然特朗普在能源、气候问题上一意孤行，但美国国内民众对清洁能源的热情并未弱化。拜登政府对清洁能源的重视符合国内、国际社会的广泛认知，他设定的长远目标有利于使清洁能源议题成为美国政府的优先议题，对相关企业发展清洁能源产业具有积极的引导作用。以电动汽车行业为例，拜登政府提出加大对电动汽车的补贴和优惠，传统车企迅速响应，大大提升了美国对电动汽车市场的重视程度。汽车创新联盟总裁兼首席执行官John Bozzella提出，到2025年汽车行业在全球电气化领域的投资将超过3 300亿美元；福特、通用和斯特兰蒂斯发表联合声明，将通过新产品、技术和投资等实现到2030年电动汽车的销量达到美国汽车年销量的40%～50%，以加强美国在清洁交通技术领域的领导地位。[35]宝马、本田、大众、沃尔沃等大型企业也宣布支持政府实现电动汽车未来的目标。

四、拜登政府“清洁能源革命”的前景

拜登政府依赖行政工具大力推动清洁能源的发展。依靠行政命令，“清洁能源革命”可以在短期内较快取得成效；通过释放明确的政治信号，能够强化清洁能源发展的长期目标，有利于推动美国清洁能源发展议程。但就美国目前能源消费结构来看，美国很难在短期内实现清洁能源革命。美国能源信息局官方数据显示，2019年在美国能源最终消费总量中化石能源占比约为73.1%,其中石油占比最高，为47.5%，天然气占比第二，为24.1%，而清洁能源占比仅为26.9%。[36]“清洁能源革命”在国内、国际上面临双重制约，因此依然面临较大的不确定性。

(一)“清洁能源革命”将面临国会的阻力

能源政策在过去是一种分配政策，地方利益——而不是国家政党的立场——决定了立法者在政策上的立场。但是能源政策和气候政策日益趋同，在很大程度上导致了民主党和共和党在能源问题上的极化。[37]两党对于对气候政策的立场分歧则是由来已久的，共和党人希望政府减少对能源政策的监管并继续支持化石燃料，而民主党人则希望政府加强对环境保护的监管并支持可再生能源。拜登政府提出一项2万亿美元的能源和交通基础设施投资计划，以应对气候变化和“新冠”疫情带来的经济低迷。这一政策需要国会的支持，但参议院少数党领袖Mitch McConnell 扬言要每一步都反对“美国就业计划”，因为他认为这“对美国来说是错误的处方”，他和一些参议院共和党人认为，拜登应该把他的清洁能源目标从一揽子基础设施计划中剔除，把投资重点放在重建道路和桥梁上。[38]

不仅如此，拜登“清洁能源革命”也面临来自民主党内部的压力。近期民主党人Joe Manchin公开表示反对拜登的“重建更好”基础设施法案，要求大幅削减议案金额，这让民主党“重建美好法案”遭受重挫。在目前国会参议院民主党、共和党席位比例为50：50的情况下，民主党内部的反对很可能使拜登的法案流产。Joe Manchin身为民主党人仍然公开反对清洁能源的法案，是因为他所代表的是西弗吉尼亚州这一煤炭产区的利益，他支持的是传统能源产业的发展。

(二)“清洁能源革命”将面临部分州政府的阻力

传统上，国家是能源政策的主要行动者。但近年来，国家以下各级的清洁能源政策和活动激增，民族国家作为能源政策的主要分析单位正逐渐让位于地方和地方政府。[39]美国各州在宪法框架内可以制定本州的相关法律法规，州长在节约成本、创造就业、减少能耗等发展清洁能源经济中可以发挥领导作用。

目前，已有16位州长和华盛顿特区州长下令签署了100%清洁能源或承诺了零碳发电的目标。[40]然而，美国各州政府的能源表现存在巨大差异。发展清洁能源可以为各州带来环境利益，但同时也可能为传统化石能源主导的州带来经济、就业等风险。因此，拜登政府的清洁能源政策在州层面引发较大分歧。以加利福尼亚州(以下简称“加州”)为代表的一部分州积极响应拜登政府的“清洁能源革命”，另一部分如得克萨斯州(以下简称“得州”)则与联邦政府的政策背道而驰，拜登签署气候行政令的第二天，得州州长Greg Abbott就签署了一项行政命令，反对联邦政府的“过度监管”，他提出得州将采取诉讼策略反对拜登政府的能源部门或其促进就业的任何行动，他批评拜登的行为显示出对能源行业的极端敌意。[41]这一困局也成为美国清洁能源发展的一大障碍。

(三)“清洁能源革命”将面临国内传统能源企业和利益集团的阻力

拜登政府的一系列新政措施为清洁能源产业带来了巨大机遇，但同时也直接威胁到传统能源企业，对油气行业造成巨大打击。虽然为了树立负责任的环保企业形象，美国大型石油公司如BP、埃克森美孚等不会抵触政府对油气生产中甲烷排放实施更严格的排放限制，但是新政中关于暂停在联邦土地和水域开采石油和天然气等要求给传统能源企业带来巨大的经营压力，压缩了企业的潜在扩展空间。拜登政府这一系列禁令受到环保人士的大力支持，但遭到传统能源企业的抨击。

美国传统能源产业利益集团也试图通过多种方式抵制“清洁能源革命”。例如，通过政治献金、公开声明等表达自身在能源议题上的立场，影响民意对政府施加压力，以影响能源政策。在众议院通过和解法案后，美国最大的石油游说团体——美国石油协会(API)总裁兼首席执行官Mike Sommers表示强烈反对：“在能源价格上涨以及经济通胀愈加广泛的时候，众议院的和解法案只会加剧美国人面临的挑战。该法案对美国的能源征税，限制我们对本国资源的获取。我们敦促参议院拒绝这些错误的政策。”[42]美国油气能源产业对美国经济发展具有重大作用，美国石油协会和西方能源联盟谴责暂停石油供应，认为这将会对美国经济构成威胁。美国石油协会政策、经济和监管事务高级副总裁Frank Macchiarola称：“美国石油协会代表了美国天然气和石油行业的所有部门，为美国提供了1 100万个工作岗位，并得到了数百万美国人日益壮大的草根运动的支持。”[43]他谴责拜登的政策，主张鼓励安全、负责任地开发美国国内油气，而非停止油气开发。

由此可见，拜登政府“清洁能源革命”想要取得传统能源企业和利益集团的支持，在目前看来困难是相当大的。

(四)“清洁能源革命”难以实现国内能源正义

能源转型过程中会产生无数的公平和正义问题，使得能源正义成为政策议程上的一个重要问题。“能源正义”包含成本、收益和程序三个维度上的正义。成本正义，指能源转型的成本是否由全社会平等分担；收益正义，主要指能源利益分配正义，关注人们是否均匀地获得能源服务；程序正义，则强调能源决策程序是否正当和具有代表性。[44]

拜登政府在其清洁能源新政中不断强调正义问题，近些年美国也确实涌现出大量能源正义项目，这些项目通常是由非营利组织领导，能够专门针对当地情况和地方差距因地制宜地制定政策。目前加州和哥伦比亚特区拥有的能源正义项目最多，分别为22个和21个。[45]在政府无法有效应对能源转型带来的正义问题时，这些项目为促进能源正义发挥了重要作用。这表明，从实践来看，美国通过政府力量实现能源正义难度很大。同时能源正义项目在美国也存在分布不均匀的问题，所以拜登政府要有效解决快速演变的、因能源转型所产生的公平和正义问题难度很大。

(五)“清洁能源革命”为美国赢得国际气候治理话语权

美国通过页岩革命实现了能源独立，成为石油净出口国。这使得美国在国际能源博弈中始终保持优势，减少美国对石油输出国组织的依赖，给美国自由使用能源工具提供了更大空间。在此背景下，美国提出“清洁能源革命”，一方面使得美国占领绿色能源的道义制高点，为美国赢得国际气候治理话语权提供了有力支撑。例如，拜登政府对国内和国际的温控目标均设定为1.5 ℃，这种设定响应了欧盟关于2050年实现净零排放的目标，有利于修复和巩固盟友关系；虽然美国要求所有国家均设定1.5 ℃的目标违背了《巴黎协定》“共同但有区别的责任”的原则，但也充分体现出美国在主动塑造气候治理议程、制定标准和规则的努力。另一方面，美国借助国际社会对中美气候合作的广泛期待，通过基于民主价值观的联盟政策质疑中国2060年前实现碳中和的目标，污名化中国的海外能源投资，要求中国承担更多国际责任，如提前碳达峰等，试图确立自身领导全球气候治理的合法性。

(六)“清洁能源革命”或将重塑中美能源博弈格局

拜登政府以“竞合关系”来重新定义中美关系。竞合关系并非是一种纯粹的矛盾分歧与利益竞争，实际上是合作中有竞争、竞争中有合作。[46]竞争方面，美国在贸易、投资、科技、教育、人员交流等领域继续压制和限制中国，持续打压、封杀中国企业特别是高科技企业；在社会制度、民主、人权等领域加大与中国的对立和对抗；延续特朗普政府的南海和对外政策主基调，挑战、威胁中国的主权和安全；继续在印太地区和国际上拼凑进行反华和抗华的小集团及活动等。合作方面，在2021年9月10日中美元首电话会谈和2021年11月16日中美元首三个半小时视频会谈后，中美两国的合作有所增加，两国在气候变化、新闻记者签证、战略稳定交流、应对国际能源价格上涨等方面，达成一些协议或共识。[47]

具体到清洁能源领域，目前世界进入了以低碳经济与低碳技术为核心的“综合碳实力”竞争与合作博弈新时期。[48]受中美整体竞合关系的影响，尽管拜登政府在应对气候变化和国际能源价格上涨等问题上寻求与中国合作，但其开展“清洁能源革命”的目标之一就是遏制中国清洁能源发展。虽然美国在相关技术研发领域有一定优势，但其在“油气时代”享有的能源博弈霸权地位将受到冲击，未来中美能源博弈很可能长期呈现战略平衡态势。[49]

虽然拜登政府对向中国出口高科技产品设置门槛，但是中国在太阳能、光伏发电等特定领域的优势也不容忽视，加之中国是清洁能源原材料和相关设施的主要生产地，因此中国也具有一定的结构性优势。瑞士银行的报告数据显示，中国企业生产出全球72%的太阳能组件、69%的锂电池和45%的风力涡轮机。[50]中国电动汽车在动力传动系统效率及智能化等方面的竞争力也在不断增强。中国清洁能源研发支出占GDP的比重在全球仅次于美国，清洁能源技术创新的动力和后劲十足。

2021年10月，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式发布，早在当年的5月份，中央层面就成立了碳达峰碳中和工作领导小组，作为指导和统筹做好碳达峰碳中和工作的议事协调机构，这充分体现了中国实现碳达峰碳中和和推进清洁能源的决心。在美国对华战略竞争和对华实行清洁能源技术规锁不断加剧的态势下，中国一方面要坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，大力发展绿色低碳产业，着力推进新兴技术与绿色低碳产业深度融合；另一方面要加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用，加快清洁能源先进适用技术产品的研发、推广。同时，要统筹国内外工作，加强国际交流与合作，积极参与国际规则和标准制定，特别是要着力加强与欧盟等美国盟友及“一带一路”国家关于清洁能源开发利用的合作，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。以中国与欧盟为例，中国与欧盟在应对气候变化、能源转型的国际合作方面存在广泛合作空间和需求。中欧已签署《中欧领导人气候和清洁能源联合声明》《中欧能源安全联合声明》《中欧能源合作路线图》《中欧合作2020战略规划》等有关清洁能源技术创新的系列相关协议，并且碳定价和绿色债券已经成为中欧能源和气候合作的焦点领域，中欧在深化清洁能源领域合作方面大有可为。

总之，在新一轮的国际能源博弈中，中国应当果断抓住机遇，突破拜登政府设定的绿色“规锁”。中美两国在气候变化和清洁能源发展中不乏共同利益，中国应积极作为，寻求两国合作的突破口。美国与其盟友间存在“裂隙”，中国应积极开展与欧盟等的清洁能源合作，不断拓展伙伴关系，更好地参与到全球能源治理和气候治理中去。

五、结语

拜登政府“清洁能源革命”是对特朗普政府“能源主导”政策的修正，也是对民主党特别是奥巴马政府能源政策的继承与升级，其实质是通过能源政策的调整，不断扩大美国在清洁能源领域的优势，以维护美国在碳减排与应对气候变化领域的全球霸权。

但不可否认的是，拜登政府实施“清洁能源革命”的阻力不容忽视。为推进“清洁能源革命”，拜登政府势必需要对现有能源经济各部门做出调整，而这种系统性变革绝非易事。同时，在现有技术上投入大量资金的传统能源企业及其利益相关者将抵制这种变革，加之随着美国政治极化的趋势不断加深，美国国内关于清洁能源政策的分歧将不断扩大，斗争可能会日益激烈。可以说，拜登政府“清洁能源革命”的前景并不乐观。拜登清洁能源政策作为美国外交工具的效果，还有待进一步观察。鉴于美国对华战略竞争的背景，美国对华清洁能源领域的规锁在短期内恐难转圜。对此，中国应当充分重视，一手抓本国清洁能源技术创新，一手抓国际清洁能源伙伴关系拓展，两者并行不悖。

注释:

① 本文所指清洁能源为以风能、太阳能、生物质能、绿色氢能、 传统能源清洁化等为代表的清洁能源。