张国超 苏昊霖 张恩荣

(1.武汉轻工大学，湖北 武汉 430023；2.武昌理工学院，湖北 武汉 430223；3.华中师范大学，湖北 武汉 430079)

马丁·特罗的“高等教育发展阶段理论”认为高等教育迈向普及化阶段后，高校与社会的关系会发生颠覆性变化，高校与社会的分界消失，高校与社会一体化，高校决策程序更加民主化，社会公众和其他各种利益相关主体介入高校决策[1]。一流的高校离不开一流的治理，在加快发展教育治理现代化的大背景之下，要实现由“管理”向“治理”再向“善治”的转型，社会力量参与是必由之路。

一、社会参与高校治理的主体与概念界定

社会参与治理主体包括个人或社会组织，治理客体为政治事务和社会公共事务。在公共管理的语境之下，社会参与作为现代民主制度的一部分，强调社会多元主体参与到公共事务之中，以其组成的个体之间共同关切的事务为中心来结成利益同盟，形成社会权力主体，进而在与各权力主体平等协商的过程中达到“善治”。高校作为准公共物品，高校治理应属于公共事务领域，社会参与高校治理契合现代民主社会的“治理”要求。

我国高校治理的研究受到美国经济学者弗里曼(Freeman)所提出的利益相关者理论的启发，即高校与企业一样，是典型的利益相关者组织，存在利益相关者影响着高校目标实现，或者被高校目标实现所影响[2]。利益相关者理论为我们探究高校治理框架之下社会参与的合理性论证提供理论支持，对本文界定社会参与高校治理的主体有着极大的帮助。高校利益相关者根据治理范围的不同有内外之分，可分为内部利益相关者与外部利益相关者[3]，内部利益相关者主要指高校教师、学生以及高校管理人员等主体，外部利益相关者指社会公众、社团组织、学生家长、企业与地方政府等主体。社会主体置身于高校内部治理结构之外，所以社会参与主体应属于高校外部治理主体，但是因此就说社会参与高校治理主体就是外部利益相关者未免是大而化之。

已知社会参与主体存在于高校外部利益相关者之中，但究竟如何界定其“社会”属性，将它们与“非社会”主体相区分呢？市民社会理论的“政府-市场-社会”的三分结构清楚说明了何为“社会”，并且结构包含了所有的高校外部治理主体，毫无遗漏，对本文界定外部利益相关者之中的社会参与主体有着极高的适切性。

学者柯亨和阿拉托认为，经济社会运行依靠货币，政治社会运行依靠权力，而市民社会主要依靠商谈伦理和交往理性，市民社会排除政治权力和经济利益于自身之外，它主张民主协商、平等参与和公正公开[4]。根据各方凭借的媒介不同，市民社会理论的三分结构把社会分为政治社会、市民社会与经济社会，即“政府-市场-社会”三分结构，外部利益相关者中依靠权力的政府和依靠市场货币的企业不属于社会范畴。所以本研究认为社会参与主体应该是存在于政府与市场之外、市民社会之中的组织与个人，如学生家长、社会公众、社团组织等。但要强调的是，企业作为市场主体，其活动目的主要是营利，但同时其作为市民社会的一部分还应承担社会责任，要扮演好社会角色，与教育领域开展非营利性合作，所以社会参与高校治理主体中还应包括不以营利为目标开展活动的企业组织。

综合以上，本文认为社会参与高校治理就是指市民社会范围中的利益相关者以个体或者组织的形式参与到高校决策、咨询、评估、捐赠、评价和监督等事务之中以实现高校的良性治理。

二、发达国家社会参与高校治理的经验

发达国家所有的知名高校几乎都把社会作为其治理结构中的重要力量，把社会参与高校治理作为提升高校治理效能的重要内容。本文以发达国家社会参与高校治理实践为对象，采用文献分析法系统梳理并归纳发达国家社会参与高校治理的经验，总结为下面几点：

(一)广泛的参与主体

发达国家社会参与高校治理主体多样，各主体在不同治理方式中有其不同的优势，下面通过分析发达国家社会参与高校治理主体类型和高校内部董事会高度社会化构成可以说明发达国家社会参与高校治理主体的广泛性。

根据前文对参与主体分析，可以将发达国家社会参与主体分为三大类，社会公众、社会组织和企业(非营利性合作)。其中，公众指学生家长、校友、知名学者等社会个体，他们是高校各方面建设的支持者，并且因利益相关还对高校建设过程和结果有评价权和监督权，因而也是高校建设的监督者和评价者。发达国家特色的民主文化使得其民众有强烈的社会责任感与参与意识，所以对高校治理抱有极高热情，他们通过竞选董事、监督、捐赠等方式对高校监督、问责并支持学校发展。社会组织是发达国家社会参与高校治理的重要主体，一般将其称为中介组织或者高等教育协会。发达国家各类高等教育协会的壮大与高等教育的发展密切相关，一方面发达国家高等教育发展出不同类型院校，如研究型高校与教学型高校、联邦高校与州立高校，造成了高校之间的分化；另一方面高校规模的扩大产生了不同的高校职业群体以满足管理上的需求，如高校教师、后勤人员、行政人员。在高等教育的发展造成高校和人员的分化的情境下，各群体为了维护群体利益便进行联合，形成了各类型高等教育协会，其产生是自发联合并非从属于政府，因而具有独立自主性[5]。高等教育协会的职能丰富，有评估、监督、协调、筹资等功能，因此发展出了多种类型，可分为四大类：评估认证型组织、考试服务型组织、基金会型组织、协会型组织，这些协会在维护大学独立性、保证教学质量、维护利益相关者权益、提供财力物力支持等方面发挥重要作用。企业作为高校利益相关者，其发展离不开高校的人才和技术资源，高校研究和教学为了切合产业发展也需要与企业交流合作，所以企业也积极参与到高校治理之中。

发达国家高校董事会是社会参与的重要方式，董事会成员来源社会化、身份多样化，体现了发达国家社会参与高校治理主体的广泛性。如美国董事会成员绝大部分由校外人士组成(美国部分州规定应全部校外人士组成)，董事会成员职业分布广泛，既有各个领域中具有影响力的从业者，还有一些家长代表和所在地社区代表，这些代表中大多从事过多种职业或涉及多个领域，具有丰富的社会经验。英国高校董事会同美国类似，而日本则是通过立法直接规定社会人士必须在高校决策层占有一定的人数，比如在议员会、经营协议会、教育研究评议会和校长选考会议的委员中都必须有校外代表[6]。

(二)多样的参与方式

发达国家多种社会参与方式的设立为广泛的主体参与提供了路径保障，主要方式有中介组织主导下的评估、慈善文化引领下的慈善捐赠、信息公开支撑下的社会监督[7]和外部董事会制度保障下的社会决策。在监督、评估和捐赠等方式下，社会力量通过提出自己的意见和诉求来间接影响高校决策，是一种间接的参与。而董事会制度下的社会决策为社会直接参与高校决策提供了途径，是社会参与高校治理的最高层次，也是发达国家社会参与高校治理的最大特点，因其重要性和特殊性，外部董事会制度保障下的社会决策这一方式将在后文中单独阐述。

1.中介组织主导下的评估

高校评估是对高校的教学、科研、学科建设等工作按一定的规定程序和标准进行评定的过程，对高校起到诊断、导向、激励和监督作用[8]。由中介组织主导的高校评估是发达国家高校治理的一大特色，中介组织的社会性、敏感性和灵活性为其评估结果带来很高的实效性，以此说明中介组织参与评估的合理性。中介组织高校评估主要是指具有独立地位的法人实体对高校教学情况进行的评估，目的是以评估结果影响委托者与高校的决策[9]。发达国家中介组织以评估和不断地检查保证高校的教学质量，来维护学生等相关利益主体的合法权利，同时评估和检查结果还是教育主管部门对高校进行管理、指导和规划高等院校发展的重要依据。

虽然发达国家的高校评估大多由中介组织主导，但各国模式不尽相同。美国是典型的自主独立评估模式，中介组织在美国高校治理中有举足轻重的地位，全美共有70多个高等教育中介评估组织，它们主要以新闻媒体、基金会和学术团体等形式存在。美国联邦政府无权对高校进行直接管理，通过对中介组织的合法认证并引导其为政府目标服务，来向高校与社会传达国家的政策取向。中介组织受政府委托并出于社会责任考量，制定高校课程标准与学术标准,确立高等教育评价手段与指标，通过评估和检查以保证高校的教学质量。如美国南部院校协会的高等院校委员会SACSCOC是美国教育部门认证的地区性认证机构，对美国南部十一个州的授予副学士学位以上院校进行机构认证，还每十年对其职责范畴内的高校的教学质量进行整体性评估。英国与美国的模式类似，以独立于政府和高等院校之外的高等质量保障署(QAA)为代表，此中介评估组织是英国高校通过外部评估保障其教育水平的重要保证。QAA由工商界人士和学术界人士组成，这使得外部的工商业界人士在高校治理中占有了一定的席位，增强了高校评估的社会化。与前两者不同，日本高等教育管理是典型的行政主导模式，这与我国状况相同，因而对我国有着极高的参考价值。在社会力组织发展不足的情况下，日本建立大学基准协会作为教育评估组织，通过实行会员制，对协会会员进行资格审定的方式来保障高校质量。任何加入协会的高校要按照协会要求自我评估，协会在此之上派出调查组进行实地调查做出判断，最后对全社会公布每年度的新晋高校和赞助者。由此可见，发达国家中介评估组织保证了高校的教育质量，维护了社会相关利益主体的合法利益，同时还能协调各方利益相关者关系，促进高校与社会发展。

2.慈善文化引领下的慈善捐赠

高校捐赠是指个人、校友、基金会和其他机构出于高校学生培养、学科发展和基础设施建设等目的将财产以自愿的形式捐给高校[10]。英国教育大臣查尔斯·克拉克(Charles Clarke)认为“未来长期的大学教育存在于能使大学摆脱依赖国家的美国式巨额捐赠基金中”[11]，由此可见社会捐赠是未来高校发展的重要支撑。西方各国长久以来就有较为深厚的慈善传统，在这种风俗文化与强烈民主意识共同作用下形成了社会捐赠参与高校办学的良性互动机制，构建了社会捐资助学体系和社会资助办学的多元化格局[6]。

社会捐赠是发达国家高校应对办学资源紧张问题的有力手段，发达国家高校捐赠数量多、规模大、范围广且运营规范是我国所不能及的，因此很有必要根据发达国家社会高校捐赠在长期发展中呈现出的特征和经验用以解决我国问题。发达国家社会捐赠特点主要是：第一，由于政府和高校的高度重视，发达国家较早培养出了规范化、专业化的捐赠团体，如校友会、基金会、校董会等，这种规范与专业化的组织提高了学校的资金管理能力。第二，重视校长对社会捐赠工作的领导作用，发达国家部分高校做到校长亲自挂帅，如美国高校校长的首要任务就是募款。第三，发达国家开拓了多样化手段与方式，如现金捐赠、遗产捐赠、支票捐赠、不动产捐赠和股票捐赠等等，多种方式增加了社会捐赠的便利，大大增强了社会捐赠的意愿，高校因此获得了大量的募捐。第四，募捐范围广泛，如美国加州大学洛杉矶分校在日本聘请了筹款人,还在香港、韩国和泰国等地建立校友会。第五，重视对学生的母校意识教育，积极利用校友资源，使得毕业生将潜在的捐款意向变成现实行为。第六，发达国家高校通过自身形象的塑造、扩大自身名气来增加社会对其捐赠的可能性。同时捐赠情况也是公众对高校的“投票”，捐赠者的决定过程是对高校的一次重要评判，高校的办学质量、排名、声望和服务能力等都是捐赠者做出捐赠行为判断的重要依据，这也促使高校自身的反省与改进。

社会捐赠搭建了各捐赠主体参与高校治理的桥梁。捐赠主体通过为高校提供经费资助，监督高校的捐赠资金使用，同时也为高校治理提出建设性意见，所以社会捐赠自然而然地成为社会参与高校治理的合理合法路径，并且在促进高校治理的社会参与、提升高校管理水平和效能、加强与社会的联系并增进公众的信任、为实现高校治理的结构优化等方面发挥了积极作用。

3.信息公开支撑下的社会监督

发达国家高校的社会监督是社会参与高校治理的重要形式，发达国家在制度因素和社会风尚共同作用下形成了高度民主化社会，社会公众对于高校的决策与管理具有较强的参与意识，同时也具有较大的知情权利。社会监督通过高校信息公开制度才能实现，高校信息公开是公众对高校事务知情权的制度保障，也是社会监督落实的前提。高校社会监督主要指监督高校事务的管理、决策和运行，以此来影响高校权力结构和运行，分享高校发展成果和过程[12]。监督内容涉及人才培养、招生公平、师德师风、财政收支、科研水平、社会服务等方面[7]。社会监督克服了高校僵化的“内部治理”，影响了大学权力的结构，保证了高校的决策符合公共利益；同时也督促高校要积极赢取公众的信任，去追求更大的决策透明度和更清晰的职责界定[13]。

发达国家高校社会监督主要形式分为两种：一是媒体监督；二是社会公众监督，指学生、家长、校友和普通公众的监督。西方社会媒体作为第四权力，虽然与国家权力结构无关，却是社会权力中心角色，其传递的是新鲜消息更是社会意见，这些意见通过汇总成为了社会舆论，这对高校的工作是一种无形的监督力量。就具体的监督过程来说，媒体主要通过对高校进行排名实现对高校的监督，美国学生与家长心目中的高校排名权威是《美国新闻与世界报道》，而英国则为《泰晤士报》，它们发布的排名深刻影响着学生与家长对高校教学质量的认识，从而影响了他们的选择意愿，更重要的是影响着政府对高等学校拨款数量、企业的合作资助和社会捐赠意向等社会各界的支持态度。在日本，朝日新闻社出版的《大学排行榜》为报考学生提供参考信息，同时会在每期探讨本年度社会关切的高等教育问题，汇总各方意见，是目前日本最权威的高校排行榜。媒体监督的作用在于：保证了高等教育质量，维护了社会公众利益；向社会传递了高校质量信息，帮助学生和企业做出正确选择；督促高校提升其教学水平。

除媒体评价外，公众监督也是社会监督的重要形式之一。而公众监督必须通过高校信息公开制度才能实现，高校信息公开是社会开展监督的前提条件。在发达国家高校发展过程中，信息公开制度因社会问责的不断强化而逐步建立，并以法律的形式要求高校的办学信息向社会公开，具有明显的制度化、强制性特点。社会通过监督影响高校权力的分配，有效克服高校的“内部治理”并对高校决策形成了很大的影响力。在一项研究中，调查“使得美国某高校难以决定关闭系科的原因”，原因为“校友对关闭系科的担忧” 平均占比11.1%，为“担心社会公众难以理解对系科关闭和有损于学校声誉”平均占比 26.5%[13]，可见公众监督影响力之大。

(三)完善的信息公开

高等教育迈入大众化阶段后，随之而来的是生源激增和政府投入扩大，因高校占用的社会资源愈来愈多，使得社会密切关注高校的管理效能，同时高校重规模、轻质量等问题的凸显使得高校治理成为社会焦点，所以社会利益相关者对高校事务应有知情权的呼声渐高，从而产生了高校信息公开。

高校信息公开指高校有义务依照相关法规向公众按规定的步骤和内容公开办学过程中所制作和获取的信息。信息公开是社会参与高校治理的前提，唯有高校主动向社会进行信息公开，社会力量才有渠道充分了解高校治理的相关信息，社会的知情权才能得到实现。也唯有社会对高校事务信息的知情，才能在多方权力博弈中占据优势，规避权力空置致使的参与形式化。在政府、高校和社会三方的共同努力下，发达国家建立了完善的高校信息公开机制，形成了以制度为保障，以高校信息公开工作为落实，在落实中发现问题促进制度改革的良性循环机制。

1.发达国家高校信息公开的法律制度

信息公开是社会知情的前提，西方各国大都通过法规制定来保障信息公开，其中英、美高校信息公开立法极为完善且信息公开落实情况较好，为我国高校提供了范例。美国在1966年颁布《信息自由法》，此法案要求受联邦资助高校应按照联邦法律对于接受公共资助的机关的信息披露要求公开特定信息。美国多以州级开展高校办学活动，因而联邦《信息自由法》的作用较为有限，于是各州依照《联邦自由法》的基本内容与原则出台了适合于本州的信息公开法律，如《伊利诺伊州信息自由法》。但就目前来说，无论是联邦一级还是州级，美国并不存在专门针对高校信息公开的法规。面对这种缺失，美国各高校依照所在州的信息公开法制订本校具体办法，如塞基诺州立大学根据《密歇根州信息自由法》制定了《信息自由法实施办法》。

英国高校的信息公开法规体系的显著特点是层次分明，有宏观层面的纲领性法律，如《信息自由法2000》，规定信息公开的主体包括中央和地方各政府部门、公共福利事业机构等一系列公共部门，所以在英国高等院校属于公共部门，应当向公众公开信息；也有中观层面的指导性法规，如为帮助高校正确理解并正确执行《信息自由法2000》而出台的《高等教育信息公开指导》；还有基层各个高校信息公开的具体执行安排，如苏格兰圣安德鲁斯大学根据全国性和地方性立法制定出台了《信息战略》《数据保护政策》《记录管理政策》。

2.发达国家高校信息公开实践

信息在互联网时代中的公开与获取变得更加便捷，发达国家高校的信息公开也顺应了网络化趋势，建立了以网站、网页为主要形式的高校信息公开平台，高校通常会在网络平台向公众展示主动公开的信息和申请公开途径。英、美是发达国家高校信息公开建设的典型国家，通过对这两国高校信息公开情况的梳理，来深刻领悟这两国高校信息公开的要点，希望借此为我国提供参考。

英、美大学的信息公开采取主动公开与依申请公开相结合的方式。主动公开指高校依照法规主动将信息向社会公布，社会不需要向高校申请。依申请公开指社会主体按照法定程序向高校申请公开自身需要的信息[14]。

英国剑桥大学主动公开信息渠道有三种，第一是依照英国法律要求并结合本校实际所指定的《剑桥大学信息公开清单》，《清单》公开了剑桥大学的七类信息，满足了公众对剑桥大学的基本情况、财务、决议和政策等信息的关切。剑桥大学信息公开的第二渠道是剑桥大学年度报告，其中包含董事会年度报告、委员会提交给董事会的年度报告和年度财务报告，董事会年度报告披露的是董事会基本信息及董事会管理职责内工作完成情况；委员会提交给董事会的年度报告披露剑桥大学的教学、科研、人力资源以及校园安全情况；年度财务报告披露剑桥大学及其附属机构的财政收支、捐赠投资、治理工作、董事会等工作的情况。剑桥大学信息公开的第三渠道是英国大学数据网，网站上汇总了英国所有大学和学院的课程相关数据和信息，其主要目的在于让学生了解和比较各个高校的课程情况，帮助学生选择学校[15]。大学数据信息网会将各高校信息汇总，形成高校关键信息表，提供比较功能，内容包括课程信息、费用信息、就业信息和学生联合会信息。在依申请公开方面，剑桥大学依照《信息公开法2000》要求的除部分不需要公开的信息以外，其余信息应当向公众公开。公众可以通过邮箱与信函的方式进行信息公开申请，同时个人信息受到数据保护法的保护。公众提出申请后，由剑桥大学的信息公开管理办公室进行处理，如果申请人对剑桥大学的处理不满，可以提出申诉。

与英国不同，美国政府并没有严格制定统一的信息公开内容模板，各高校之间也没有形成统一看法，所以各州各高校之间有所不同。伊利诺伊大学是美国高校信息公开工作的典范。伊利诺伊州要求各公开单位应将信息编制成列表主动公开，方便公众不需要通过申请程序就可查询，所以伊利诺伊大学在其信息公开网站上设立了“可立即获取的信息资料”这一板块，将学校需要主动公开的信息罗列并附上链接。板块内容包含四类：第一类是学校的各类报告，如经济贡献报告、审计活动报告、审计报告、伊利诺伊大学校友会财务报告、年度财务报告、资本预算、收入和支出预算等；第二类是会议纪要，有董事会及附属委员会重要会议的纪要，内容主要为会议人员、地点、时间和会议内容等；第三类是统计数据，主要内容是伊利诺伊大学的年度数据和常用数据库等；第四类是学校编制的政策或手册，主要为学校按照政府规定制定的政策和学校自主制定的规章制度。除“可立即获取的信息资料”这一板块外，伊大信息资源管理部门的官方网站也会公开数据信息，也是主动公开的一个重要渠道。最后需要说明，因缺少统一公开模板，在梳理中难以列举穷尽。依申请公开方面，伊利诺伊大学制定了可申请公开信息清单，信息覆盖各个方面，该清单概括了各类信息要通过哪个相关部门申请查阅，同时也告知民众何种信息需要申请公开。伊大的申请途径采取申请书的形式，可以通过电邮、信函和传真方式，也可以当面呈递，由对外关系办公室处理。

(四)成熟的校企合作

资源相互依赖理论认为，任何组织生存发展都要依赖外界，因为组织无法掌控组织发展的全部资源，这就要求组织通过与外界合作以达到资源互补，所以合作是组织生存发展的必要条件。高校有着企业欠缺的人才和技术，企业有着优越的资金、场地、设备等物质条件，因此高校与企业合作是资源依赖的必然结果。校企合作是指双方以培养符合社会需求的人才为目的，在寻求合作的过程中建立起来的一种相互促进、共同发展的合作关系[16]。在发达国家，企业作为高校利益相关者通过校企合作的方式来表达需求，以寻求共同发展为目的，通过捐赠、知识产权交易和实验场地设施提供等方式与高校各取所需，使得高校主动适应外部环境，间接影响了高校的办学方向并以此实现了企业参与高校治理。

发达国家的校企合作在政府、高校、企业和学生的四方推动之下表现出了强劲的发展态势，极大促进了科技的发展和科技应用的推广，是高校适应外部的有效机制，是企业参与高校治理的有效途径，这种经验值得我国效仿。因政治、经济、社会等环境的不同，各国的校企合作在长期实践中不断发展，形成了独具特色的校企合作模式，美国是典型的高校主导的“合作教育”模式，而德国是以企业为主导、强调校企合作办学的“双元制”模式，日本则是官方主导的“官产学”模式。虽然各国的校企合作模式存在差异性，但其成功的原因却有统一性，都有着制度化、市场化和地方化的特点。制度化体现在发达国家政府以法律的形式给予校企合作基本的制度保障，这使得校企合作模式迅速发展定型，再辅以配套优惠政策实现最大化的合作效用。具体来说，美国政府通过《学校到工作机会法案》确立了校企合作的核心地位，政府通过制定《高等教育法》《职业教育法》和《帕金斯法案》使得资金来源得到了国家的政策支持和制度保障；通过《职业培训合作法》扩大了校企合作范围[17]。再如德国议会通过《高等教育法》确立了高校的“职业化”性质，《高等学校总纲领法》则提出高等教育的职业化方向。市场化集中体现为高校人才培养以产业发展为导向，高校为了企业培养产业对口人才，在课程设置、学科发展和新学科建设层面与产业需求相契合。如美国高校开展商业产业导向性教学，学生在学习知识过后可以将其应用到生产之中，再如德国高等教育领域尤其是职业教育课程编撰由业内的专家进行，对学生进行综合培养，提升学生们的职业能力。这种人才培养深度对接产业发展的模式，反映和巩固了发达国家高校与企业之间的密切合作关系。地方化特征在日本和美国有较强的体现，日本高等教育多与地方发展紧密结合，使得教育与地方产业发展统一。美国的社区高校也具有极强的地方化特征，在建立之初就肩负地方使命，对地方资源有着较强依赖性。美社区高校与日本高校一样以服务本地经济发展为宗旨，通过对当地企业提供技术人员以及校企的培训工作和研究工作的协同来实现对当地经济的支持，有着较高的实用性。正是因为校企合作地方化实实在在地促进了地方发展，所以受到了国家的重视，逐步实现了制度化并迈向了更高层次。

(五)社会化的高校决策

社会参与高校决策是发达国家现代高校治理体系建设的重要组成部分，建立决策性的高校董事会是保证社会有效参与高校治理的重要路径[18]。社会力量参与高校决策是高校与社会利益相关者开展协商合作、达成共识、形成各方满意政策的过程，是社会参与高校治理的最高层次。

美国普遍采用董事会领导下的校长负责制，董事会为学校的最高决策机构，其职责包括确立大学使命和目标、任命校长、批准预算、筹集资金、批准长期规划等。英国高校与美国稍有区分，普遍实行董事会领导下的校务委员会负责制，校长是高校的法人代表[19]。发达国家高校董事会的权力本质上来说是源于公共权力，代表着公众利益，受公众委托行使权力并在行使过程中受公众监督，因而公众权力作为高校权力结构中的重要一极，并为保障其权力的实现而建立了外行董事会制度。董事会的外部人士既包括政府部门的代表，也包括社会知名人士和捐赠者等大学利益相关者。这种最高决策机构中的社会参与意味着社会直接参与到高校决策之中，是社会参与高校治理的最高阶段。

美国高校董事会制度是发达国家社会参与高校决策的垂范。此制度产生于美国私立院校，其董事会成员高度社会化，多为关心高等教育的社会精英，如企业家、公益慈善家或者是已退任的政府官员等有威望者，由前任董事或者学友会选举产生。公立高校创立初期同私立高校一样实行外行董事会制度，与私立高校有所区别的是，公立高校董事会成员少部分根据其公职确定，由州长和议会任命的政府官员担任，其他董事为校外人员，通常是本州或者本学区的公民，以选举的方式产生董事会成员。这些外行董事实现社会参与决策的方式主要是通过组成不同的常设委员会与高校管理层来进行决策，这个过程的实质是校外董事与高校管理人员共享决策权。

三、对我国社会参与高校治理的启示

根据我国高校治理的实际，发达国家社会参与高校治理的经验对我国的启示有如下几点：

(一)转变社会观念，扩大社会参与主体

发达国家社会参与高校治理的成就离不开其社会成员较强的参与意识与高校对社会力量的重视。提升社会成员参与高校治理意识可以有效扩大社会参与，社会公众应该把自己从传统的社会观念中解放出来，应该清醒认识到自身是高等教育事业的主体，时刻告诫自己有责任和权利参与高校治理。同时也要意识到高等教育重要性，增强自身参与的紧迫性，教育关乎国家和社会的发展，人才竞争力是影响综合国力的重要因素，培养人才要依靠教育，教育发展关乎全社会的福祉和社会各界的利益。因此不论是公众、企业还是社会组织，都要明白教育不是受教育者的事，而是社会每一份子的事，所以社会公众要更新观念，建立起参与高校治理意识。

高校管理人员的观念是社会力量顺利参与高校治理的关键因素，所以要想鼓励越来越多的社会力量参与高校治理，使高校管理人员拥有一个开放治理观念十分重要。在我国，高校由党和政府领导，党和政府与高校之间形成了封闭的关系，长期以来都是“内部人治理”。今后高校应打破“管理是学校内部的事，与他人无关”的思想桎梏，欢迎社会力量参与到高校治理之中，采取措施有效扩大社会参与主体，主动走出“象牙塔”，既要积极对社会公开信息，使社会了解高校以提供建议，同时也要积极主动地联系社会，适应社会的发展与需求。

(二)推进参与方式制度化，实现参与方式多样化

发达国家通过设立多样的参与方式吸引了广泛的社会主体参与到高校治理中，凭借监督、评估、捐赠等方式不断提升高校治理的内涵。现阶段我国也根据社会实际状况建立了相适应的社会参与制度，但是由于多种阻碍因素的限制，我国的渠道一直未能发力。原因是：一方面我国社会参与多由政府组织实施，本质上是政府主导，社会力量在此过程中并没有“权力空间”；另一方面，社会参与高校治理必须通过具体的方式和途径才能落实，切不可停留在纸面上，具体的落实也必须处在有制度保障的环境下[20]，虽然政府多次强调要推进社会参与高校治理，但是现实中缺少制度作为保障，制度规定模糊、宽泛，社会参与形式的非制度化导致了社会参与过程的无序。这种现状导致我国的社会参与渠道一直未能发挥应有的治理效用。他国经验可以作为参考，发达国家政府对社会参与高校治理的渠道一直是“清单管理”，对于各类参与形式都有具体规定，面面俱到。所以今后我国要坚持制度化参与的改革方向，要建立制度保障机制，对社会的参与方式作出具体安排，出台具体细则，让社会有稳定的渠道参与高校治理。

在巩固现有方式之后也要避免长久形成路径依赖，不可循规蹈矩，要积极拓展新的参与方式。近年来随着信息技术的发展，网络媒体风头正起，为社会参与高校治理方式带来了些许改变。面对当下信息沟通渠道的变化，政府要主动利用网络媒体搭建桥梁，利用微博、微信等新媒体手段与其他参与方式实现优势互补。

(三)完善信息公开机制，保障公众知情权

高校信息公开是社会参与高校治理的重要前提，建立信息公开制度才能保障公众知情权利，使得公众开展监督与评价并因此促进公众诉求得到回应，实现治理民主。从发达国家高校实践来看，高校大多建立了公开平台，以主动信息公开和依申请信息公开两种方式供公众查询，从而使得公众知情权得到保障，社会利益相关者对高校的问责和监督顺利开展。但长久以来我国高校信息公开工作缺乏顶层设计、指导性政策不详细、公开标准缺失，甚至不要求高校主动向利益相关者公开信息，以上问题得不到解决，高校信息公开机制的构建就是黄粱美梦。作为政策制定者的政府应推动高校信息公开制度的建立，首先应建立健全信息公开的顶层设计，提高相关法规的法律位阶；其次要完善配套政策，使得开放和自治、公开和隐私的张力关系在制度框架下得到调适；同时信息公开的具体细则还要进一步补充和细化，对公开的时间、范围等进行详尽规定。

(四)健全校企沟通机制，提升校企合作效果

如今的社会已经是一个相互影响、相互依赖的大系统，高校作为社会系统中的一环，要实现持续发展，就必须与社会中其他主体及时进行资源交换，封闭就会导致灭亡。在高校治理中就表现为高校需要了解社会需求，顺应社会发展，所以信息的沟通和交流成为高校发展的决定性力量[21]。发达国家逐步建立了以工商业界和高校互动为代表的合作机制，使得高校的教学内容和高等教育决策更加贴近产业实际。

我国高校普遍存在封闭化的问题，根源在于我国传统的科层管理体制，这种依靠垂直权力的管理模式导致其内部人员工作环境较为单纯，与外界联系较少且渠道单一，对外界信息的敏感度较低。同时长期的行政化管理导致高校不愿意与社会沟通，面对问题不善于与社会共同应对，面对社会参与意愿也不善于迎合，因而一直以来企业与高校合作不够深入并且未形成健全的合作机制，这种封闭严重影响了高校的发展。所以我国亟待建立健全校企沟通机制，增强高校对产业发展诉求的敏感程度和重视程度，建立高校与企业的信息沟通平台，保证沟通顺畅，消除信息不对称、信息失真的问题。只有这样才可以使高校回归社会大系统的本位，做到扎根于社会、服务于社会，才能走出“信息茧房”并逃离封闭化发展的恶性循环，让高校在开放式系统的支持下完成自己的使命[21]。

(五)创新高校董事会形式，建立我国高校决策制度

发达国家经验说明，董事会制度是高校治理保证高校利益相关者参与、实现善治的有力保障，对规避高校内部集权化，促进高校决策科学化，处理与政府之间的关系以维持高校自治方面起重要作用。目前我国部分高校已经建立董事会，但是实际上这些董事会并未扮演真正意义上的高校治理的角色，更不像在发达国家作为高校的决策机构，我国高校董事会主要任务在于筹资。要实现高校治理的现代化，必须在决策层面引入社会外部参与,推动高校决策的科学化、民主化。照此趋势就必须参考发达国家高校董事会制度，建立有社会参与的高校决策委员会、建设有社会参与的高校外部决策机制。

我国高校是党委领导下的校长负责制，这与发达国家管理体制有很大出入，所以学习发达国家经验必须要考量我国国情和实际，必须坚持党委领导，同时借鉴发达国家高校的社会人士参与高校治理的经验。有学者根据我国实际并结合发达国家的外部董事会制度提出了可行的方案：调整高校党委会组成人员结构，吸收一定比例的外部人员作为党委会成员，非中共党员可作为列席人员，可以提出建议但没有表决权[22]，这使高校在党委领导下的校长负责制基础上，建立了具有中国特色的董事会制度。要想借助董事会制度打破高校的内部集权化、推进民主化，并非一朝一夕可以实现，着眼当下，我们更应该发挥高校董事会沟通社会、优化课程安排、人才培养、战略制定、文化建设等方面的作用。