袁万军

（中国铁路北京局集团有限公司，北京 100860）

1 基本概念

质量是体现实体达成显性及隐性需求的一种能力特性之和。从微观来看，铁路建设项目的质量一般泛指铁路工程的产品质量；而从宏观来看，涵盖了铁路工程的产品质量及工作质量[1]。建设项目的施工必须根据业主的需求开展。各类业主在产品使用功能需求上存在差异，而这些需求已经以文字或图纸形式体现在项目合同中。工程建设项目通常是根据合同拟定的条款进行承包施工，所以，工程项目的质量标准必须在合同中明确规定。工程建设项目的普适、安全、经济、和周围环境的统一以及其他业主所需的特定功能等一般能反映出工程项目的质量，如图1所示。

2 现行铁路建设项目质量监督管理的基本框架

铁路建设项目质量监管，即政府主管部门、业主、项目承包方、项目咨询或监理方、施工图核查方等在工程质量监管中是怎样基于市场经济，不逾越建设法律的规定来发挥作用[2]。如图2所示，国内现阶段在建设项目质量的监管中主要是对建设项目的质量展开阶段性的监管。在工程项目的立项阶段，工程质量通常由建设单位负责，监管职责由政府部门承担。在考察规划阶段，工程质量通常由勘察规划机构负责，监管职责由施工图核查部门承担。在施工阶段（含竣工阶段在内），通常由施工企业通过展开自检保证施工质量，监管职责由建设单位所委托的监理机构与工程质检单位承担[3]。在勘察规划与施工阶段，涉及的每一个主体方的工程建设行为的监管由建设行政主管机构负责，而施工阶段的监管通常是委托工程质量监督单位来开展。

3 铁路建设项目质量监督管理的特点

3.1 项目质量的宏观控制与实体质量的抽查监督相结合

政府利用对法律及质量监督保障机制的构建与完善，对市场经济原则进行了解与应用，为质量机制的认证提供保障，提升与构建建设工程项目各主体方的质量认知，对责任主体的质量活动进行一定的规范与制约，对建设项目质量进行掌握与强化。借助开工报告、竣工验收备案机制及巡查随机监督工程项目各主体方的质量控制过程，增强建设项目的安全性[4]。

3.2 监督面广，影响因素众多

铁路工程项目的工期长，投资成本高。所以，不少人为与自然因素使项目质量受到影响，如论证决策时的疏漏会导致建设项目的设计和当地地质情况存在矛盾；规划设计时的马虎，会造成结构受力不科学；施工时一味地追求经济收益而导致质量缺陷。另外，施工工艺、计划、环境，操作者的素质、管理机制、技术方案、操作模式及工艺流程等均会使工程建设项目质量受到影响[5]。

3.3 实施全面质量监督管理

铁路建设工程项目的质量监管，不仅要注重项目的实体质量监督检查，还要着重强调对各工程建设主体方的整体质量控制过程进行全面的监督与管理，既体现了工程质量控制的复杂化，又反映出政府代表公众和社会利益对铁路建设项目质量开展监管的职能，也落实了全方位质量监管的理念。

4 铁路建设项目质量监督管理存在的问题

4.1 政府监督管理中存在的问题

现阶段，铁路建设工程质量监管体系中存在多方面的不足，如政企不分、封闭管理等[6]。一方面，铁路建设项目质量监督忽略了质量行为监督。对于铁路建设工程项目而言，施工周期长、种类多、专业度高，同时设备材料的品类多，所以，施工时各方责任主体会存在诸多质量监管问题，然而政府在实施监督管理时通常是以工程的实体质量监督为主，忽略了对质量行为的监督，由此和项目质量目标相悖。另一方面，铁路建设项目质量监督的范畴较小。现阶段，铁路建设项目质量监督单位实施监督的范围仅是施工阶段，只对参与铁路建设项目施工阶段的主责方的质量活动及项目实物质量进行监督，缺乏对勘察规划等阶段的监督[7]。政府对于勘察阶段的监督管理仅限于是否与相关要求及质量指标相符，对铁路建设项目的经济效益重视不够。

4.2 勘察设计单位监督管理中存在的问题

现阶段，铁路设计单位的服务思维有待加强，地质勘察工作、设计精度有待优化。同时，一些设计单位一味追求工程安全质量，对经济性考虑不够[8]，导致建设项目存在浪费的现象。另外，我国的法律法规对勘察设计机构质量问题的赔偿方面指标过低，尚未建立职业责任保险机制，并且其他外部条件也会影响职业责任保险机制制度的落实，如法规机制的健全与市场需要的培养、建设项目设计职业责任保险机制及条款明确、市场管理机制的健全等。以上均反映出我国勘察设计单位现阶段在铁路建设工程质量监管过程中存在的短板。

4.3 监理单位监督管理中的问题

监理单位在铁路建设项目的监督管理中只负责施工阶段的工程实物质量监管，加之未建立公开、公平、公正的市场体系，和国际水准还存在一定差距，导致其监管过程中存在诸多问题。如业主通常会过多地干涉监理单位，部分业主还会直接跳过监理工程师对施工单位进行监管，导致一些矛盾，影响了项目的顺利推进[9]。监理工程师在铁路建设项目的施工现场应该是作为业主代表的唯一监管方，业主对监理单位进行了委托，必须由监理单位及监理工程师来监管铁路建设项目质量，业主应对监理单位及监理工程师进行有效监管，并非直接干涉监理单位。另外，对于监理人员，必须拥有较好的基层工作经验，但一些监理单位委派刚毕业的学生完成项目监理工作，由于实践经验欠缺，使监管工作效果受到严重的影响。因此，监理单位应加强人员的培养。

5 铁路建设项目质量监督管理优化策略

5.1 建立健全质量监督管理体系

通过总结国内外的经验可知，要有效实施铁路建设工程项目的质量管理，应建立完善的质量监管体系。这个质量监督管理体系由3个层次组成，包括政府层次的监督管理、建设单位层次的业主负责及铁路产品层次的直接生产者负责。政府是该体系中的第一层次，是对铁路建设项目质量进行监管为主要单位，可利用立法建制等强化法制建设，建立一套市场运作机制。第二个层次中，业主负责的质量监督内容较多，从项目可操作性调研、设计施工企业选择，均由建设单位实施，并对建设项目的质量负责。在项目实施阶段，目前由工程监理代表开展建设项目质量管理。所以，监理负责实质就是建设单位负责。质量监督管理的第三个层次是直接生产者，政府基本是借助质量管理及市场准入等措施来确保生产者质量。

5.2 加强质量监督管理机构和人员自身素质建设

铁路建设项目工程质量监督工作的开展需要强化对工作人员的培训工作，增强其在铁路建设项目质量监管方面的专业技能及监管能力。利用一定的教育培训提升监管工作者的专业技能知识，丰富他们的项目现场实践经验，使他们明确监督模式与策略，了解相关的铁路工程建设法律法规，掌握建设项目经济知识[10]。另外，监管工作者还需要提升自身对于质量问题的查找、判断及处置能力，并具备奋力向上的学习精神，按时参与培训，着力提升自身知识构架，使自己与铁路建设项目技术发展需求相适应。要实现铁路建设项目质量监管工作的持续发展，应有目的地强化有关专业基础与职工业务能力的培训力度，将增强从业者专业素养技能作为首要目标，并制定良好的激励制度，吸纳更多知识面广、专业水准强的人才参与到监督管理工作中，激发专业人才参与监管工作的积极性与能动性，开展创新化工作，增强监管实力与水准，以保障监督管理工作的质量，全方位推动建设项目质量监管的不断发展。

5.3 完善监理单位质量监督与控制

监理作为工程质量监督体系中的重要一环，其质量行为对建设项目质量目标能否完成具有直接性影响。因此，需强化监理单位和监理工程师的质量监督行为，完善社会监理体系，确保社会监督机制的正常运作。监理单位必须按照铁路建设项目的具体状况和周边环境对工程的相关资料及数据进行收集，并编写具体且有可行性的监理计划，引导铁路建设工程项目监理单位开展监理工作，铁路建设工程质量的事前管理、事中管理及事后管理，质量检验的工作流程编制、工作制度构建，严控事前报告的核批、追踪检验、质量验收等工作。监理机构既要在接受委托前提下监管铁路建设工程项目的质量，也应该规范相关从业者的专业素养。监理从业者需要有效把握以下3个方面：首先，从严管理、刚正不阿、“硬”字为重，铁路建设项目工程的实施要与合同、设计文件及施工标准等相关要求相符。其次，坚守原则、严抓质量问题。最后，精雕细琢、严谨认真，不留一处质量隐患。

6 结语

铁路建设项目的质量监督管理，对铁路修建完成之后的质量、群众权益的保护和国家政府的公众形象息息相关，提高铁路项目的质量监管能力，与工程人员能力的提高以及监督管理方式的改革也有很大的关系，同时更应该按照具体的工程施工状况制定专业性监督管理措施，从而确保铁路建设项目质量的监督管理工作可以正常进行。