高文君 张春海 步宇飞 于立芝*

（1中国农业大学烟台研究院，山东烟台 264670；2烟台市福山区农业农村局，山东烟台 265500）

烟台市苹果种植历史悠久、世界闻名[1]，烟台市苹果产业持续发展，已成为烟台市重要的标志性特色产业，在农业产业调整、发展农村经济、增加农民收入等方面发挥了重要的作用。烟台市苹果产量逐年增加，2020年产量达到589.0万t，比2019年增产2.7%[2]。近几年来，烟台市委、市政府把苹果产业高质量发展纳入全市三重工作“重中之重”和改革攻坚重点任务，全市以“果业强、果农富、果乡美”为目标，发布了一系列促进烟台市苹果产业发展的政策文件，全力推动苹果产业步入高质量发展快车道。烟台塑造了“烟台苹果”品牌，打造了特色苹果产业，“烟台苹果”在2002年、2008年及2011年相继荣获国家地理标志产品保护、国家地理标志证明商标、中国驰名商标等荣誉，2020年“烟台苹果”品牌价值达145亿元，连续十二年蝉联中国果业第一品牌。政策工具是公共管理和政策科学的重要研究领域[3-4]。本研究采用政策工具分析方法，对2012—2020年烟台市8项苹果产业发展政策进行量化分析，探讨其平衡性和匹配性，以期为相关部门优化烟台市苹果产业发展政策提供参考。

1 资料来源与研究方法

1.1 资料来源

以2012—2020年烟台市政府及相关市、县、区发布的与苹果产业相关的政策文件为研究对象，政策类型包括规划、意见、计划等体现政府政策的文件（表1）。

表1 烟台市苹果产业相发展政策

1.2 研究方法

1.2.1 政策分析工具选择。参考Rothwell和Zegveld的二维政策工具分析框架，将烟台市苹果产业发展基本政策工具分为供给型、需求型和环境型3种类型，其中供给型政策包含4个二级分类、需求型政策包含2个二级分类、环境型政策分为4个二级分类，并对二级分类的政策工具进行了类别描述，见表2。

表2 政策工具编码分类

1.2.2 内容分析单元与文本内容编码。内容分析单元是分析内容中最小、最重要的元素，可以是相关政策中独立的字、词、句或段落，也可以是一整份政策文件。通过对文本内容所包含的信息进行规范性分类编码和信息提取、数理统计，以分析和验证政策文本制定者的意图、目标和有效性[4]。笔者把表1中所选的政策文本中的政策和具体条款作为内容分析单元。根据内容分析单元，文本内容编码形式为“政策编号-具体章节-具体款-具体项”。

2 结果与分析

2.1 不同政策工具类型分布情况

由表3可知，173个内容分析单元覆盖了供给型、需求型和环境型3个方面，其中：环境型政策最多，占比43.3%；其次是供给型政策，占比42.2%，需求型政策最少，占比14.5%。

表3 2012—2020年烟台苹果产业相关政策工具分配表

不同政策工具类型年度分布情况见表4。政策工具类型总体分布方面，2012年、2014年、2016年依次降低，分别为 12.7%、11.6%、4.6%，2017年、2020年依次增加，分别为5.2%、65.9%。2012—2017年供给型政策依次降低，占比分别为6.9%、5.2%、4.0%、3.5%，2020年供给型政策显著增加，为22.5%。2012年、2014年需求型政策占比分别为1.2%、2.3%，2016年与2017年需求型政策缺失，2020年需求型政策增加为11.0%。2012年、2014年、2016年环境型政策均降低，占比分别为4.6%、4.0%、0.6%，2017年环境型政策占比增加为1.7%，2020年环境型政策占比显著增加为32.4%。2012—2020年三类政策工具类型均表现为先降低后增加的趋势，2020年增加幅度最大。2012—2017年供给型政策数量最多，其次是环境型政策，需求型政策最少；2020年环境型政策最多，其次是供给型政策，需求型政策最少。这说明2020年烟台市对苹果产业发展的重视程度大幅加强，尤其重视苹果产业发展环境建设。

表4 2012—2021年不同政策工具类型分布情况

2.2 不同政策工具分布情况

2.2.1 供给型政策工具分布。供给型政策工具分布情况见表5，其中：科技信息支持占比最大，为16.2%；其次是基础设施条件投入，占比为13.3%；财政资金投入居第三位，占比为7.5%；人才培养占比最低，为5.3%。供给型政策工具年度分布总体为先降低后增加的趋势，2012—2017年呈现降低趋势，2020年增加为22.5%。基础设施条件和农业科技信息支持表现为相同的趋势。人才培养方面，2012—2017年占比均为0.6%，2020年占比增加为2.9%，表明烟台市对苹果产业发展人才的重视程度明显增强。

表5 供给型政策工具分布情况

2.2.2 需求型政策工具分布。需求型政策工具分布情况见表6，其中：贸易支持相关政策最多，占比为11.5%；海外机构政策次之，占比为2.9%。年度分布总体表现为：2012年占比1.2%，2014年占比2.3%，2016年与2017年需求型缺失，2020年占比增加为11.0%。2020年贸易支持政策工具占比增加为9.2%，海外机构政策工具占比增加为1.7%。

表6 需求型政策工具分布情况

2.2.3 环境型政策工具分布。环境型政策工具分布情况见表7，其中：监督管制政策最多，占比为18.1%；策略型措施次之，占比为13.9%，目标规划政策居第三位，占比为10.5%；金融税收支持最少，仅为1.2%。年度分布总体表现为：2012—2016年依次降低，分别为4.6%、4.0%、0.6%；2017年增加为1.7%；2020年增加为32.4%。2020年，目标规划政策增加为8.1%，金融税收支持政策增加为1.2%，策略型措施政策增加为8.7%，监督管制政策增加为14.5%。

表7 环境型政策工具分布情况

3 结论与讨论

3.1 结论

烟台市苹果产业发展政策不同政策工具分布表现为：环境型政策最多，占比为43.3%；供给型政策次之，占比为42.2%；需求型政策最低，占比14.5%。2012—2020年三类政策工具类型均表现为先降低后增加趋势，2020年增加幅度最大，说明2020年烟台市对苹果产业发展的重视程度大幅提高。供给型政策工具中农业科技信息支持占比最大，其他依次为基础设施条件、财政资金投入、人才培养。供给型政策工具年度分布总体表现为先降低后增加的趋势，即2012—2017年降低，2020年显著增加；基础设施条件和农业科技信息支持表现为相同趋势；2012—2017年人才培养政策占比均为0.6%，2020年增加了2.9%，表明烟台市对苹果产业发展人才的重视程度明显增强。需求型政策工具中贸易支持相关政策最多，其次为海外机构政策。年度分布总体表现为：2012—2014年增加，2016年与2017年需求型缺失，2020年占比增加为11.0%。环境型政策工具中监督管制政策最多，其他依次为策略型措施、目标规划、金融税收支持。年度分布总体表现为：2012—2016年依次降低，2017—2020年增加。

3.2 讨论

一是环境型政策需进一步优化。在环境型政策工具中，存在监督管制占比多、金融税收占比少的问题。现阶段烟台市苹果种植以传统种植方式为主，受自然环境、市场影响较大，处于经营管理模式现代园区化初期阶段，还有很大的发展空间。在转变初期，政策支持以及策略型措施十分必要，监督管制和策略性措施所占比重高，比较符合烟台苹果产业发展实际需要。在金融税收方面，仅有少部分税收优惠业务。二是需求型政策较弱，需要予以补充，可以增加推广苹果产业规模化发展、打造品牌群体、弘扬苹果文化、深化产业化经营等方面的有关政策。可以通过苹果地理标志性产品建设，扩大对外宣传，吸引国外消费者[5-6]。二是供给型政策需进一步完善。高质量人才培养可直接影响科技水平，管理自动化、机械智能化是未来产业发展趋势。因此，应增加有关人才培养的支持政策，为相关专业学生提供补贴，通过增加奖励，鼓励果树栽培方向学生投入苹果产业发展中。

政策效力的发挥是持续的过程，政策也可以理解成政府与民众之间签订的契约，契约一旦生效，对双方都有约束力。这个过程需要保持一定的连续性和稳定性，不应随意打断或终结[7]。