王学辉，许 柯

(西南政法大学行政法学院，重庆 401120)

2019年10月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）第十四次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《决定》），授权国家监察委员会（以下简称“国家监委”）“根据宪法和法律，制定监察法规”。在国家监察体制改革之初，理论界与实务界就是否赋予国家监委监察法规制定权存有一定争议，由此导致《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）并未对国家监委的监察法规制定权作出规定。①例如，秦前红教授在监察体制改革初期就指出，若不赋予国家监委监察法规制定权，这既与国家监委的宪制地位不符，也使因监察法本身制定的简约带来的具体因应性的不足无法及时解决，同时还造成将一切监察活动纳入法治化轨道的目标难以完全落地，肯定了赋予国家监委监察法规制定权的合理性。参见：秦前红. 监察法理解和适用的若干难点问题[J]. 人民法治，2018（Z1）：58-60。鉴于监察权有效运行面临规范体系稀薄的现实窘境，以及监察法治深入发展的实践图景，赋予国家监委监察法规制定权不仅是监察实践之所需，也逐渐成为各方的基本共识，其不仅遵循了国家权力机关权力构造的内在配置逻辑，对监察法治的实现更是大有裨益。监察法治是一个系统概念，存在形式与实质之分，但无论怎样界定，其最基本的任务是完善以《监察法》为核心的监察法规范体系。在国家监察体制改革方法论由“摸着石头过河”过渡到“治理整体性、系统性与协同性”的背景下，更应当强调监察立法权对腐败现象所发挥的治理功能，以功能主义视角厘清监察法规在腐败治理中的功能面向与作用发挥。

一、监察法规范体系中的监察法规

反腐也需要依法反腐，监察法治强调的就是不断完善以《监察法》为核心的监察法规范体系，持续运用法治手段解决腐败问题。在具体展开监察法规的功能面向与作用发挥时，分析它所嵌入的法治结构和发挥的相应价值，有利于深刻理解与把握监察法规的生成逻辑与作用机理。

（一）监察法规范体系的特质与品格

所谓监察法规范体系①对于以《监察法》为核心的监察法规范体系，有学者采用“反腐立法体系”这一表述，亦有学者采用的是“监察法规范体系”。参见：刘艳红. 预惩协同型反腐败国家立法体系战略问题研究[M]. 北京：法律出版社，2019：106；朱福惠，聂辛东. 论监察法体系及其宪制基础[J]. 江苏行政学院学报，2020（5）：118-127。，指的是以宪法中监察权的形成性规范为核心，以《监察法》为基础性和纲领性法律，以全国人大及其常委会制定的其他监察相关法律为配套，以国家监委制定的监察法规及规范性文件为骨干，以涉及监察权运行的其他法律法规及党内法规为补充的统一协调的法规范体系。监察法规范体系的形成是中国特色社会主义法治体系进一步深化与拓展的结果，具有不同于传统的行政法体系、刑事法体系、诉讼法体系的特质与品格，呈现出较强的独立性与开放性。

第一，监察法规范体系具有明确的独立性特征。监察法规范体系的独立性是指基于监察权的独立性，监察法规范体系调整特定的社会关系，形成独立的、区别于其他传统部门法体系的法规范体系。其一，监察权的独立性决定了监察法规范体系的独立性。国家监察体制改革基于反腐败的现实需要，整合以往分散于不同机构的反腐职能，在保留全国人大行使广义监督权的基础上，赋予了国家监委监察权，从而形成了立法、行政、司法、监察四种权能分工配合的配置模式，进而形成了“一府一委两院”的宪制结构。监察法规范体系是独立监察权能的必然产物，是监察机关独立行使监察权的法治保障。其二，监察法律关系的独立性决定了监察法规范体系的独立性。监察法律关系是指受监察法调整的监察机关与其他国家机关、监督对象、当事人及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。[1]相比于行政法律关系及其他法律关系，监察法律关系呈现出其独有的特点，即监察法律关系属于专门监督关系。②以最高权力机关为核心的一般权力监督关系是宪制关系，是基于全国人大及其常委会权力机关的历史和宪制地位而具有的监督宪法和法律的实施，监督其他国家机关及负责人是否遵守相应的权利和义务的权力。监察机关根据宪法和法律的授权，对所有行使公权力的公职人员进行监督，从而在监察机关与公职人员之间建立了专门监督关系，其主要是受以《监察法》为核心的监察法规范体系的调整。

第二，监察法规范体系具有较强的开放性特征。监察法规范体系的独立性是其第一品质，但独立并不意味着故步自封。相反，监察法规范体系在很大程度上体现出开放性的独特品格。监察法规范体系的开放性，指的是监察机关在行使监察职权时，不仅需要依据《监察法》等监察基本法，还需要依据其他监察相关法律，如《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等，同时还需要依据党规党法。原因有四。其一，监察体制改革后，监察机关的监督对象扩展至所有行使公权力的公职人员，不同公职人员的纪律要求由不同的法律作出相应的规定。为此，仅仅依据《监察法》九章六十九条不可能为监察机关依法履职提供充足的规范供给。其二，监察机关在调查工作中关于证据的收集、固定、审查与运用需要与刑事审判中关于证据的要求和标准相一致，即需要实现监察调查与刑事诉讼的衔接。①《监察法》第三十三条规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。其三，监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监督，而公职人员中的绝大多数都是共产党员，这决定了监察机关在规范依据上既要适用《监察法》等法律法规的一般规定，同时也要适用《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党问责条例》等关于纪律处分、监督执纪以及问责的相关规定。其四，监察体制改革应当体现和坚持党的领导，合署办公模式成为加强和改善党的全面领导的重要抓手，这也是监察机关在强化党的领导方面区别于其他国家机关的关键。由此，以合署办公为载体，监委事实上履行着党内监督和国家监察两项职能，通过监委贯通党内监督和国家监察，纪检监察权在更深程度上、更大范围内向国家监察权延伸，这也决定了反腐败领域内监察法规与党内法规的相融性。

（二）监察法规的存在基础

国家监委拥有监察法规制定权之后，针对非法律保留事项衍生出执行性立法、补充性立法、创制性立法三种模式，这对于完善监察法规范体系具有重要意义，即监察法规的存在具有重要的实践合理性与现实意义。

国家监委有权依据全国人大常委会的《决定》进行执行性立法。如《决定》中指出的，监察法规主要是为了执行法律的规定以及为履行领导地方各级监委工作的职责需要。此处“执行”指的是在已有监察法律的前提下，针对该项法律制定执行性监察法规。例如，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）的制定目的是为了更好地执行《监察法》，对其进行了全面的细化，但也不应该将《监察法实施条例》定位于“毕其功于一役”，只需针对《监察法》的相关规定予以细化执行即可。已经制定或者即将制定的其他监察法律的内容，尽量不予细化规定。未来不排除针对《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）等其他监察法律制定执行性监察法规的可能性，也不排除针对《监察法》中的某些关键性问题制定专门监察法规（单行监察法规）予以规定。②如果我们将《监察法实施条例》视为综合性法规，未来针对监察法中某一项制度进行细化规定的监察法规，可称其为单行法规。

就国家监委是否有权直接根据宪法制定补充性或者创制性监察法规的问题，本文基本观点如下。其一，国家监委无权直接仅仅根据宪法制定补充性或创制性法规。《决定》明确制定监察法规的根据是“宪法和法律”，其中的“和”应当理解为“并且”，不得直接仅仅根据宪法的规定进行补充性和创制性规定，这也是法治国家维护人大宪法体制以及自上而下的法秩序的应有之意。其二，若无法律的明确授权且无宪法的明确规定，国家监委不得自行制定补充性和创制性监察法规。有学者指出，国务院只能在宪法规定的职权范围内根据法律制定执行性的行政法规，或者在法律的专门授权时制定补充性、创制性行政法规。[2]基于对监察权自行扩张的防范，“宪法的明确规定”指的是，如若宪法没有明文规定国家监委的监察法规制定权，那么该项权力就不具有宪制基础，就不能直接根据宪法制定补充性和创制性法规。因此，应当通过修改《立法法》或者《宪法》对国家监委的监察法规制定权进行赋权，明确其权力行使的范围和程度，使其具有形式正当性与合法性价值。国家监委只能根据宪法和法律制定执行性法规，有利于维护自上而下统一的法律秩序，有利于中国特色监察法规范体系的形成和完善，也有利于维护人大体制的权威，进而防止监察立法权对人大立法权的侵犯。①国家监委法规室负责人在解读《条例》时指出，“《条例》严格依据宪法和监察法立规，不突破宪法和监察法另行创设制度，集中体现了深化国家监察体制改革的理论、实践和制度成果”。参见：孙少龙. 推进监察工作规范化法治化正规化[N]. 新华每日电讯，2021-09-22（3）。

二、监察法规的功能面向

依法制定监察法规是国家监委履行宪法规定的法律职责以及进一步深化反腐败工作所需要的职权和手段。[3]进一步深化反腐败工作要紧紧围绕“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”[4]来进行。作为行使国家监察职能的专责机关，国家监委所拥有的监察法规制定权是一体推进“三不腐”体制的重要法治保障，有利于把深化国家监察体制改革与完善“系统集成、协同高效”的监察法规制度建设结合起来，进而把握好法治进程与改革进程的同步性和互动性，提高立法的及时性。[5]“三不腐”体制也为监察法规明确了未来的功能面向，具体分析与把握监察法规在不同机制下的功能面向，对于提高监察法规的适应性与适用性具有重要的意义。

（一）发挥法规体系“不敢腐”的惩戒功能

“不敢腐”法规体系的建设侧重于腐败立法对于腐败的发现与惩治，对于已经发生的腐败可以进行有力的惩戒，对于尚未发生的腐败给予强烈的震慑，从而间接起到预防作用。具体来说，在这一阶段目标的统领下，监察法规具有以下几点功能面向。

第一，细化上位法律规定，制定《政务处分法实施条例》及《监察官法实施条例》，推动监察权运行的制度化、法定化、统一化。监察法规的基本功能之一是不断提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性，减少监察机关拥有太大自由裁量权而带来权力滥用的风险。监察法规的规定越具体、可操作性越强，对监察机关的工作就越具有指引性；反之，其规定越模糊、可操作性越差，监察机关的自由裁量权就越大。纵览《监察法》以及《监察法实施条例》中关于监察程序与具体措施的规定，出现大量的“根据需要”“及时”“可以”等酌定性质的表述，这些概括性的规定为监委行使监察权提供便利的同时，容易引发监察机关滥用自由裁量权的风险，[6]也不利于政务处分制度与监察官制度对腐败惩戒效应的发挥。为此，基于法律与法规的不同功能面向，未来仍需要对《政务处分法》《监察官法》等系列监察法律以监察法规的形式制定实施性细则，并对《监察法》中的重要问题进行单独规定，②例如，《监察官法》专章规定了“监察官的监督和惩戒”，制定实施细则的目的就是要细化相关制度规定，加大惩戒与震慑力度。这也是全国人大常委会赋予国家监委监察法规制定权的初衷。同时需要注意的是，在《监察法实施条例》制定后，监察法治逐渐由立法论转向了解释论，《监察法实施条例》在某种程度上也发挥着解释《监察法》的作用。为此，在日后制定监察法规时，应当尽量避免模糊用语，以精确、定性、定量的准确语言划定监察机关的行为及责任。通过监察法规来细化上位法律的相关规定，以具有可操作性的规范规制监察机关的自由裁量权，推动监察权运行的制度化、法定化、统一化。

第二，明确监督方式，落实落细日常监督机制，制定《监察委员会监督条例》。职权法定是法治国家中公权力机关的基本遵循，而监督职能是国家监委的第一职能，[7]并且在监察机关横向职责设计上先于调查与处置职能。“集中统一、权威高效”监察体制的建构不仅依赖于高效的调查手段与严厉的处置方式，也依赖于细密的日常监督。目前来看，在监委的监督、调查、处置三项职责中，制定了《监察法实施条例》对调查职责予以细化规定，制定了《政务处分法》对处置职责予以规范，但是对于监督职责的规定尚付阙如，亟需构建。监督职能更强调的是“预防性监督”，通过对监督职责的专门立法，以期实现“预防性监督”（监督职能）、“发现性监督”（调查职能）与“惩治性监督”（处置职能）的衔接，[8]最大程度发挥腐败治理的合力。监督职责的立法模式有两种：其一是制定《监察委员会监督法》，直接以法律的形式予以规定；①魏昌东教授主张国家立法机关应尽快制定《中华人民共和国监察委员会监督法》，就监察监督的体制、机制做出系统的制度安排。参见：魏昌东. 监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径[J]. 法学论坛，2019（1）：25-36。其二是制定《监察委员会监督条例》，以监察法规的形式对《监察法》中各级监委的监督职责予以规范和细化。第二种立法方式更为谨慎和妥当，也有利于加强与《中国共产党党内监督条例》的协调和衔接，待时机成熟将其上升为法律。

第三，完善问责制度，制定《领导干部问责条例》。《监察法》中对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责的规定，实现了从单一的行政问责到党内问责的健全，再发展到监察问责，从而开启了问责法治化的新时代。《监察法》不仅实现了领导人员的政治责任和道德责任的法治化，更是以法治化的方式对领导人员的责任进行问责，提升了问责的权威，有利于切实发挥制度实效。法治逻辑的核心并不是一味地对所有问题进行事无巨细的规定，关键在于提供一套具有可操作性的实施方案。问责要想发挥实效，就应当在法律法规层面予以体现，对问责主体、问责方式、问责边界、问责程序、问责标准等基本要素进行规定。②当前，实践中已然形成党内问责与监察问责二足鼎立的局面，但党内问责有吸附监察问责的趋向。新冠肺炎疫情期间，各地对领导干部的问责基本上都是依据《中国共产党党内问责条例》进行，究其原因是监察问责的可操作性不强，无法为监察机关提供一套可遵循的指南。理论和实践均已证实，出台一部统一的《领导干部问责条例》，实现问责的全过程可视化、可操作化，让问责的全过程都能在既定、完备的实体法治和程序法治轨道上稳定运行，[9]是深入推进监察法治进程中不可或缺的一环。

（二）发挥法规体系“不能腐”的防范功能

消除腐败的机会与条件，压缩腐败存在的空间，是“不能腐”防范机制立法的核心内容。由于“不能腐”法律法规体系建设涉及众多领域和法律法规，在该阶段应当突出重点，对一些关键领域进行突破。基于本文的价值预设，在国家监察体制改革初期健全“不能腐”防范机制法规体系时，应当将“对监督权的再监督”作为立法重点，以法治思维和法治方式推进各种监督方式的立法进程。具体来说，在这一阶段目标的统领下，监察法规具有以下几点功能面向。

第一，监察立法权本身也属于“权力”范畴，需要将其纳入法治轨道，制定《监察法规制定程序条例》十分有必要。在监察法学研究初期，学者们基本上将关注点聚焦于监察实体法范畴，把研究重点放在监察机关的职权行使以及对公职人员的管理制度上，监察法规范体系保障监察机关“依法监察”的作用备受重视。与此相对应，监察法规范体系监督与控制监察权的作用被轻视。究其原因，中国从来没有程序法文化的传统，可供我们挖掘的程序法文化方面的遗产并不多。[10]实体功能的发挥依赖于正当程序的设置，没有一套理性、整合、公平的程序机制，实体就无法发挥其应有的功能。通过制定《监察法规制定程序条例》，在实体方面明确监察立法领域法律保留的范围，进而确立国家监委职权立法的边界。在程序方面建立立法项目论证制度，在起草与修改阶段引入沟通与协商机制，建立符合监察法规运行特征的备案审查机制，构建科学的决定与公布程序，同时也要谋设严密的监察法规解释机制。

第二，健全监察工作信息公开制度，制定《监察委员会监察工作信息公开条例》。没有公开则无所谓正义，[11]以国家监察机关地位提升为基础的纪检监察合署办公模式，呈现出“强强联合”的特点，克服了反腐主体各自为战的弊端，有力地提升了腐败治理的效能。[12]可以说，此种以效能为逻辑起点的改革不可避免以政治属性作为基本路径，以此实现“集中统一，权威高效”监察体制的建构目标。但以监察工作信息公开制度所蕴含的基本权利、监察机关的宪制定位以及党规国法共治的二元格局视之，其又具有法律属性的制度面向。政治属性具有巨大的弹性和张力，具有不确定性与模糊性，平衡监察工作信息公开制度的政治属性与法律属性的唯一路径便是监察法治化，将政治属性所固有的不确定性与法律属性的明确性、可预期性相互融合，从而形成反腐败领域内纪检信息公开与监察工作信息公开在规范载体上前后相继、规则内容上相互交叉、制度功能上相互补充的良性互动局面。正如有学者指出的，《政府信息公开条例》的实施，有力推进了法治政府建设进程，为加强民主监督、预防腐败提供了制度保障。[13]监察工作信息公开制度将进一步助推反腐败制度建设，为“不能腐”防范机制的建立提供前提与条件。

第三，制定《国家监察委员会特约监察员工作条例》，以法治化方式推动特约监察员制度的完善。在全国人大常委会赋予国家监委监察法规制定权之前，中共中央纪律检查委员会（以下简称“中央纪委”）与国家监委以联合发文的形式对政务处分、特约监察员制度、管辖制度等一些关键事项进行了规定。对于此类文件的性质学界争议不休。①叶海波教授认为，在全国人大常委会赋予国家监委监察法规制定权之前，党的纪检机关单独或者与监察机关联合发布的文件属于纪检监察党规。李红勃教授认为，虽然《监察法》对监察法规制定权未有明确规定，但在监察改革初步完成后，中央纪委和国家监委就已经开始陆续出台相关监察法规了，将此类文件归为监察法规。参见：叶海波. 从“纪检立规”到“监察立法”：深化国家监察体制改革法治路径的优化[J]. 政治与法律，2020（8）：69-82。李红勃. 监察法规的法律地位及其规范体系[J]. 现代法学，2019（5）：36-44。《国家监察委员会特约监察员工作办法》出台于国家监委拥有监察法规制定权之前，不能将其当然归为监察法规。可以明确的是，面对改革后繁重的立法任务，在缺少立法制定权的现实情景下，国家监察机关不得不频繁求助于纪检部门颁行党规党法来为监察权的顺利运行输送规则，故此类文件便具有了党规的性质。深化国家监察体制改革不应当便宜行事，泛化地采用“纪检立规”方式，而是应当回应党政事务适度界分和党规国法良好衔接的要求，选择符合法治要求的路径。[14]在国家监委拥有监察法规制定权后，诸如前述文件需要以监察法规的形式进行法治化转型，这也是法治国家依法反腐的必然要求。

（三）发挥法规体系“不想腐”的引导功能

“不想腐”法规体系的建设通过加强对公职人员的正向激励与道德建设，使其内心自觉自愿地抵制腐败行为。具体来说，在这一阶段目标的统领下，监察法规具有两点功能面向。

第一，加强法治教育和道德教育，制定《廉政教育条例》。积极治理主义观认同教育对于消除腐败动因具有重要作用，并强调要建立实效化的教育制度。[15]长期以来，行政监察体制下存在打击方式单一、治理过程被动、制度预防形式化以及腐败高容忍度的弊端，难以适应“三不腐”一体建设下反腐机制升级的需要。在此背景下，国家监察体制改革使得原有反腐败领域的廉政教育职能经由资源整合与法定化，实现了从“各自为战”到“合力共治”腐败治理模式的逻辑转型。在保持反腐败高压态势不变的情况下，坚持预防和惩戒相结合，将腐败治理向前端延伸，廉政教育是预防环节中不可或缺的内容，这也是各级监察机关的法定职责。①《监察法》第六条规定，国家监察工作要加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。第十一条第一款规定，监察委员会负责对公职人员开展廉政教育。为此，亟需制定《廉政教育条例》，明确廉政教育的主体为各级监察机关，廉政教育的对象不能止于公职人员，应当将学龄儿童、青少年、大学生等都纳入廉政教育体系之中。同时创新廉政教育方式，尤其要加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化。

第二，加强对公职人员道德操守的监督，推动《公职人员道德操守条例》的出台。博登海默在《法理学：法律哲学与法律方法》中阐述道：“理性之声告诉我们，为使我们自己的需要适应他人的需要、为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的。”[16]道德主要是靠内在的自我约束来实现，但由于人性的缺点，导致在面临一些诱惑时，道德自律的防线往往容易崩溃，这就需要以法律的强制性予以规范。各级监察机关对公职人员的道德操守情况进行监督，进而从法治层面构建了公职人员的道德规范约束机制，进一步完善了公职人员的道德规范体系，将公职人员的从政道德上升为法律规范，充分发挥道德与法律的双重作用，实现了“以德治官”与“依法治国”的有机统一，[17]从而为反腐提供了一种新思路、新路径、新方法。《公职人员道德操守条例》应当将道德规范总体上分为倡导性和强制性两种。强制性道德又可以分为资格型道德与惩戒型道德，前者指的是从事特定公职所必须具备的道德，后者是公职人员所必须遵守的底线道德。公职人员违反底线道德规范的，应当按照违法程度给予监察处理或者政务处分，情节严重构成犯罪的，还要移送司法机关进行刑事处罚。另一方面，《监察法》将公职人员的道德操守情况纳入监督范围后，由于法律规定的原则性，容易使其成为监察机关滥用职权的兜底性条款。制定《公职人员道德操守条例》，可以合理限缩各级监察机关的自由裁量权，保障被监督者的合法权利。在全面依法治国的背景下，权力机关应当用法治思维和法治手段来履行职责、行使权力，其执法的文明性和合理性应当受到法律法规的规制，这本身也是依法治国的应有内涵。

三、监察法规的作用发挥

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八大以来，随着国家监察体制改革的稳步推进，如何在新时代深入推进反腐败法律法规体系建设成为热门话题。目前形成的统一观点是：当下中国宜采用集中化立法模式，逐渐形成以创设监察权的宪法规范为根本，以反腐败基本法《监察法》为基础，《政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》等其他监察法律、监察法规及党内法规为配套，多层次、渐进式、综合化的反腐立法体系。[18]但监察法规与创设监察权的宪法规范、监察法律、党内法规毕竟在规范级别、效力等方面具有明显差异，对监察法规与上述三者的功能进行界分，理顺监察法规范体系中不同法规范形式的关系，是深入推进法治反腐工作的内在要求，对监察法规功能的发挥也大有裨益。

（一）以创设监察权的宪法规范为根据发挥作用

国家监察体制改革是宪制层面的重大政治体系制改革，宪法对监察机关宪制地位、组织结构、职权内容的规定构成了国家监察法治体系的核心内容。[19]改革必须得到宪制层面的回应，如若没有宪法赋权，其正当性与合法性就会被大大消减。为此，在吸收各地实践经验的基础上，2018年3月，全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》），其中有11条是关于监察机关及其职能的规定。《宪法修正案》属于创设监察权的形成性规范，是最高规范，以根本法的形式规定了监委的宪制地位、职权、领导体制等事项，使其获得了充足的宪法根据。

第一，监察法规应当尊重宪法关于监委地位、职权、领导体制的规定。《立法法》第八条规定了人大、政府、法院、检察院的产生、组织及职权，属于法律的绝对保留事项。《宪法》第三章第七节专门规定了监委的组织设置、产生方式、职权等，全国人大只能以制定基本法的形式对其予以细化。由于监察体制改革的紧迫性，无法制定单独的监察组织法，只能在《监察法》中对上述事项进行规定。监察法规应当恪守法律与法规之间的畛域，不得违背法律保留原则。

第二，宪法关于人权保障的规定必然是高度抽象与概括的，监察法规要对标宪法中的人权保障条款，对其进行细化规定，从而充分彰显监察法治与人权保障的基本精神。以《监察法实施条例》为例，至少在以下几个方面体现了人权保障的基本精神。

职责法定方面。《监察法实施条例》第一条旗帜鲜明指出，要推动监察工作规范化与法治化，符合职权法定的要求，避免监察权的泛化。

措施法定方面。《监察法实施条例》将监察机关的监督、调查、处置措施，如谈话、讯问、询问、留置、技术调查、通缉等予以细化规定，监察机关不得采取法律没有规定的措施，对于法定措施应当按照法律、法规规定的权限和程序行使，这就是措施法定的意义。

程序法定方面。《监察法实施条例》专章细化规定“监察程序”，明确“监察机关应当严格按照程序开展工作”，从内设部门的相互制约、审批权限、监督、调查、处置程序等方面作出严格的规定，通过监督执法的程序性规定保障结果的公正，有利于监察机关正确履行职责，确保程序法治的实现。

责任法定方面。执纪者必先守纪，律人者必先律己。《监察法》以及《监察法实施条例》不仅规定了监察对象的相关责任，还以专章规定了监察机关及其工作人员的责任，倒逼监察机关提高监督执法的法治意识和法治思维。

自我监督体系法定方面。人类监察历史的演变深刻地证明了这样一个道理：愈是重视人权，对自我监督的要求愈是严格。《监察法实施条例》以专章细化规定“对监察机关和监察人员的监督”，建立了人大监督、内部监督、民主监督、社会监督、舆论监督等多维立体的监督体系，将自身也纳入监察体系的恢恢法网之中。

权益保障体系法定方面。《监察法实施条例》第七条规定了六种依法予以保障的权利，赋予被调查人及其近亲属对监察机关及其工作人员相关行为的申诉权，赋予被留置人员家属的知情权，保障被调查人不接受刑讯逼供的权利等，这是监察法治与人权保障的最佳结合。

（二）以监察法律为依据发挥作用

全国人大常委会以决定的方式授予国家监委监察法规制定权，并且明确了监察法规的立法事项，即“为执行法律的规定需要制定监察法规的事项”以及“为履行领导地方各级监委工作的职责需要制定监察法规的事项”。明确规定监察法规不得与宪法、法律相抵触，这为监察法规作用的发挥提供了基本遵循。

第一，监察法规的基本作用是执行和实施监察法律。众所周知，人大立法资源具有稀缺性与有限性，将与监委运行相关的所有事项皆交由全国人大及其常委会进行立法是不现实的。[6]在此次《监察法》《政务处分法》《监察官法》制定过程中，立法者也注意到了这个问题。法律不可能预设改革过程中所遇到的所有问题，这使得法律规定较为原则与概括，相关具体的制度设计留待监察法规予以细化规定。

总体来看，赋予监察法规执行和实施监察法律的作用具有以下好处。其一，补白和细化监察法律的相关规定，为监察机关提供了可操作性更强的法规依据。例如，《监察法》规定了监察工作信息公开制度，但是对于哪些事项属于法定公开内容没有规定，而《监察法实施条例》细化了此项制度，规定监察法规、相关案件调查信息、检举控告地址、电话、网站等信息属于各级监察机关应当公开的信息。暂且不论信息公开的范围是否科学、合理，至少这些规定使得监察机关拥有了可操作性的法规内容。其二，监察法规具有试错功能，可以避免法律规定细化而带来的不确定性与变动性。目前来看，国家监察体制改革试点工作已然结束，现处于深化国家监察体制改革的新阶段，新阶段的核心任务便是推进监察法规范体系的健全和完善。改革必然伴随着试错的过程，[20]如何科学地处理改革与试错的关系便成为改革能否成功的关键，而监察法规在其中承担着关键作用。先法规后法律的阶段性立法也可以将各地实践较为成熟的制度设计上升为法律规定，从而确保法律的稳定与权威。其三，监察法规可以确保监察体制改革始终在法治轨道上推进，实现依法“变法”。在拥有监察法规制定权之前，国家监委通过与中央纪委联合印发诸多具有党内法规性质的文件推进了《监察法》的实施。从监察法治的基本原理与党规、国法的基本界限来看，此种做法也是监察立法权缺失情形下的无奈之举。国家监委拥有监察法规制定权之后，通过全方位细化监察法律的相关规定，在更大范围内、更深程度上统一全国监察机关的执法方式与执法力度，确保监察执法的公平与公正。

第二，要以法律优位原则为指导，实现法律与法规的功能界分。其一，监察法规在内容上不得与监察法律相抵触，包括立法目的、立法原则、具体制度设计等；其二，按照法律体系效力的一般原则，由于监察法规制定主体的地位低于法律的制定主体，监察法规在效力上要低于监察法律；其三，由于制定主体的不同，监察法规很容易在内容设计上存在与监察法律不一致的情形，包括立法精神不一致与具体操作规定的不一致。当二者存在精神或内容不一致时，就应当及时启动审查与修改程序，确保法律的权威性。尤为值得注意的是，在《决定》中，规定“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规”体现的就是法律优位原则。

第三，在立法价值目标上体现了二者的作用差异。监察法律不仅包括监察基本法《监察法》，还包括《政务处分法》《监察官法》等监察直接相关法，也包括《刑事诉讼法》《刑法》等监察间接相关法。不同的法律具有各异的价值目标，例如《政务处分法》是以严厉惩治为价值起点，而《监察法》是以构建“集中统一、权威高效”的中国特色国家监察体制为价值起点，《刑法》是以严厉打击犯罪为价值起点等。不同的价值目标之间往往具有一定的张力，例如《刑事诉讼法》等程序法律更多地要考虑比例原则、控权原则、人权保障原则，这些原则往往容易与监察一体化的组织原则以及监察效能原则相冲突。为此，在制定监察法规时，不仅应当践行集中统一、权威高效的原则，还应当以监察法治、人权保障等作为其价值目标。

（三）以与党内法规相衔接为导向发挥作用

完备的法律法规体系与完善的党内法规体系被党的十八届四中全会一同纳入中国特色社会主义法治体系之中。法律体系升级到法治体系，是因应中国改革的实际需要，是切合中国政治体制的战略选择。在传统的民法法律体系、刑法法律体系、行政法法律体系中，党内法规并不是其正式渊源，但完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，使得党内法规成为监察法规范体系的渊源具有了正当性基础。为此，在治国理政的规范依据上，国家法律与党内法规是不可或缺的一体两面。由此可知，监察法规范体系区别于其他法体系的一个重要特征便是反腐领域的党内法规是监察法规范体系的重要渊源，由此衍生出处理好监察法规与党内法规二者关系的问题。

第一，将行之有效的党纪规范监察法规化。中国特殊的党政体制产生了反腐领域的政党法与国家法相结合的二元化立法模式，党的执政地位也决定了政党法要将自身先进的道德规范、教育规范、引导规范，通过党规与国法的衔接，注入国家法的肌体内，以预防与教育纯洁党风，以风清气正的党风引领社会公德，以国家法律的强制性要求为党内法规解决党组织和党员行为的规范化问题提供了共性的、底线上的要求。[21]由此，产生了需要将行之有效的党纪规范监察法规化的命题。例如，《监察法》第十一条规定了监察机关可以对公职人员的道德操守情况进行监督检查，但是对道德操守的内涵和外延没有进行具体规定，就需要对党内法规中关于党员社会主义道德的相关规定进行创造性转化。

第二，以纪检自我约束为蓝本建构监察工作自我监督约束机制。国家监察体制改革以来，“谁来监督监督者”一直是理论关切有余而实践回应不足的问题。正如有的学者所担忧的，“我们在腐败治理的过程中设置了一个权力相对集中的监察机关，如果不谨慎地加以制约与监督，恐怕还会滋生更加严重的腐败问题”[22]。为此，亟需以运行多年、实践证明有效的纪检自我约束为蓝本，以监察法规的形式构建监察工作自我监督约束机制。例如，《监察法》规定了要加强法治教育、道德教育，若无相应的具体执行性规范，实为法治的疏漏。应当借鉴《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等相关规定，出台对应的监察法规。再比如，2021年12月，中共中央发布《中国共产党纪律检查委员会工作条例》（以下简称《工作条例》），以中央党内法规的形式将《中国共产党章程》关于纪委的领导体制、任务职责等基本要求进一步细化具体化，对于推进依法治党，深化纪检监察体制改革的理论与实践成果具有重要意义。国家监委要对标《工作条例》的内容，完善机构设置、组织运行、履职要求、自我监督体系，健全符合纪检监察工作规律的组织制度、运作方式和审批程序，确保监察权规范正确行使。

第三，从纪法复合角度完善监察官制度。在纪委、监委合署办公的背景下，纪检监察干部既要履行监督、执纪、问责职责，也要履行监督、调查、处置职责，由此决定了监察官必须是纪法复合型人才。一方面，改革者认为“监察委员会实质上是政治机关”①参见：积极探索实践 形成宝贵经验 国家监察体制改革试点取得实效：国家监察体制改革试点工作综述[N]．人民日报，2017-11-06（1）。，政治机关的定位决定了在监察官的选拔、培训过程中，不可忽视纪法协同中“纪”的重要价值。国家监察体制改革后，纪委与监委合署办公，应当吸纳以往纪委工作人员为监察官，这些人员具有良好的政治素质，熟悉监督、执纪与问责的程序与方式。在诸多监察、调查手段实质上是来源于党纪监督、调查的前提下，如此可以实现人才结构上二者之间的贯通与协调，确保监察效能的实现。另一方面，监委本质上是法定国家机关，法律属性也是其天然属性。在《监察官法》制定出台后，应当及时以监察法规的形式对其予以细化，制定实施性细则或者条例，落实关于监察官选拔、任用、培训等各项要求，培养既懂党规、又通国法的纪法复合型监察官。

四、结 语

国家监察体制改革初期，是否应当赋予国家监委监察法规制定权一直以来是理论界与实务界持续探讨的重要问题。监察立法权衍生出的执行性立法、补充性立法、创制性立法三种模式对于监察法规范体系的健全和完善具有重要意义，以其实践合理性与现实意义打消了质疑的声音。构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐败治理制度体系是国家监察体制改革的基本目标，后续讨论应主要围绕如何更大程度发挥监察法规在建构“三不腐”体制中的重要作用进行。当然，为了发挥监察法规在完善反腐败制度体系中的重要作用，应当尽快启动《立法法》的修改，明确赋予国家监委监察法规制定权。在未来修改宪法以及《监察法》时，也应当对国家监委的监察法规制定权予以明确规定。采用何种层级的法规范形式对国家监委的监察法规制定权进行规定不仅具有形式正当性与合法性的价值，对于日后监察法规功能发挥的程度和深度也具有重要意义。