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监察全覆盖视域下政务处分与处分的双轨制运行

2022-11-30伟,周

关键词:监察机关双轨制公职人员

陈 伟,周 玲

(西南政法大学法学院,重庆 401120)

党的十八大报告指出,政治体制改革是我国全面深化改革的重要组成部分,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。其中,建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国的总目标。①参见:胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N]. 人民日报,2012-11-18(1)。此后,党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。②参见:中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N]. 人民日报,2013-11-16(1)。无论是中国特色社会主义法治体系和道路的建设,还是国家治理能力和治理体系现代化的深入推进,都必然要求一支廉洁奉公和秉公用权的高素质国家公职人员队伍。为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。为了细化监察法中处分权限的贯彻落实,第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2020年6月通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》),确立了政务处分与处分的双轨制运行机制。此外,国家监察委员会全体会议于2021年9月20日公布了《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》),为政务处分提供了更具操作性的规范依据。双轨制处分为国家惩防腐败、落实责任监督提供了重要保障,但是其在运行过程中如何厘清困惑并保障其顺畅化运行,需对此予以关注。

一、问题的提出:《政务处分法》第三条规定的理论纷争

国家监察体制改革是健全党和国家监督体系的重大举措,政务处分是其中一项重要制度创新,[1]《政务处分法》的出台使得监察机关对公职人员的政务处分有了更明确的规定。《政务处分法》第三条共有三款内容:第一款规定了监察机关是政务处分的主体,依法对违法公职人员进行政务处分;第二款规定了任免机关、单位有对违法公职人员进行处分的权力,其职责是对公职人员进行教育、管理和监督;第三款规定了监察机关对于任免机关、单位应处分而未处分或者处分不当的行为应当提出监察建议。以上三款规定确立了双轨制处分存在的法律依据,监察机关作为监督主体既要对公职人员进行监督,同时也要对任免机关、单位作出的处分妥当与否进行监督。

(一)双轨制处分与监察全覆盖的争议与澄清

针对《政务处分法》第三条规定,前置性的疑问在于:既然监察制度已配套对公职人员的政务处分,那么继续保留任免机关、单位对公职人员的处分权,是否是监察未能全覆盖而作出的特殊规定?对于该疑问,争议主要集中于任免机关、单位给予的处分并不直接等同于监察机关给予的政务处分,在二者差异性客观存在的前提下,我们如何理解监察全覆盖与任免机关、单位的处分的关系问题。

1. 任免机关、单位的处分对象仍属监察全覆盖的范畴

《政务处分法》第二条规定,该法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分。可以看出,该法的对象是公职人员。而“公职人员”的概念出现在《监察法》第三条,即“所有行使公权力的公职人员”。在《监察法》出台之前,党纪国法中对“公职人员”的规定有所差异。如根据《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)第二条规定,该法的规制对象须具备三个要素,即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。与《监察法》的规制对象相比较,《监察法》的适用对象范围明显更广,不仅包括国家公务员,还包括法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,以及基层群众自治组织中从事管理的人员等。即使公职人员尚未纳入国家行政编制、并未以国家财政负担工资福利,但是只要其违反《监察法》的相关规定,也可以予以政务处分。

综上,无论是《公务员法》中履行公职、纳入行政编制和由国家财政负担福利工资的公务员,还是基层群众性自治组织中从事管理但并不属于公务员的人员,以及其他依法履行公职的人员,都包含于“公职人员”的范围中。在全面从严治党的背景下,为了深入推进腐败治理体系与治理能力现代化,《监察法》与《政务处分法》应运而生,将所有的公职人员予以覆盖。因此,保留处分的原因并不在于任免机关、单位的处分对象遗留在监察全覆盖之外,即使在政务处分之外保留处分权限,并不表明处分对象享有任何的特殊性,也不意味着政务处分与处分的对象群体在权利义务层面具有差异性。

2. 任免机关、单位的处分权并不否定监察全覆盖

从监察全覆盖的概念着手进行分析,“公职人员”的范围在《监察法》第十五条有着明确规定,结合《政务处分法》第三条可以得知,无论是监察机关还是任免机关、单位,都对公职人员有处罚的权力。任免机关、单位对公职人员的处分权并不排斥监察机关对公职人员政务处分的权力,只是两者不能重复处分而已。从这个层面上看,监察机关全覆盖的对象本身包含任免机关、单位中被处分的公职人员,任免机关、单位给予处分的公职人员并没有脱离监察全覆盖的范畴。监察全覆盖除了要把所有行使公权力的主体均纳入覆盖范围,并在纳入进来之后依照现有党纪国法顺畅化实施执纪执法的一体化监督工作,更是要通过纪检监察体制改革打造全新的权力监督机制,并在监察对象、监察主体与监察机制的关系统筹中实现良好的监察效果。[2]

3. 择一性适用下的处分并未脱逸监察权的监督

从处分择一性的适用层面上来看,尽管政务处分与处分是作为双轨制而存在的,但是并不代表两种处分可以重复行使,也不意味处分可以代替政务处分而具有优先性。正是为了确保监察全覆盖的深入贯彻与执行,防止常态化的监察监督可能面临的局限性,才为任免机关、单位保留了处分权。但是,在行为人的违法行为特定并同一的情形下,不能因为政务处分与处分的双轨制存在而进行重复处分,否则既违背“一事不二罚”的法理,也与现有的法律规定不相一致。因而,在择一性适用处分的前提下,任免机关、单位的处分并不具有排斥政务处分的任何优先性,而是需要协调好处分与政务处分的关系。最为直接的是,监察机关认为任免机关、单位作出的处分存在不当情形的,有权提出监察建议。就此可以看出,监察机关拥有对任免机关、单位监督的权力,即使《政务处分法》为任免机关、单位保留一定的处分权,但其在处分公职人员的过程中仍然受到监察机关的监督。换言之,任免机关、单位的处分权限具有受制于监察监督的现实特征,因此可以较为清晰地看出,任免机关、单位处分权的保留并不是监察无法全覆盖的表现,这从正面同样说明了需要在监察全覆盖中来理解政务处分与处分的运行。

综上,无论从概念层面、适用层面还是监督层面,都可以看出政务处分与处分的双轨制是在监察全覆盖的框架下运行的。任免机关、单位虽然不是监察主体,但是其作出的处分仍然属于监察全覆盖的内涵与范围之中。申言之,只有坚持监察全覆盖才能严密法治之网,实现对公职人员违法犯罪行为的预防与打击。此外,保留任免机关、单位的处分权对于国家监督体系的完善有着重要的意义,为调动各机关与单位的监督积极性赋予了动力,而不能作为监察全覆盖的例外。

(二)监察全覆盖背景下保留任免机关、单位处分的必要性

在2018年《监察法》实施前,我国采取的是任免机关、单位对公职人员进行处分的单轨制处罚机制,在2020年《政务处分法》实施后,在监察机关作出政务处分的同时,同时保留任免机关、单位的处分权限。学界对于双轨制处分的必要性有着不同的意见。

双轨制反对论者认为,双轨制处分存在多种弊端。首先,两种处分在适用的范围和类型上高度一致,几乎没有任何区别,两者区别主体进行二元监督是否有必要;其次,两者在功能的发挥上也趋于相同,对于公职人员的处分只能适用其一,那么另一处分是否有存留必要;最后,在政务处分与处分的双轨制运行过程中,任免机关、单位是否会出现监督动力不足也尚且存疑。[3]以上疑问之处主要在于,双轨制处分是否有同时存在的必要,任免机关、单位的处分是否能够满足监督体系的需求。

双轨制支持论者指出,单轨制对公职人员的监督无法发挥有效的作用。该观点主张,任免机关、单位对公职人员进行处分的单轨制是一种内部监督,虽然在监督方式上具有便利性,但是同体监督难免会出现监督乏力等问题,任免机关、单位可能袒护单位内部人员,在内部监督的领域里,其过程与结果无法获得外部的监督,因此,内部监督的效力值得怀疑。[4]

基于政务处分与处分的不同性质,实行双轨制处分的监督机制对我国推进监察全覆盖有着重要意义,保留任免机关、单位的处分有其必要性。

第一,政务处分不能完全替代处分的运行。保留处分的重要原因是政务处分与处分规制的对象并不完全相同,监察委员会的政务处分可以独立行使但不能完全取代任免机关、单位的处分,因为处分适用的对象不仅包括公职人员,还包括除了公职人员以外单位的其他人员,如国有企业和公办事业单位中非从事管理的人员,基层群众性自治组织中非从事管理的人员。而政务处分可以适用的对象仅限于公职人员,这是由《监察法》第十五条的规定明确决定的。此外,由于各公职人员工作的性质、内容与其造成的社会影响等方面有所差异,其任免机关、单位对其的处分也应当有所区别,若强行用政务处分全部替代处分,则必然忽视二者之间客观存在的差异性,在实践层面的运行机能也不能达到最优状态。

第二,双轨制处分是监督合力协同发挥作用的现实必要。与监察机关相比,任免机关、单位对公职人员的监督具有主体地位的独立性,[5]两者发挥的功能和追求的目标有所不同。政务处分是对国家公职人员进行监督,实现国家监察全覆盖,展现的是反腐专责机关的监督运行机制。与之对应的是,处分是任免机关、单位基于日常管理而衍生出来的监督权限,更侧重于任免机关、单位的纪律执行,体现的是日常工作层面的教育管理监督,从而严格规范内部人员行为,保证依法履行职责。双轨制处分蕴藏着不同的监督责任,健全国家监督体系需要整合监察机关的专责监督和任免机关、单位的主体监督,在党的领导下,监管机关与任免机关、单位共同配合,相互协调,共同形成监督合力,以达到监督运行中投入与产出的最大效果。毫无疑问的是,双轨制运行有利于充分调动监管机关与任免机关、单位的监督积极性,能够更好地丰富完善监督机制的表现形态,实现监督效能的最大化。这既是立足历史过往进行监察体制改革的务实之举,也是保障监察权权威与任务机关、单位管理权限的实践必要。

(三)监察全覆盖视角下双轨制处分的互动关系

学界的争议焦点主要集中于双轨制处分的联系与区别,这是认识政务处分与处分的基础与前提。其中,核心问题仍然在于实践中的动态运行,两者的一致性与特殊性较大程度地会涉及到双轨制处分的协调运行。只有把握两者的互动关系,充分发挥不同处分的实践功能,才能实现系统整合之下的最佳效果,实现监察体制改革对公职人员全覆盖的目标。

1. 政务处分与处分的一致性

监察机关对公职人员的政务处分与任免机关、单位的处分有着一致性,具体表现在《政务处分法》第二条第二款,其明确指出“本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分”。由此可以看出,两种处分在种类、期间、违法行为与情节等方面有着一致性。

第一,处分的种类与期间得以统一。《政务处分法》第七条规定,政务处分的种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种方式。在改革之前,任免机关、单位有其内部的处分方法,如《公务员法》第六十二条规定,处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除;《行政机关公务员处分条例》第六条规定的处分种类与上述六种相同;《事业单位工作人员处分暂行规定》第五条规定处分的种类为:警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除。在单轨制运行时期,任免机关、单位对管理权限范围内的人员适用内部处分规定,但是根据《政务处分法》第二条的规定,无论是监察机关还是公职人员的任免机关、单位,对于公职人员的违法行为都适用警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处分类型。

政务处分的期间在《政务处分法》的第八条有所规定,对于警告、记过、记大过与降级、撤职分别于六个月、十二个月、十八个月、二十四个月的期间进行处罚。《行政机关公务员处分条例》对于处分期间的规定与《政务处分法》相同,但《事业单位工作人员处分暂行规定》的期间规定与前述规定并不完全相同,对事业单位工作人员的处分期间为:警告,六个月;记过,十二个月;降低岗位等级或者撤职,二十四个月。伴随国家监察体制的改革,公职人员的处分期间统一适用《政务处分法》第八条的4种处罚期间。政务处分种类与期间的规定为监察机关与公职人员的任免机关、单位提供了统一的适用标准。

第二,违法的情形和情节趋于一致。《政务处分法》第三章规定了违法行为及其适用的政务处分,第二十八条至第四十九条予以具体展开,其中包含了危害国家类违法行为、违反报告规定类违法行为、违反命令与出境规定类违法行为、违反选拔规定类违法行为、贪污贿赂类违法行为、违规适用公款类违法行为、违背公序良俗不良作风类违法行为等。《公务员法》第五十九条规定了公务员的17种违纪违法情形;《事业单位工作人员处分暂行规定》第十六条至二十一条中将违纪违法行为概括为违反政治纪律行为、违反工作纪律失职渎职行为、违反廉洁从业纪律的行为、违反财经纪律行为、严重违反职业道德行为、严重违反公共秩序、社会公德行为等6种情形。政务处分通过对各处分情形的分析和研究,得出了公职人员统一适用的违法情形,这些违法情形具有普遍性,利于整个监督体系的一致性,但是在情形分类上还有待细化,这也是政务处分在具体适用中需要注意之处。

《政务处分法》在第十一条至十三条规定了处分情节,包括第十一条的从轻、减轻处分情节,第十二条的免予、不予处分情节,第十三条的从重处分情节。《行政机关公务员处分条例》第十二条至第十五条规定了从轻、从重处分情形,虽然与《政务处分法》有所出入,但是仍然能实现全覆盖,因为《政务处分法》相应法条的兜底条款,即法律法规规定的其他从轻、减轻或从重的情节,使政务处分与处分在适用的情节上具有一致性。处分情节的一致性有利于平衡监察机关与任免机关、单位对违法公职人员的情节判断标准,在法律明确规定之下实现情节法定,在统一情节适用的标准上确保对职务违法行为处分的公平公正,使监察全覆盖的实践推进更具有生命力和权威性。

2. 政务处分与处分的差异性

政务处分与处分的差异性是指两者在规定和运行上区别于彼此之处。在考察双轨制运行机制的过程中,除了探析两者之间的一致性以外,不可避免地需要探讨两者的区别。只有清晰辨别了彼此的差异之处,才能在此基础上较好地实现监察全覆盖之下的双轨制处分衔接协调和顺畅运行。政务处分与处分除了在适用对象和适用主体两方面有所不同以外,在处分执行程序和救济也有所区别。

其一,处分执行程序不同。两者的处分执行不同是指两者适用的程序不同。政务处分的适用程序的依据是《政务处分法》第四章、《监察法》与《监察法实施条例》的相关规定,而处分的程序依据的是其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。《监察法实施条例》第五章规定了监察程序的相关内容,对政务处分相关程序予以细化。监察机关在决定政务处分之前,需要首先进行线索处置,对问题线索归口受理、集中管理、分类处置、定期清理、依法接收和转送;接着需要进行初步核实,对有必要调查的职务违法和职务犯罪问题线索,依法开展初步核实工作;在初步核实后,进行立案,办理相关手续;监察机关对已经立案的案件应当依法进行调查,调查后移送审理;监察机关根据监督、调查结果,依据《监察法》与《政务处分法》进行政务处分。任免机关、单位的处分程序依据的是其他法律法规,如《行政机关公务员处分条例》第五章规定了对公务员的处分程序:由任免机关、单位有关部门进行初步调查后决定是否立案,然后对公务员的违法违纪事实做进一步调查,形成调查材料,听取公务员本人的陈述和申辩后,经任免机关、单位领导成员集体讨论,作出对该公务员处分的决定。

其二,权利救济途径不同。因为监察机关与公职人员任免机关、单位的处分程序依据不同,两者对权利救济的规定也有所差异。公职人员对监察机关作出的涉及本人的政务处分决定不服的,通常的处理方式为:一是向作出决定的监察机关申请复审;二是对申请复审的决定仍然不服的,向上一级监察机关申请复核。任免机关、单位对公职人员的处分程序有所不同,如《公务员法》第九十五条规定,公务员对涉及本人的处分不服的,可以向原处理机关申请复核,对复核结果不满的,可以向同级公务员主管部门或作出人事处理机关的上一级机关提出申诉。两种权利救济方式在不同的外在形式上存在着同样的程序运行原理,即在向原机关提出不服意见后,若再次不服可以向上级机关提出意见。

3. 政务处分与处分的关系厘清

一方面,两者分别为内部惩戒与外部惩戒。政务处分与处分的双轨制是内部惩戒与外部惩戒相协调的表现,这也是双轨制之所以存在的现实缘由。有学者主张,政务处分与处分都具有内部制裁性,认为外部制裁性是指行政主体对违法的公民与法人施加的行政处罚,而内部制裁性是国家机关对公职人员的违法行为施加的纪律惩戒措施,不属于国家机关对外行使职权的行为。[5]笔者并不认同这种分类方法,内部惩戒应当是任免机关、单位对内部人员作出的处分行为,是相对于监察机关的异体监督而言的。正如罗豪才教授所言,行政处分是公务员承担违法行政责任的主要形式,是国家行政机关依照行政隶属关系对违法失职的公务员给予的惩戒措施,[6]因而属于典型的内部惩戒行为。而外部惩戒是来自本系统以外的主体对本机关或单位人员的监督,体现的是权力监督的独立性与有效性。国家监察体制改革并不否定行政机关固有的内部惩戒权,将行政监察职能从行政机关剥离出来后,并不影响行政机关依法对其内部公职人员的监督,这种内部监督是行政机关履行主体责任和实现内部管理的优化选择。[3]因此,双轨制处分的实践运行是内部惩戒与外部惩戒相协调的表现,是监察全覆盖之下内外兼治的并合运行,从而一体化发挥专责监督与主体监督的作用,构筑惩戒职务违法的严密法网。

另一方面,两者彼此协调与互相配合。政务处分与处分两种处分方式在运行过程中并非各自独立实施,而是在实际运行中彼此协调、互相配合。《政务处分法》第十六条规定,公职人员的同一违法行为在受到其中任一处分后,监察机关和任免机关、单位不得再作出重复处分;第四十六条规定,监察机关作出政务处分后,应当告知相关地机关、单位。反之,任免机关、单位在对公职人员的进一步调查过程中收集、查证有关证据也要听取监察机关的意见,在处分过程中也要及时报备监察机关,以接受来自监察机关的监督。由此可以看出,政务处分与处分在处分结果上应协调一致,其中一方作出处分行为后,另外一方不能重复进行处分,即使监察机关认为任免机关、单位的处分存在不当情形的,监察机关也不得直接作出政务处分。此外,两者在处分过程中需要互相配合。如《政务处分法》第四十二条规定,监察机关进行调查时有权向有关单位了解情况,收集、调查证据,有关单位应当如实提供情况;第五十二条规定,公职人员在被监察机关立案调查期间,其所在机关、单位及上级机关、单位不得对其交流、晋升、奖励、处分或办理退休手续。《监察法实施条例》第九条也明确规定,有关部门、单位应当协助监察机关采取有关措施、共享相关信息。双轨制运行下的监察机关与任免机关、单位在运行过程中相互协调和配合,共同实现全面有效监督公职人员的目标。

二、监察全覆盖视域下双轨制处分的运行困境

政务处分与处分在运行过程中的互动关系要求两者能够进行有效的衔接与协调,但是,无论在理论层面的法条规定还是实践层面的主体管理仍然存在需要进一步厘清的情形。对于此类问题,需要加强对现有制度规定和实践运行层面的研究,客观揭示双轨制处分运行的困境,以期找到相应的化解途径。

(一)政务处分与处分的范围界分不明

《政务处分法》第十六条的规定指明了双轨制运行的“一事不再罚”原则,这一原则有利于避免对公职人员的重复处罚,体现了过罚相当的法律理念,保护公职人员的合法权益不受侵犯。虽然这一规定解决了处罚的次数问题,但是并不能解决政务处分与处分两者的处分范围界分问题。因为无论是监察机关还是任免机关、单位,对公职人员都具有处分的权力,当违法情形与情节都相同时,谁来履行监督管理职责就成为首要问题。为了规范不同主体处分权限的行使,有必要在一定程度上界分双轨制运行下的处分范围,以保障双轨制监督机制的有效运行。在双轨制的处分范围上,主要有以下两个方面的运行困境。

第一,违法行为类型具有不确定性。行为类型的划分既有利于精准定位公职人员违反的法律法规,又有利于对公职人员正确地适用处分规定。《事业单位工作人员处分暂行规定》在第十六条至二十一中将违纪违法行为概括为违反政治纪律行为、违反工作纪律失职渎职行为、违反廉洁从业纪律行为、违反财经纪律行为6种情形,并在每一条的最后一款规定了其他违反此类情形的行为。如此规定有利于明确违法类型,当遇到类似情形时可以快速而准确地定位到相应法条区域,进行客观而相对精准的定性。反观《政务处分法》对违法行为的规定,并未如同《事业单位工作人员处分暂行规定》一样予以行为类型化,不仅在公职人员的违法行为定位上过于复杂,而且致使监察机关与公职人员任免机关、单位难以依据行为类型进行明确的职责分工。

第二,行为类型规定中存在法条竞合与重复规定现象。重复规定是指一种违法行为分布在多个行为类型之中。《政务处分法》在违法行为规定的内容上有着交叉关系,一个违法行为同时满足两个法条规定的行为类型。如《政务处分法》第二十八条规定的主要是危害国家安全与利益类违法行为,但是第三十九条第一款“滥用职权,危害国家利益……”、第五款“泄露国家秘密”再次重复规定了危害国家安全与利益的具体行为。重复规定在法律规范体系层面使得法律文本结构不够清晰明了,在实践适用层面也无法提供一个较为准确的参考依据。此类困境与前述困境有着紧密相连的关系,无论是违法行为类型不确定还是行为类型中存在重复规定,都是内容不明确的表现,在双轨制处分运行中,均不利于监察机关与任免机关、单位的处分权限行使。

第三,两种处分的具体适用并未明确区分。政务处分与处分在各自的运行轨道发挥其功能,另一方面也不可避免地互相作用。在两者具有一致性规定的情况下,政务处分与处分适用各自的规定并无不妥之处,但在政务处分与处分的相关规定与程序适用有所区别时,应当如何选择?根据《政务处分法》第二条规定可以得知,公职人员的任免机关、单位可以适用该法第二章与第三章,但是任免机关、单位自身关于处分的规定并未因此而废止,在《政务处分法》颁行之下仍然可以继续适用。问题在于应当如何对待原有处分的规则,是完全依据《政务处分法》的规定进行适用,还是在一般情形下各自适用,但在两法规定冲突时适用《政务处分法》?这些都是需要思考并亟待解决的问题。

(二)政务处分与处分的适用顺序不明确

“一事不再罚”原则意味着政务处分与处分二者只能罚其一。处分内容与处分顺序的相对明确,有利于实现监察全覆盖背景下政务处分与处分的协调运行。政务处分与处分的适用顺序是指,当公职人员违反国家法律法规,实施违法行为时,是先由监察机关进行政务处分还是先由公职人员的任免机关、单位进行处分。学者们存在以下几种不同观点。

第一,“最先发现原则”。有学者认为,政务处分和处分可以适用“最先发现原则”,即公职人员的违法行为最先由监察机关、任免机关、单位中任何一个发现,就由发现机关调查并给予处分。[5]“最先发现原则”的优点在于谁发现谁处理,在发现后及时履行自己的监督职权,从而在相当程度上提高监督效率。也有观点认为,监察体制改革意味着公职人员的职务违法行为只能由监察机关处理,所以面对监察体制改革之下的公职人员职务违法行为,这一“最先发现原则”无法完全适用。[5]该观点从监察权统一行使的角度来分析,将职务违法行为限定为由监察机关处理,进而排除了其他机关进行处分的实质可能性。

第二,任免机关、单位“优先处分原则”。该原则认为,一般情况下,公职人员的违法行为应当由其任免机关、单位优先处分。[3]如此划分处分权的依据在于,任免机关、单位与公职人员之间有着直接的人事隶属和日常管理关系,在违法行为的发现和监督中更具有优势。赋予他们处分权,也是为了更好地强化日常教育和监督管理工作,有利于常态化监督机制的运行。除此之外,该原则还有利于防止责任不明和权力滥用,从而使对公职人员违法行为的处分能够各守其责,让任免机关、单位在权责明确的前提下高效率地行使法律赋予的处分权。

根据《政务处分法》规定,监察机关与公职人员的任免机关、单位都有各自的处分范围,这是双轨制处分得以并存的法律依据所在。问题在于,如果任免机关、单位率先发现属于监察机关进行政务处分的违法行为,是应当自己先行调查,还是应当立即移送监察机关?例如违反政治纪律行为的处分权由政务处分机关行使,当公职人员实行违反政治纪律行为之时,如果监察机关尚未察觉,任免机关、单位率先发现后应当先行调查还是立即移送?在监察体制改革后,对于公职人员的案件管理细碎而复杂,简单适用“最先发现原则”或是任免机关、单位“优先处分原则”,都存在一定的弊端,需要在明确违法行为类型的基础上,厘清两主体的处分范围,相关的问题才能迎刃而解。

(三)政务处分与处分的评价标准不一致

双轨制在运行过程中还存在一个不可忽视的衔接困境,即两者处罚的评价标准并不完全一致。评价标准不一致是指,对于同一违法行为,政务处分与处分给出的处罚范围不同,导致难以实现政务处分与处分的轻重衔接。例如《政务处分法》第三十六条规定,违反规定从事或参与营利性活动,予以警告、记过、记大过、降职、撤职、开除6种处罚类型。但是在《行政机关公务员处分条例》第二十七条规定中,对于从事或参与营利性活动的行政机关公务员予以记过、记大过、降级、撤职、开除5种处罚类型。与此类似,《事业单位工作人员处分暂行规定》中,违反国家规定,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的,给予警告、记过、降低岗位等级、撤职、开除5种处罚类型。概言之,仅就公职人员参与营利性活动这一项,政务处分与处分的范围就有所不同,政务处分比行政机关的处分多了警告这项可选择的处罚措施,可否认为政务处分比处分的处罚结果更轻?再如“散布有损国家声誉的言论”的违法行为,在《政务处分法》有记过、记大过、降级、撤职与开除5种处罚种类,但是在《行政机关公务员处分条例》中却没有记过这一处罚种类,仅有后四种处分。在《政务处分法》与相关的处分规则同时存在的前提下,如果监察机关与任免机关、单位在认定违法行为与配置处分结果时不具有一致性,任免机关、单位的处分适用必然面临困惑。

评价标准不一致在实务中也可能带来困惑,例如:张某某(某区副区长)与李某某(该区某事业单位负责人)两人任职期间,多次一同参加辖区内业务合作企业的宴请,并收受礼卡,情节较重。在此情形下,副区长张某某是公务员,适用《行政机关公务员处分条例》,李某某是事业单位人员身份,适用《事业单位工作人员处分暂行规定》。然而,两处分规定给予的处分种类并不完全相同,比如在同等处分情节之下,对公务人员适用撤职处分的,对事业单位则可能适用降低岗位等级处分。与此同时,根据《中国共产党纪律处分条例》和《政务处分法》的相关规定,应当给予二人撤销党内职务和政务撤职处分。可见,政务处分与处分对于违法公职人员的处理存在一定的差异,在此情形下,究竟适用何种标准,需要予以进一步明确,以保证对同一违法行为进行的处分适用能够更好地规范化运行。

(四)政务处分与处分的情形认定模糊

除了对同一违法行为的处罚范围不同以外,对同一违法行为的处罚规定的情形和标准也尚未明确。如泄露国家秘密、工作秘密、商业秘密或个人隐私,无论是在《政务处分法》还是《行政机关公务员处分条例》,都是给予警告、记过或者记大过处分,情节较重的,给予降级或者撤职处分,情节严重的,给予开除处分。虽然以上处分的种类一致,并且处分对应的情节也一致,但是问题在于,监察机关和任免机关、单位如何规范地认定情节?是否会存在同一种违法情形,监察机关认定为情节严重,任免机关、单位只认定为较重情节?申言之,虽然行为人的违法行为和情节具有一致性,但是对于情节严重与否的认定,不同的机关如何保证较为一致地适用同一标准?在财产类违法犯罪中尚有违法犯罪数额可以比照,但其他类违法行为如何进行情节标准的认定?这些问题的存在,同样是政务处分与处分并行存在前提下需要解决的问题。

三、监察全覆盖视域下双轨制处分运行的衔接协调

在监察全覆盖背景下,公职人员的违法行为受制于双重主体的监督,充分发挥了专责监督与主体监督的各自功能,有利于防范、惩处职务违法行为。与此同时,也要注意双轨制处分实践运行中的问题,毕竟这一运行机制在发挥有益补充的同时还存在一些亟待解决的现实问题,只有指出当前运行中的困境并找到相应的化解措施,才能使双轨制处分的运行机制更加规范和顺畅,充分提升对公职人员的监督效能,实现制度改革背后的价值目标。

(一)双轨制处分程序层面的实践运行

1. 根据职务违法类型与程度划分处分范围

政务处分与处分范围的模糊性,任免机关、单位处分权限行使的非明确性,致使处分实践运行的功能不彰,法律设置的初衷无法实现,日常监督效能无法发挥良好功能。明确两者的处分范围,使两主体各司其职并实现案件分流,有利于在相当程度上提高案件的处理效率。在违法行为类型上,需要实现行为类型的相对明确分类。当前,《政务处分法》中的违法情形只是简单罗列,并未将其予以具体划分。针对此种情况,可以参照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定,将行为类型概括归类为违反政治纪律、组织纪律、工作纪律、廉洁纪律、财经纪律、公共秩序等。根据行为类型划分监察机关与任免机关、单位的处分范围,如当公职人员违反政治纪律、组织纪律与廉洁纪律等较为严重的违法行为,由监察机关进行调查并作出政务处分,当公职人员违反工作纪律、财经纪律或者公序良俗时,由任免机关、单位进行处分。有学者提出,职务违法行为应当专属于监察机关作出政务处分,一般违法行为应当专属于任免机关、单位作出处分。[4]但是职务违法行为也具有多样情形,如果只是笼统以此为标准进行界分,仍然稍显粗疏。因此,可以行为违反规则类型为基准,再结合职务违法的严重程度,违反政治纪律、组织纪律、工作纪律、廉洁纪律且违法程度较严重或者具有代表性的,应当由监察机关给予政务处分,其他的情形则可以由任免机关、单位进行处分。

2. 由最先发现者初步核实或调查后决定移送与否

处分顺序是双轨制处分之间协调衔接运行的重要事项,受制于“一事不再罚原则”,政务处分和处分只能选其一,所以两主体何者优先的实践问题不应遮蔽。“最先发现原则”与任免机关、单位“优先处分原则”在一定程度解决了处分权的管理争议问题,但是简单采用其中一种原则仍然有所不妥。对于实践中发现公职人员职务违法的情形,应当适用“先初步核实(调查)再移送原则”。在立案之前,监察机关的处理程序首先是线索处置,再是初步核实,任免机关、单位往往是进行初步调查。因此,无论是监察机关还是任免机关、单位,当最先发现公职人员有违法行为之时,应当进行初步核实或初步调查,若属于自身处分权限之内则进行立案和调查,在查明事实之后可直接作出处分;如果初步核实(调查)之后发现该违法事项不在自身处分权限范围内,则将该案件移送适格主体。

在案件移送过程中,必不可少地会涉及到证据的移送与适用问题。双轨制处分在运行衔接的过程中,可参照《刑事诉讼法》第五十四条第二款的规定,实物证据或者客观证据,接收机关经审查后可以直接适用;至于言辞证据,为保证取证的合法性与规范性,应当重新收集。原因在于,实物证据是客观的,往往伴随着案件的发生而形成的,稳定性强,不易失真;言辞证据则多是来源于案件利害关系人的主观表达,通常证人与案件有着利害关系,导致其作出的陈述可能存在夸大或隐瞒的情形。[7]有学者指出,在政务处分与处分的证据处理方面应当采用变更取证思路、优化审查模式、严格证据排除三轨并行的思路。[8]该思路意味着在原有收集与审查证据的基础上,需要健全落实非法证据排除制度,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防。在案件处理程序中,两主体应当进行及时且充分的交流沟通,对于任免机关、单位需移送监察机关处理的案件,如果监察机关认为任免机关、单位处分更合适的,可以在不移送案件的前提下直接作出相应处分。

(二)双轨制处分实体层面的实践运行

监察全覆盖要求双轨制处分在运行过程中的实体适用层面也应当衔接与协调,结合上述运行困境,需要在处罚标准与处罚过程两个角度予以讨论与分析。

1. 确立处分标准的一致性政务处分与处分的标准不一,将导致两主体对于处分的轻重无法进行有效的衔接,也不利于处分适用的均衡性。针对以上情形,困境的化解在于处分标准的统一。

确定处分标准有两层含义:第一,对于同一违法行为或相似行为,需要统一认定处分类型。政务处分与处分的机关需要确定相对统一的处分类型,如对于违规营利行为,应统一适用《政务处分法》所规定的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种处罚措施;第二,对于同种处分,需要统一认定情节标准。如“情节较轻”“情节严重”等事项,监察机关与任免机关、单位需要协商确定标准,在进行处分时,双方按照统一的标准进行处分。[9]从实践可行性角度来说,可以不进行立法层面调整,相关标准统一参照《政务处分法》的相关规定予适用,这样既可以避免标准的非统一性问题,保证处分适用的均衡性,增强处分结论得出的权威性,也可以让被处分公职人员有更好的信服感,促进处分的公平公正。

但也可能有例外情形的产生,因为不同的组织对于其内部人员的要求有所不同,尤其是道德层面。因此,可以追求《政务处分法》与其他行政处分法律法规在职务违法上的处分标准一致性,但允许行政机关、党组织、民主党派、事业单位等组织对其公职人员有更高层面的道德要求。综上,对于违法的公职人员,在一般情形下适用具体规则予以处分,在与《政务处分法》存在不一致情形时,任免机关、单位应当尽可能适用《政务处分法》的规定。这样既正视问题的特殊性,坚持具体问题具体分析的方法论意义,同时又有利于实现处分适用的个别化与一般化公正。

2. 加强对处分过程与结果的监察监督

加强处分过程中主体行为的再监督是实现双轨制衔接协调运行的必要措施。《政务处分法》第三条第三款规定,监察机关在发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予处分或者处分不当的,应当及时提出监察建议。该款规定指出了监察机关有权对任免机关、单位的处分过程和处分结果进行监督,这无疑是监察全覆盖的立法体现。此外,监察全覆盖不仅要求对任免机关、单位进行监督,还需要对监察机关及监察人员进行监督,既需要接受党的领导与党委监督,也需要加强监察机关的内部监督制约机制,同时也要接受社会、司法、舆论等方面的监督。

一方面,在监察机关对任免机关、单位的监督层面上,需要对处分的过程和结果进行同步审查。首先,公职人员的任免机关、单位在立案上需要报监察机关备案,后期的进一步调查或者撤销案件等需要及时沟通;其次,任免机关、单位在调查与证据收集的过程中,需要自觉遵守法律法规的规定,需要接受监察机关的监督,避免非法证据收集、回避不当等情形的发生;最后,在处分结果上,若监察机关发现任免机关、单位应当处分而不处分,或违法处分类型的轻重不当时,应当及时提出监察建议。通过监察机关对任免机关、单位的监督,既防止其对公职人员的包庇、纵容,又防范其对公职人员合法权益的不当侵犯,兼顾惩罚违法行为与保护合法权益的统一。

另一方面,对监察机关和监察人员的监督也应当是监察全覆盖的应有之义。《监察法实施条例》第七章明确了对监察机关和监察人员监督的具体措施,使监察机关的监督能够有效进行。监察机关和监察人员必须自觉接受党的领导和党委监督,并且监察机关应当加强其内部监督制约机制建设,既要对监察权运行的关键环节进行常态性监督,又要加强对监察人员的职务行为与遵纪守法行为的监督;既要对取证、调查等程序性行为进行规制,又要对给予政务处分的实体行为进行监督。除此之外,监察机关和监察人员还要接受本级人民代表大会和常务委员会的监督,接受民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督等多方面的监督制约。通过权力内外的多元监督机制,既保证监察机关权力的规范运行,同时也发挥双轨制处分运行的积极效能。

四、结 语

公职人员职务违法处置中的规则衔接较为繁杂,不仅涉及《监察法》与《政务处分法》等法律,同时还涉及《公务员法》《监察法实施条例》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规范性文件。双轨制处分的存在是监察体制改革与监察全覆盖的实践体现,需要融入到这一改革背景之下进行审视,并在保证双轨制处分顺畅运行的过程中予以理性对待。政务处分与处分的双轨制运行是加强专责监督与主体监督的体现,在确立监察权的独立性与权威性的前提下,需要在现有法律法规规定之下为任免机关、单位的处分适用提供适当空间,并保证与监察机关作出的政务处分具有较好的衔接一致性。政务处分与处分的兼容性存在,是为了产生监督合力而不是消解彼此,因而确保双轨制处分在监察全覆盖过程中的良性动态运行是其重心所在。为此,在解决双轨制运行困境的过程中,要妥当划分处分范围、适用顺序、处分类型与处分标准等问题,将所涉公职人员违法行为的法律法规作一体化考量,保证不同法律法规之间的衔接协调,促进双轨制处分实践运行效率与效益的价值实现,深入推进国家监察治理体系和治理能力现代化。

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