伍 小 兵，杨 刚

(宜宾职业技术学院，四川 宜宾 644000)

新时代以来，国家高度重视高等职业教育的发展，先后印发多个文件要求提升高职院校治理水平，推动高等职业院校治理现代化。在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点，中央出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其不仅开启了“中国之治”新篇章，也为高职院校的治理带来新的机遇与挑战[1]。在这一新形势下，强调破解单一主体治理困境、注重多元治理主体的参与协调以及公私部门协同合作的“整体性治理”为高等职业教育发展提供了新的思路与一定的理论指导。本文基于整体性治理的视角，对高职院校整体性治理的合理性展开分析，并探明其内在逻辑以及实践机制，为新形势下高等职业教育的高质量发展提供参考。

一、整体性治理：高职院校高质量发展的合理选择

自希克斯(PerriSix)在《HolisticGovernment》(1997)中首次提出“整体性治理”以来[2]，其逐渐广泛应用于公共治理的诸多领域。在“整体性治理”中，“重新整合”是其着眼点。这不仅意味着治理理念的重塑，更凸显了治理方式的变革。整体性治理在高职院校治理中的应用，不仅能促进单一中心治理向多元主体共同治理转变，同时也可形成多元主体参与、协调整合，相互制衡、相互合作的治理新格局。因此，整体性治理是新形势下高职院校落实高规格人才培养要求、适应类型教育定位以及实现治理现代化的合理选择。

(一)整体性治理是高职院校高规格人才培养的合理选择

随着我国产业结构转型升级逐步深化，不仅使社会对高规格人才的需求进一步加大，也使得人才培养过程中各相关利益主体之间的利益冲突日益加剧，这一定程度上阻碍了高规格人才的培养。而整体性治理，以其“倡导以问题解决为导向，并注重解决问题过程中的协调性”[3]的价值导向为高职院校破解这一冲突提供了新的理念与思路。在整体性治理的理念下，高职院校可于多方协调整合中推进高规格人才的培养。

首先，整体性治理对国家、高等职业院校以及行业协会组织等服务地方产业高技术技能人才时赋予了更多的内涵和理念更迭[4]。近年来，国务院相继出台《中国现代教育化2035》[5]《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》[6]和《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》[7]均对于新形势下高技术技能人才培养的阶段目标任务、人才培养方法、技术技能人才适用类型做出了详细的分析。作为技术技能型人才培养的重要阵地，高职院校培养高规格人才的关键就是精准对接各方主体对高素质人才的能力素养要求。整体性治理强调围绕多方主体的共同需求与问题采取整体的而非局部的治理，高职院校与国家、行业企业共同围绕区域人才培养问题，以资源效率优化配置为前提，建立信息交互平台机制从而实现高技术技能人才培养和适用的无缝对接[8]。

其次，整体性治理的利益相关者原则可以有机衔接新形势下高职院校“五大”职能与企业要素之间的深度融合[9]，利益相关者双方以产业转型升级能提提升，产业现代化转型，产业市场竞争核心培养等方面开展合作，围绕新形势下产教融合、校企合作的新形势、新路径开展资源深度融合合作[10]。

最后，整体性治理促进高职院校高水平专业建设。专业建设是落实高规格人才培养的重要载体，对人才培养质量产生直接影响。通过整体性治理，高职院校精准对接区域人才培养要求，打造高水平专业群，从而培养具有交叉学科研究能力和跨界迁移能力的高水平复合型技术技能人才，为区域社会经济发展提供重要支撑。

(二)整体性治理是高职院校适应类型教育定位要求的合理选择

2019年，面对产业升级下人才培养需求新形势的《国家职业教育改革实施方案》，首次将职业教育和普通教育赋予平等的教育种类定位[11]。同时表明：未来一段时间(5～10年)内，我国高职院校办学主体将由单纯的“政府+N元”逐渐调整为普通高校办学模式为借鉴，高职办学特色鲜明的类型教育独有模式，其单独的招生、培养就业等新型模式自成体系[12]。高职院校作为类型教育的组织载体，须通过企业与学校联姻的跨界合作；社会价值上产业与教育链接的需求整合；制度创新上共性与个性并蓄的框架重构适应类型教育的定位要求。整体性治理，正是完成这一要求的关键所在[13]。

一方面，整体性治理能促进高职院校深化跨界合作。如今，在类型教育的定位要求下，高职院校的治理应超越其原有的治理边界，充分吸纳区域内的政府、行业、企业、社区等各方参与决策。整体性治理的科学内涵与类型教育定位要求深度吻合[14]。整体性治理的有效实践需要政府部门发挥综合协调职能、办学主体市场化水平提高、企业行业要素高度融合，形成独特的种类转变新局势，破解单一主体治理，将多元主体间的治理权限明确化，形成上下衔接、左右协调、高效运转的职业教育发展新格局，实现各方的深度跨界合作[15]。另一方面，整体性治理可整合各方利益需求。在整体性治理的大框架下，高职院校立足于职业教育职业属性和教育属性双重性质，进一步整合各相关主体需求，能有效促进产业链与教育链、创新链与人才链之间相互衔接。这种有机衔接使企业、行业等等多元化办学主体在利益驱动下主动驱从于高职院校公益主体地位的办学目标，这种利益主导下的被动驱从会从资源优化的视角下有效提升高职院校的教学水平和育人主业能力提升[16]。由此，高职院校以整体性思维促进多元治理主体围绕共同育人目标协调整合，在规模化发展的同时提升治理效能，在回应百万扩招计划和类型教育定位要求的同时实现自身内涵式发展。

(三)整体性治理是促进高职院校治理现代化的合理选择

新形势下现代化的高院校治理之路是职业教育面向未来的重要途径。《中国教育现代化2035》《职业教育提质培优行动计划(2020-2023年)》均对职业教育不断适应未来发展的治理结构和现代化治理水平做出了不同视角的要求[17]。然而，当前部分高职院校将发展重心置于人才培养模式创新、师资队伍建设以及办学条件改善等主体性改革方面，作为保障性改革的“治理”未得到足够重视。治理体系的散乱与治理机制的僵化成为制约高职院校高质量发展的瓶颈所在。因此，科学认识整体性治理的内涵，治理体系的不断完善和治理机制的不断优化是高职院校治理现代化的重要途径[17]。

目前，虽然高职院校的治理主体已从单一逐渐走向多元，高等职业教育获得了快速发展，但治理的碎片化问题也不断凸显。如，不同办学主体提供的教育资源的丰富性和有效性受限；人才培养目标实现过程中各部门的职能交叉和重复管理；权力分散、组织界限难以固定使上下内外资源发挥作用时的浪费与内耗；各参与群体之间信息沟通的短缺和失真问题频发等。一些问题时至今日仍未得到根除，给高职院校治理现代形成了诸多障碍。那么，“整体性治理”无疑是破解上述难题，推动高职院校治理现代化的重要手段。

基于治理体系视角，新形势下高职院校治理体系现代化就是要在利益相关平台搭建的基础上，尝试改变政府统筹管理的单一化职能，探索体系内多元化的利益相关者共治结构[18]。而整体性治理正是架设在政府、高职院校、企业等多方主体之间的桥梁，为完善高职院校平衡多元治理主体利益需求，促进职业教育可持续发展提供了理论借鉴和实践指导。治理机制视角下，新形势下高职院校治理体系现代化是以机制内部有机融合的共同约束和相互激励、促进、改变为基础而共生的[18]。通过整体性治理，高职院校可协调整合多元治理主体，明确各治理主体治理地位与治理权限，并通过开放共享各种要素资源，建立起功能明确、结构合理、关系融洽的高职院校整体性治理运行机制。由此，在整体性思维下促进各方治理主体相互合作，以有机协调动态的治理机制为高职院校治理现代化提供保障，进而实现机构层级间、功能部门间的无缝对接，最终推动高职院校高质量发展。

二、高职院校整体性治理的内在逻辑

整体性治理致力于对治理层级、功能以及公私部门进行整合的整体性运作[19]。因此，高职院校整体性治理须打破现有功能化的分工模式，在形成良好结构性关系基础上提供全方位整合性的服务。高职院校整体性治理的基本逻辑不但要回答治理的主体、目标、对策方法等问题[20]，还应结合新形势下高等职业教育发展的要求，准确把握治理中的主体关系、治理权限、治理方式等方面的自身内在逻辑，从而形成“多元”主体下政府和学校分工明确，目标同向，利益相关者优化的新格局[21]。

(一)平等对话：多元主体共治关系逻辑

整体性治理摆脱了“主体-客体”分离对立的二元论模式，走向“主体-主体”的思维逻辑，强调以问题的解决作为各利益相关者一切活动的逻辑起点，彼此合作，以实现正和博弈目标的价值导向。进一步讲，整体性治理所追求的在于利益相关者的聚合，并能以此产生协同效应。如何基于利益相关者在“聚合”中的平等对话而实现多元主体共治，是高职院校整体性治理需把握的重要准则。

利益相关者是“与团体既定目标发生交互作用行为的任何组织或者个人”[22]。高职院校的公益性及行业区域服务等性质决定了其利益相关者包含了主管部门、企业行业组织等外部相关者和师生员工等内部相关者[23]。因此，平等对话的多元主体共治关系不仅应在“内部”“外部”中各自实现，更需在“内部-外部”中共同实现。

从内部而言，高职院校作为高职教育的具体执行机构和办学主体，是整体性治理的主要责任者，要在学校管理、教学活动、科学研究、专业和文化建设等方面确保主体地位。整体性治理应围绕政治权力、行政权力、学术权力和监督权力整合形成党委领导下的决策体系、校长负责下的执行体系、纪委统合下的监督体系三种平等的权力体系，三种权力体系权责明晰，内涵与外延边界清楚，相互制约又相互赋能，从而改进整体性治理内效力，保证治理体系内部和谐有序可持续性发展[24]。从“外部”而言，应形成包括政府机构、市场主体以及非政府组织在内的各利益相关者共同参与的多元化治理。外部治理主体须符合合法性、影响力和紧迫性三大特性[25]，换而言之，外部治理主体是与高职院校治理最密切的利益相关者，即：政府、行业、企业。其中，政府作为高职院校整体性治理中的主导者，政府主导、政策推动是职业教育发展中最为重要的动力之一；行业企业作为整体性治理中的重要参与者，不仅要基于市场需求制定、检验人才标准，还应在平等对话基础上推动产教深度融合，积极参与协同育人。就“内部-外部”来讲，学校、政府、行业、企业应在确保各自合理利益的基础上形成合力，搭建外部需求为导向，内部利益相关者不断得到激励与促进的“外部-内部”闭环治理结构[26]，进一步形成“政府统筹管理、行业企业积极举办、社会力量深度参与的多元办学格局”[6]。由此，在“狭隘利益”走向“共容利益”的多元主体共治中推进高职院校的良好发展。

(二)权责明晰：多元主体治理权限逻辑

职业教育治理体系建立的关键是职业教育的利益相关者及特定主体建立明确交流及合作机制[27]，而交流合作机制的建立，须明晰利益相关者之间的治理权限。随着职业教育发展中利益主体多元化的凸显，高职院校整体性治理需充分考虑各方主体，从横向和纵向两个层面明晰高职院校多元主体治理的权责关系。

横向视角，应该建立供给侧向需求侧转换的有效路径[28]。作为供给侧的高职院校，其自身便是整体性治理的重要主体。高职院校应明确包括专业建设、教学活动、文化建设等在内的自主权力，在行使办学行为决策权的同时承担培养高规格人才培养的办学责任，面向企业、面向社会培养高水平技能型专业人才。作为需求侧的企业，要摆脱传统校企合作中单一的“指导者”角色，深入推进产教融合、校企合作等办学模式，深化与高职院校的共同育人、合作研究、机制共建与资源共享；同时，还应直接参与到整体性治理中，积极承担技术资源支持、人力资源供给输出的责任与义务。

纵向视角，应明确政府与高职院校的权责关系。在政府与高职院校之间明晰治理权限，其并不意味着单纯的权力的分配，而是治理主体间的一种互动性体现。就政府而言，自上而下的行政命令是政府组织的必然存在，而在整体性治理的逻辑之下，政府则可从直接治理中抽离出来转向调控性治理。政府职能与高职院校职能再次明晰，从直接干预演变为宏观调控和资源协调[29]，明确顶层统筹的权责。就高职院校而言，则应准确回应党和国家人才培养需求，在政府的顶层统筹下结合高职院校自身发展特色，集中精力做好顶层战略的实施。同时，还需确保学校领导层面的决策、职能机构层面的服务协调和二级院系层面人才培养的纵向贯通：其一，要规范议事决事的运行规则与程序，推进党务、院务公开制度以及领导责任追究制度，提高战略谋划的科学性、公开性。其二，要进一步发挥职能机构的桥梁作用，职能机构既要服从和服务战略谋划的贯彻实施，亦要管理和服务二级院系，督促二级院系贯彻落实校级层面的决策。其三，要准确定位学校与二级院系之间的关系。一方面，应赋予各二级院系相对独立的自主权；另一方面，需确保二级院系在学校总的决策下合理进行资源配置、绩效评价等，落实整体性治理目标。此外，还需特别注重发挥教师、学生在整体性治理中的作用，为教师和学生的利益诉求提供反映渠道和制度保障。如此，在清晰的权责划分中实现高职院校的共治。

(三)协调整合：多元主体治理方式逻辑

整体性治理的基础在于各个利益相关者之间开放共享、平等协商，实现参与主体合作共赢，突破治理的碎片化。因此，高职院校的整体性治理应打破传统各自为政的治理方式，以“整体”为出发点和落脚点，强调整体内部各个利益相关者之间“必须跨越功能过度分化及部门中心主义，通过对话与协商，使组织间的目标、资源得以充分整合”在协调与整合中实现各主体之间关系的协同与稳定[30]。

“协调”是“在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性”[30]，主要解决治理主体认识上的差异。高职院校整体性治理需围绕高职院校人才培养问题理清各相关利益主体，明晰各利益主体的权责边界，在此基础上进行协调，共同寻求问题的解决。通过各个利益相关者的平等对话，强化高职院校治理与人才培养的共同目标与价值取向认同，以此增强高职院校整体性治理的凝聚力。

整合是以面向对象的需求、服务而将共同的组织结构进行认知、实践等的相互统一，从而使整体性治理达到最优化的一种手段和过程[31]。在高职院校整体性治理中，对各利益相关者的整合是实现治理目标的重要一环，其包括各利益相关者之间“治理层次的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”[31]。其中，治理层次的整合要求高职院校内外部各个纵向不同层级部门之间在协调共识的基础上一致行动；治理功能上的组合要求高职院校对内建构内联关系，对外发展外协合作关系，同时注重跨层级、跨部门之间的联动；公私部门的整合要求将公共部门、私人部门整合起来，在决策、实施、监督等各个环节中共同参与高职院校治理。由此，实现治理组织的整体性设置和伙伴关系的形成，以及政策制定与执行中共识的达成，完成治理方式和治理目标之间的有机匹配。

三、高职院校整体性治理的实践机制

新形势下，整体性治理为高等职业教育发展提供了治理主体多元、整合、协作的全新治理模式。作为以人才培养为核心的高职院校，其整体性治理不仅要围绕于此遵循“平等对话”“权责明晰”“协调整合”的内在逻辑，更需在此逻辑基础之上进一步建立科学高效的“决策-执行”机制、多元互通的“协调-支持”机制以及双向循环的“监督-评价”机制，于整合中推动高职院校治理实践的深刻变革。

(一)科学高效的决策-执行机制

高职院校整体性治理的主体具有多元化的特征，各利益相关者之间利益与意见的相互协调是整体性治理的关键。高职院校整体治理要建立利益相关者平台下的多方共同发力，“内部”和“外部”“需求”和“供给”有机衔接互补，从而逐渐取代“一元管理”的被动局面，形成参与和收益相关的主动治理结构[32]。为此，需构建与多元主体共同参与相协调的纵横贯通的决策-执行机制。

科学有效的决策是整体性治理的重要保证。各治理主体应以国家发展与人才需求为导向，统一治理目标，以确保治理向正确的方向推进。首先，要确保党的领导和国家的宏观管理贯穿于治理全过程。一方面，高职院校要在地方党委政府的宏观引导下贯彻“党委领导下的校(院)长负责制”，严格执行“三重一大”民主决策制度，责权明确，互相制约，学术权力、行政权力和监督权力有机统一。另一方面，高职院校自身要做到合理的“放管服”，建立健全二级党组织议事规则和党政联席议事规则，合理确定二级学院的决策权。同时，学校应组建完善教代会、学术委员会、教学指导委员会等教师组织以及学生组织，并纳入决策过程，发挥其咨询、协商和议事作用，确保师生参与公共事务决策的合法权益落到实处。

在科学决策的基础之上，高职院校整体性治理应构建协调有力的执行机制，确保决策的落实。执行机制的构建重在“整合”，以从根本上解决传统治理的碎片化痼疾。执行机制应从三个维度予以构建。其一，整合“政府-学校”关系，构建“外部-内部”纵向执行机制，加强信息交流、利益协调和行为约束，增强决策执行合力；其二，整合学校内部机构之间关系，构建内部纵向执行机制，强化内部机构整体责任意识，建立责任清单制度和追责制度，提高决策执行的协同性；其三，整合“学校-行业企业”关系，构建“内部-外部”横向执行机制，要承认并尊重行业企业的主体地位，拓展沟通渠道，整合信息资源，扩大行业企业在高职院校治理中的广泛参与，提升决策执行的凝聚力。

(二)多元互通的协调-支持机制

高职院校整体性治理过程实质上是高职院校内部与外部等治理主体围绕技术技能型人才培养的相关问题而协调整合、协同治理的过程。高职院校整体性治理作为一项内外纵横交错的复杂治理工程，需要内外部各个利益主体联合行动以达成共同治理目标，保障整体性治理的畅通，最终实现高职院校治理的整合性。

整体性治理强调“组织在目标和手段之间的冲突问题并非是专业化和分化等组织内的问题，而是不同组织‘间’的问题，其根源在于组织间的碎片化问题”[33]。整体性治理重在治理的整体性运作，而整体性运作，应“从运行机制上着手，超越原有的议事协调机制，建立跨部门协同治理机制”[34]。因此，高职院校整体性治理要在明确各组织机构具体职责的基础上从学校内部与外部“双管齐下”，实现各组织机构间的权责匹配与整体协作。一方面，成立由政府相关部门共同组成的跨部门的协作治理机构，统筹处理治理中的各类事项，强化各方的政策沟通，整合治理资源，形成风险共担、相互协同对接的合作伙伴关系，共同应对治理中的各项事务。另一方面，在现有高职院校的机构与层级基础上搭建二级管理平台。二级管理平台对外协调政府与社会关系的外部治理；对内协调学校与二级院系、管理部门等内部机构以及与教师、学生、家长等群体的内部沟通。如此，通过跨部门、跨组织的治理流程重塑，使多元职能主体和各种治理资源得以整合。此外，还应利用5G、物联网、数字孪生等现代化信息计划搭建信息共享平台，充分发挥动态信息对高职院校整体性治理决策的支持、执行落实及质量保障的监测监管、评估评价等各方面的价值，避免多元主体间出现“应用孤岛”和“数据孤岛”，促进高职院校整体性治理决策得到高效的执行。

基于整体协同，还应着力构建内外相通的支持机制，为整体性治理的实施提供有效支撑。构建内外相通的外部支持机制要以“政府统筹管理、社会多元办学、企业社会参与、专业特色鲜明”的格局和类型转变要求为立足点，将多元主体间的治理权责明确化、治理利益均衡化、治理过程程序化，确保各主体依法民主参与治理。同时，为确保高职院校整体性治理的科学性，需组建多元跨界咨询机制，通过理事会、职教集团、校友会、发展基金会等组织共同支撑高职院校治理。高职院校应加快推进混合所有制办学模式探索，实现“市场+公益”的新兴办学模式，引导行业企业、科研机构、信息机构等多元主体自觉参与治理，使高职院校整体性治理成为各方参与者共同协商、各种利益意愿表达和博弈的结果，共同促进高职院校治理的科学化、民主化。

(三)双向循环的监督-评价机制

整体性治理的运行效果需得到外部检验，而检验标准在于能否为社会经济发展提供技术技能型高质量人才。因此，构建可协调各利益相关者权益、推进高职院校内部绩效激励与外部质量评价相结合的双向循环“监督-评价”机制，既是确保高职院校高质量人才培养的重要途径，亦是高职院校治理结构不可或缺的重要组成。

监督制约机制可从三方面进行构建。首先，在学校内部应将教师、学生的民主价值和公共利益置于重要地位，建立健全学校内部的两级管理制度，促进师生合法参与高职院校协同治理与监督。其次，成立由“外部”和“内部”相互结合的利益相关者代表组成的监督机构，对院校的权力运行情况进行有效监督，实时发现“权力”的过度使用和失灵，以保证治理的适当和高效。最后，强化监督反馈，实现内部监督制约循环，建立“决策-执行-监督”的内部治理循环机制，促进高职院校及时发现问题、诊断问题和解决问题，确保整体性治理的有效运行。

在质量评价机制方面，应建立由政府、学校、行业、企业、第三方组织共同组建的评价系统。作为实施统筹管理的政府，应从宏观上对高职院校的发展以及校企双方的合作展开整体性评价；而作为人才需求方的行业企业，不仅要评价高职院校专业设置与产业要求的对接是否有效，还要评价课程设置与职业资格标准的衔接是否合理等等。同时，应大力推进管办评分离，在产教深度融合、校企深度合作的基础上引入由第三方专业组织所主导的评价机制，并鼓励行业、企业、社区等共同参与其中，以实现利益相关者的共同治理，在双向循环的“监督-评价”中持续推动高职院校高质量发展。

四、结语与展望

基于高职院校过往单一主体治理存在的诸多的困境，从整体性治理的视角，提倡组织治理的“跨界”思维，注重多元治理主体的参与协调以及公私部门协同合作的“整体性”治理范式，克服单一主体治理的部门封闭主义的弊端以及内部治理“碎片化”的问题，通过整体性资源整合，促进决策目标的有效执行，显然是新时代高职院校高质量发展的一个合理选择。基于此，在理论层面，高职院校依据整体性治理理论，有着“多元主体共治的关系逻辑、多元主体治理的权限逻辑以及多元治理的方式逻辑”等内在逻辑。在实践层面，自然可以构建一类全新的实践治理模式：一是构建科学高效的“决策-执行”机制，强调从“一元管理”向“多元治理”的范式转变以及由此形成多元主体决策机制；二是构建多元互通的“协调-支持”机制，强调各组织机构间的权责匹配与整体协作；三是构建双向循环“监督-评价”机制，强调内部绩效激励与外部质量评价相结合的监督制约机制。总体而言，高职院校治理的理念应突出“整体化、系统化和全局化”目标，善于整合资源，促进并协同各治理主体合理分配决策权力，决策目标保持一致，从而提高整体决策的效率和质量，推动形成高职教育高质量发展的新格局。

如L.V.贝塔朗菲所言：任何系统都具有独立性、开放性和动态调整性，高职院校作为一个系统，已然具备这些属性，而尤以其开放性和及时的动态调整性为甚。故而无论是基于整体性治理理论的引领，还是高职院校“跨界”的类型教育特点，高职院校确乎存在以整体性治理的内在逻辑，但现代职业教育的发展需求与目前我国职业教育的现状之间、与我国目前的产业发展之间尚存在诸多的不适应性。德国的职业教育的成功，一个重要原因在于德国高度发达的高端制造业，在极其发达的制造业推动下，企业需要高层次复合型技术技能人才，于是纷纷直接主动介入培养企业需要的人才，这就形成了德国双元制职业教育非常重要的产业基础，而这个背景是我国职业教育暂时不具备的。因此，尽管高职院校具备整体性治理的内在逻辑，但在实践机制的落地上，仍需“外部”系统的认识和行为给力，方能使整体的力量得到统合，使整体性治理的理论价值得以在真正的实践层面实现最大化。