杨中华

（甘肃警察职业学院，甘肃 兰州 730070）

警务辅助人员是社会化警务工作的具体实践者。在警务实践中，警务辅助人员的外延还是很广的，不仅包括辅警、协警、文职人员，还包括保安员、治安保卫人员、各类群防群治人员等。其共同的特点都是未纳入公安机关的正式编制，不具有人民警察的身份，从事公共安全防范与管理工作。我国关于警务辅助人员的使用和管理工作是逐步推进深入的，国家先后在不同层面发布不同级别的文件，对警务辅助人员参与社会治理的广度、深度作出规定。一直以来，学界对于警务辅助人员参与社会治安治理的理论依据、治安效益等多有研究论述。笔者认为，随着越来越多的警务辅助人员投身到警务工作中，无论理论研究还是警务实践，对其内涵、性质、职责进一步厘清不容忽视。特别是明确警务辅助人员应以何种身份参与执法，即其参与执法的法律地位以及辅助执法的职责权限等，这是规范警务辅助人员参与执法的前提。

一、警务辅助人员参与执法的要义

警务辅助人员简称警辅人员或警辅，是指未纳入公安机关的专项编制，由公安机关管理使用和指导监督，协助公安机关及其工作人员履行与之工作岗位相匹配的警务职责的人员。与在职在编公安民警相比较而言，警务辅助人员在警务活动中居于辅助性的地位。伴随着警务工作的发展和对警务主体需求的变化，警务辅助力量不断壮大并已成为维护社会秩序力量中举足轻重的一方。

2016年11月，国务院办公厅印发了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称《意见》），为规范警务辅助力量管理、充分发挥其警务辅助作用提供了重要制度保障。在中央文件精神的指导下，各地公安机关在警务实践中，根据社会治理和安全服务的实际需求，有序开展警务辅助力量建设工作，并相继出台了一系列地方性警务辅助人员管理法律规定。例如《深圳经济特区警务辅助人员条例》《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》《山东省公安机关辅警职级设置管理实施细则（试行）》《甘肃省公安机关警务辅助人员管理条例》等。

《意见》第四条明确规定：“警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。”即，警务辅助人员就是辅助警察履行相关警务职责的人员。从狭义上讲，警务辅助人员是指在公安民警的指挥监督之下，辅助或协助公安机关及其工作人员履行执法勤务职责的人员。这里所指的警辅人员也是参与警务活动的主要力量，是警辅人员构成的一个最主要部分。从广义上讲，警务辅助人员，是指为了国家公共利益的实现，在公安机关、司法机关等国家机关的直接管理指挥或者指导监督下，由政府部门和市场组织起来的共同参与警务执行的辅助力量。本文所称的警务辅助人员是从狭义角度而言的。

由此可见，“参与”或“辅助”是警辅人员协助公安机关完成警务工作的核心要义。从《辞海》界定来看，“参与”指预闻而参议其事，即介入，参加。指的是以第二或第三方的身份加入、融入某件事之中。从文义上来讲，“警务辅助人员参与警务活动或参与执法”中的“参与”，主要是指警辅人员在警察执法的过程中协助从事一些辅助性工作，即警务辅助人员在警察执法活动中不占据主导地位，仅在其中起次要性、辅助性作用。换言之，只要警辅人员对警察的执法活动提供了帮助，即视为其参与了该项执法活动。笔者认为，前述《意见》第四条规定中所讲的“直接参与公安执法”，应理解为“执法”，而非“参与执法”。

警务辅助人员不具有执法权，不具备行政执法主体资格，不能直接进行执法工作是本文的应有之意，但这并不意味着警辅人员不能协助、辅助人民警察参与执法工作。警辅人员参与执法其本质是指警辅人员依法行使职权、履行职责的行为。因此，这里需要厘清警辅人员应以何种身份参与执法，即警辅人员参与执法的法律地位问题以及警辅人员辅助执法的职责权限问题。只有这样才能规范警辅人员参与执法的行为。

二、警务辅助人员参与执法的正当性分析

执法是国家权力的具体行使，是国家权力的延伸。本文研究的执法是和警务相关的执法，根据《宪法》和《人民警察法》的有关规定，警察执法是指为了实现国家安全和社会秩序的稳定，公安机关及其人民警察依法履行行政执法和刑事司法职能。在对国家行政事务与社会公共事务进行组织、管理的话动中，行政执法具体表现形式为行政确认、行政强制、行政裁决、行政处罚、行政检查、行政监督等。我国关于警辅人员能否参与警察执法活动，从法律层面的规制而言，主要涉及《公安机关组织条例》《行政强制法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关条款。

（一）关于《公安机关组织管理条例》第22条之规定

《公安机关组织管理条例》第22条规定：“公安机关根据工作需要，经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但是，对公安执法职位或者涉及国家秘密的职位，不实行聘任制。”根据该条规定，对公安执法职位必须由通过公务员招录程序录用的公务员（人民警察）担任，而非聘任的公务员承担。但是，该条是对《公务员法》中关于聘任制公务员相关规定的细化。而警辅人员不属于公务员的范畴，处于行政助手的地位，因此该规定并非规制警辅人员的招录和聘任，不构成对警辅人员参与警察执法活动的障碍。

（二）关于《行政强制法》第17条之规定

1. 对“行政强制措施权不得委托”的理解

《行政强制法》第17条第1款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”杨建顺教授认为，该条规定“使得行政强制措施的实施主体具有了高度的限定性，为规范行政强制措施实施权提供了主体明确性的限制条件”。①杨建顺. 行政强制法18讲. 中国法制出版社，2011：139.

因此，该款规定了行政强制措施实施的行政机关专属性。②杨建顺. 行政法总论（第二版）. 北京大学出版社，2016：200.此处的“委托”是指行政机关委托其他主体以委托人的名义独立行使公权力。其他主体处于代理人的地位，在委托范围内拥有一定的裁量权，乃至能够成为独立的一方当事人。但是，对警辅人员的利用属于行政协助的范畴，警辅人员作为公安机关的编外人员，在民警的指挥监督下，参与到警务活动中来。警辅人员一般是为民警提供相应的帮助，其不能以自己的名义实施行政强制措施，没有独立的裁量权和决定权，不能与行政相对人形成融合法律关系，不属于行政强制措施权的委托实施。因此，该款规定并不构成警辅人员参与警察执法的障碍。

2. 对“其他人员不得实施行政强制措施”的理解

《行政强制法》第17条第3款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”根据该款规定，警察行政强制措施须由具有执法资格的民警来实施，从而“排除了不具备资格的其他人员具体实施行政强制措施的可能性，也排除了不具备资格的其他行政人员之间的公务协助的可能性”。③杨建顺. 行政强制法18讲. 中国法制出版社，2011：142.但是，不能由此认为警辅人员不得参与警察实施行政强制措施的活动，更不能认为警辅人员不得参与警察执法活动。理由如下：

第一，公安机关的执法勤务活动并非全部涉及行政强制措施的实施。在不涉及行政强制措施实施时，警辅人员可以参与警察执行任务，如协助保护现场、宣传教育等。第二，“实施”（执法）与“参与实施”（参与执法）并不相同，实施的主体路径是公安机关→民警，民警直接代表公安机关以其自身权能实施行政强制措施。而参与实施的路径是公安机关→民警→警辅人员，警辅人员一般仅为实施行政强制措施的民警提供协助。警辅人员虽然不能直接实施行政强制措施，但可以参与实施行政强制措施。第三，行政强制措施的实施是一个连续的行政过程，需要经过判明、决定、具体实施和后续控制等阶段。在此过程，警辅人员并非全程不得参与，决定是否采取和如何采取行政强制措施是民警的专属权力，但在具体实施和后续控制阶段，警辅人员在民警指挥下可以实施一些辅助性活动，如协助控制反抗、逃跑的违法犯罪嫌疑人等。

如上所述，警辅人员参与实施行政强制措施属于“参与执法”，而非“执法”。行政强制措施不仅包括限制公民人身自由，也包括查封场所、设施或扣押、扣留涉案财物等措施，笼统地将“其他人员不得实施”理解为警辅人员不得参与所有种类的行政强制措施实施，以及实施的所有阶段，乃至不得参与警察执法活动，是对行政强制理论的不当解读。因此，警辅人员可以参与实施行政强制措施。而在满足了两名民警的执法主体条件后，不特定的警辅人员可以为民警实施行政强制措施提供适当的帮助，如协助控制违法犯罪嫌疑人、搬运涉案财物等。

（三）关于《公安机关办理行政案件程序规定》第52条之规定

《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）颁布于2004年，后多次进行了修订。2018年修订的《程序规定》第52条规定：公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。《程序规定》从公安机关办理行政案件程序（主体）的角度，对警辅人员参与执法的合法性及参与的内容作了明确的界定。

由此可见，我国法律并未禁止警务辅助人员人员参与警察执法。现行法律从不同的维度对警辅人员参与公安执法的正当性和合理性进行了界定。

三、规范警务辅助人员参与执法的思考

从法律视角分析，警务辅助人员参与警察执法有其正当性；从治安效益视角分析，警务辅助人员参与执法体现以效益为导向的现代警务工作目标，是维护社会治安工作引入竞争机制的命题之意、是治安资源市场化配置优化的最佳选择、是体现治安效益成本最佳的必然结果。因此，科学确立警务辅助人员作为公安机关行政助手的法律地位，合法界定警务辅助人员的职权范围，并对其参与执法的程序和责任承担等方面提出可行性的建议，以实现警务辅助人员参与执法的规范化，是警务辅助人员建设规范化的题中之义。

（一）重视警务辅助人员法律意识的养成

针对目前警辅力量招录渠道广泛、整体素质参差不齐、法律素养有待提高等问题，加强对警辅人员教育培训至关重要。《意见》及地方性法规对警辅教育培训的机构、人员、内容均有明确规定。例如，《意见》第三十条规定：“公安机关应当对警务辅助人员进行岗前培训。培训合格的，才能安排其履行相应岗位职责。公安机关应当定期对警务辅助人员进行法律知识和岗位技能培训，提高警务辅助人员素质。”因此，要充分利用公安院校业已成熟的教育资源，有计划、分步骤地进行培训。

由警辅人员含义的界定及我国警辅人员发展的历程可见，按照“谁聘用、谁负责；谁主管、谁负责”的原则，公安机关既是对警辅招聘、管理的主体，也是对警辅人员进行教育培训的主体，这里所讲的教育培训，不仅包括岗前培训，还包括转岗培训，更包括定期对警辅进行的业务知识和技能的培训等。为提升警辅人员素养，保证培训效果，公安机关要注重借用我国业已成熟的公安教育资源，循序渐进地开展警辅教育培训工作。依据公安行政执法和刑事执法职能的特点，我国公安教育培训已形成完整、成熟的法制教育体系，如公安院校有健全的法律学科机构、优秀的法律师资队伍、丰富的法律实务经验，各级公安机关有独立的法制部门，借助公安教育培训的这一优势，对警辅开展教育培训，促使警辅依法开展警务活动意识的养成。一是增强警辅的组织意识和大局意识，保证警辅在履行职责过程中，始终服从服务于公安机关的正确领导和指挥。二是增强警辅的规范意识和法律意识，让辅警明确，即使是警务辅助工作，也不能受外界因素的影响和干扰，从事任何工作必须严格依据相关法律、法规。三是增强警辅的公正意识和约束意识，警辅参与所有的警务执法活动，必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格遵守公开、公平的法律程序，确保辅助执法公正。

（二）确立警务辅助人员行政助手的法律地位

基于行政辅助理论，将现阶段的警辅定位为行政助手更为合适。将警辅定位为行政助手使得警辅与正式警察得以区分，解决警辅地位尴尬的问题，警辅在公安机关的指挥和监督下参与执法行为，能有效避免因执法水平低而产生的违法执法行为，有利于加强对警辅管理的规范化，提高公安机关执法工作的效率。无论从警务辅助人员规范还是其参与警察执法的现实状况来看，我国警辅的法律地位多为行政助手的痕迹。警辅人员参与执法是在人民警察的指挥和监督下进行的，不能以自己的名义独立执法，且从事的是不具有行政执法终局意义的辅助性和事务性工作，处于次要性地位。

为实现警辅参与执法的规范化，必须明确警辅参与执法的责任承担。警辅参与执法的责任承担是指警辅不规范的辅助执法行为所造成的法律后果的承担问题，其中最重要的问题是责任由谁来承担。警辅作为公安机关的行政助手，不享有执法权，不具备责任承担的主体资格。警辅人员参与执法的行为是由公安机关进行分配和指示的，与第三人在法律关系上不存在直接的联系，相应的法律后果也由公安机关承担。警辅在公安机关的指导和监督下参与执法的过程中，因轻微过失而造成相对人人身损害和财产损害的后果，应当由公安机关承担，这是由警辅的法律地位所决定的。多数地方的警辅规范中也都概括性的规定了警辅依法履行职责所产生的法律后果由公安机关承担。例如，《甘肃省公安机关警务辅助人员管理条例》第十一条第二款规定：警务辅助人员履行职责行为的后果，由使用警务辅助人员的公安机关承担。但是需要注意的是，警辅因违法履职、行使与职务无关的行为而造成相对人人身损害和财产损害时，相应的法律后果由警辅本人承担。

（三）明确警务辅助人员参与执法的职权边界

权力是由主体及其行为性质决定的，警辅人员在参与执法中所享有的职权应当由警辅人员及其辅助执法行为的性质来决定，警辅人员的职权范围应当体现警辅的性质。因此，只有明确警辅人员的法律地位，确定警辅人员作为公安机关行政助手的地位，才能明确警辅人员的职权范围。警辅人员参与执法的行为是行政辅助行为，但是如何确定“辅助”的范围是实务至关重要的一环。

《意见》和地方性法律规定均在相关条款明确了警务辅助人员的职责，并以概括或列举的方式明确了警务辅助人员协助公安机关开展工作的职责范围。例如，《意见》通过列举的方式对警辅人员的职权范围进行了界定。现有的某些地方政府规章或行政规则中大都从正反两面列举警辅人员的职责范围，例如，《甘肃省公安机关警务辅助人员管理条例》第九条从正面规定了勤务警辅人员的职责范围：“勤务警务辅助人员负责协助公安机关执法岗位人民警察从事下列相关工作：1.预防、制止违法犯罪活动；2开展治安巡逻、治安检查以及对人员聚集场所进行安全检查；3.盘查、堵控、监控、看管违法犯罪嫌疑人；4.维护案（事）件现场秩序，保护案（事）件现场，抢救受伤人员；5.疏导交通，劝阻、纠正交通安全违法行为，采集交通违法信息；6.开展戒毒人员日常管理、检查易制毒化学品企业、公开查缉毒品；7.开展出入境管理服务、边防检查；8.开展社会治安防范、交通安全、禁毒等宣传教育；9.按照国家有关规定可以从事的其他工作。”第十条则从反面作了否定式规定：“ 警务辅助人员不得从事下列工作：1.办理涉及国家秘密的事项；2.案件调查取证、出具鉴定报告、交通事故责任认定；3.执行刑事强制措施；4.作出行政处理决定；5.审核案件；6.保管武器、警械；7.法律法规和国家有关规定禁止从事的其他工作。”

因此，现有的警务辅助人员管理规范对警辅人员的职责范围界定可以分为两类：一是从正反两面列举警辅人员的职责范围；二是仅列举警辅人员可以履行的职责范围。在警辅人员职责范围的界定上，宜采取明确的肯定与否定列举，并辅助以概括肯定与概括否定的模式，从而实现突出重点、规制全面的功能。

（四）规范警务辅助人员参与执法的程序

行政主体在作出行政行为的过程中必须遵循法定的程序，借此对行政权进行规制，确保公民的合法权益不受侵害。警辅人员作为参与警察执法的重要辅助力量，其参与执法的行为要接受相关法律法规的规范和约束。但现实中，警辅人员往往因为不清楚参与执法所要遵循的程序而出现无序和肆意的状态。如果警辅人员在辅助执法时能有良好的程序作为引导，不仅能提高工作效率，而且也能规范警辅人员的辅助执法行为，避免相对人的合法权益遭受损害。正当程序是法治的起点，行政机关在执法时要遵循良好的法律程序，以确保权力在法治轨道内有序运行。因此，警辅人员在参与执法时也要遵循程序正当原则，保证参与执法活动的合理有序的进行，尤其当辅助执法行为影响相对人人身及财产方面的利益时，必须确保参与执法的行为所遵循的步骤以及所采取的方式是适当的。

（五）加强警务辅助人员参与执法的监督

监督是规范警辅人员合理、合法参与公安机关执法的有效保障机制。国务院办公厅颁布的《意见》中明确规定，警辅人员在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作，对其管理遵循“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，市、县两级公安机关负责本辖区内警辅人员的管理监督。

首先，加强公安机关的内部监督。公安机关要通过建立完善的考核细则规定与奖惩制度，对警辅人员参与执法的各个环节予以规范。定期对警辅人员进行考核，对于考核不合格者，按照考核规定扣除工资、解除劳动合同、辞退或作出其他处分；对于考核优秀者，按照规定予以物质奖励或精神奖励。公安机关要严格把关，让合格的警辅人员参与执法，清退不合格的人员，提高警辅队伍的素质。例如，2022年6月16日，青海兴海县公安局组织召开警辅人员聘用任职大会，首次从警辅队伍中，聘任6名表现优异警辅担任部门副职，聘期两年，工作补贴上限发放。

其次，强化社会群体的监督。警辅人员参与执法的行为与公安机关密切相关，公安机关既是管理使用者，又是监督者，难免会出现护短的情形。因此，公安机关的内部监督并不是完美的，仅靠公安机关的内部监督难以有效实现规范警辅人员参与执法的目的，所以引入社会群体的外部监督是十分必要的。公安机关要将警辅人员的相关规定向社会公开，不仅要公开有关警辅人员的管理、警辅人员与正规警察的区别，还要公开警辅人员参与执法的职权职责，并通过定期公布警辅人员参与执法的案例等方式让社会群体了解警辅参与执法的活动，从而产生监督效果。同时，要拓宽社会群体对警辅人员参与执法监督的渠道，如建立电话、邮件等投诉和反馈途径。对于人民群众的投诉，公安机关内部要建立专门的处理部门，对于投诉及时地进行处理和回复，从而使社会群体的监督指引警辅人员自觉规范自身行为。