◎欧阳光 杜明 杨鑫

“黄河保护法”草案（以下简称“草案”）于2021年12月20日首次提请全国人大常委会会议审议。继《长江保护法》出台后，“黄河保护法”的缺位显得格外突出。正如草案总则中指出，为了加强黄河流域生态保护，保障黄河安澜，推进水资源节约集约利用，推动高质量发展，保护传承弘扬黄河文化，推进生态文明建设，制定本法。黄河流域生态保护和高质量发展以及各类生产生活、开发建设活动，应当遵守本法。纵观草案全文，在统筹协调机制、污水防治、生态保护和市场调节机制上仍有很多需要深入考虑的问题。

一要进一步明确流域各级政府和管理机构职权划分。

目前，草案对国务院和黄河管理机构的职责做了明确的界定，但是对流域机构和地方政府的职责规定较少。比如第四条：“国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制（以下简称“黄河流域统筹协调机制”），全面指导、统筹协调黄河流域生态保护和高质量发展工作，审议黄河流域重大政策、重大规划、重大项目等，协调跨地区跨部门重大问题，督促检查相关重大工作的落实情况。”此处应把黄河流域统筹协调机制确定为“领导机构”，行业、政府部门、地方政府、流域管理机构之间的责任关系应更为明晰。

在黄河文化保护方面，职责不清的情况在草案中也比较突出。如第八章“黄河文化保护传承弘扬”对黄河文化缺乏完整的定义。第七十六条指出，“国家保护传承弘扬黄河文化，加强黄河文化遗产系统保护，铸牢中华民族共同体意识。国务院文化和旅游主管部门会同国务院有关部门编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划，统筹黄河文化资源保护利用和传承弘扬。”此处应将对黄河文化的基础性研究与有形文化遗产的保护一同上升到国家层面，形成对黄河文化的体系化、模块化认知和高度认同。国家保护传承弘扬黄河文化，应加强黄河文化的基础性研究和黄河文化遗产系统保护，全面强化黄河文化的认知认同，才能铸牢中华民族共同体意识。再如第七十九条：“国家建设黄河国家文化公园，统筹利用文化遗产地以及博物馆、纪念馆、展览馆、教育基地等资源。国务院发展改革部门、文化和旅游主管部门负责黄河国家文化公园建设。”此处，国务院发展改革部门、文化和旅游主管部门应负责建设规划，而不是直接参与建设。

总之，草案对于各级政府和管理机构在如何协同上只有笼统的义务式的意见，并没有强有力的具体实施措施，很有可能在执行上让黄河沿线个别政府或组织“打擦边球”，而在做决策时没有把黄河保护放在首要地位。

二要加强污染防治和生态保护刚性约束机制。

草案对于黄河流域生态保护和污染防治的规定显得力度不够。比如第八十五条指出，“国家加强对黄河流域行政区域间生态保护补偿的统筹指导、协调，引导和支持黄河流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间通过协商或者按照市场规则开展横向生态保护补偿。”此处应该进一步加大力度，明确在黄河流域建立横向生态保护补偿制度，相关地方人民政府应建立基于水量、水质同步考核和生态产品价值核算计量的跨省（区、市）和省（区、市）内流域上下游、左右岸、干支流生态保护补偿机制。除此之外，为了充分调动地方保护、治理黄河的积极性，草案应该在水资源保护利用上建立刚性约束制度外，还要在污染防治和生态保护等方面均建立刚性约束机制。建议加入建立黄河流域上下游地区经济平衡反哺机制，经济发达的下游地区对欠发达的上游地区予以专项经济补偿，专项经济补偿应用于上游地区生态修复。

草案对于环境影响评价机制也没有太多表述。如第二章“规划与管控”规定了专门的规划与管控相关内容，但未提及规划环评问题。对于黄河的利用及可持续发展作出充分的评估和预测，具有非常重要的意义。建议结合《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规，强化环境影响评价在黄河保护中的作用，将规划和建设项目对黄河的负面影响控制在最低程度。

在生物多样性方面，草案要求建立健全黄河流域水资源节约集约利用、水沙调控、防汛抗旱、水土保持、水文、水环境质量和污染物排放、生态保护与修复、自然资源调查监测评价等标准体系。但是未提及生物多样性的相关标准。建议予以强化、重视，将与生物多样性有关的调查与监测评估、补偿、修复、适应等问题，通过标准进行固化，体现对黄河生物多样性的保护，切实全面落实黄河保护工作。草案第七条，“国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门定期组织黄河流域土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查，建立资源基础数据库，开展资源环境承载能力评价，并向社会公布黄河流域自然资源状况。”根据《野生动物保护法》第七条规定：“国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。”为保障对野生动物分级保护，建议在草案中增加县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门的职责，加强地方政府对野生动物的保护。

三要加大对社会资本参与黄河保护支持力度。

草案指出，“国家鼓励、支持单位和个人参与黄河流域生态保护和高质量发展相关活动。对在黄河流域保护工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定予以表彰和奖励。”建议草案应突出企业作为市场主体在黄河流域生态保护和高质量发展相关活动中的重要地位和作用，推动市场化主体在水资源开发与保护中发挥积极作用，明确企业主体在节水、供水、保护工作中作为市场主体的权利与义务，给予企业在参与黄河保护发展工作中更充分的保障。积极引导企业参与区域调水和重大水源工程，加快构建国家水网，优化水资源配置，提高水资源承载能力，推动黄河流域高质量发展。

尤其是在节水方面，黄河保护应充分发挥市场化手段促进黄河取水节约，如利用节约用水专项资金，建立生产经营单位取水量节约评估奖励机制，建立污水处理循环利用奖励机制，建立不同层次水权交易机制等。黄河取水应优先保障城乡居民用水安全，对制水企业给予水量、水价政策支持，对通过技术改造、工艺升级等投入措施实现节约用水的制水企业给予相应的政府补贴。在对节水改造给予一定的资金支持的基础上，应由国家水行政主管部门认可的企事业单位进行节水改造的实施，保障节水改造的有效性。同时，增加黄河流域县级以上地方人民政府应当培育节水市场，推行合同节水等第三方节水服务。

在水资源利用方面，草案指出，“黄河流域水资源的利用，应当优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，统筹生产用水。”基本生态用水摆在了生产用水之前。然而黄河流域水资源短缺，降雨量东多西少，且属干旱易发地区，目前水资源的供水率已占到地表径流的80%。该状况下，保障基本生态用水的难度非常大。尤其是在大旱之年，要保粮食安全、保经济稳定、保能源生产，大量的燃煤电厂分布在黄河流域，需要考虑保障生态用水可行性。

国家对黄河水量实行统一配置也必须考虑不同区域的特殊情况，绝不能“一刀切”。以山东为例。山东的经济发展严重依赖黄河，特别是胶东地区客水使用量达到80%左右，山东省各地市取用黄河水量日益增大，取用水指标严重不足，因此，要充分调研当地政府行政区域的供水水量情况，考虑供水企业取水量不足等困难，合理分配水量；要做好黄河入海前水量调配工作，丰水年份在保障生态用水的前提下，相应调整增加缺水行政区域的用水指标。

水价体系方面，草案规定，“国家在黄河流域建立促进节约用水的水价体系，培育合同节水等节水市场。城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水实行阶梯水价，高耗水工业和服务业水价应当实行高额累进加价，非居民用水实行超定额累进加价，推进农业水价综合改革。”“国家在黄河流域对节水潜力大、使用面广的用水产品实行水效标识管理，限期淘汰水效等级较低的用水产品。”但是，水价的制定及调整应遵循《城镇供水定价成本监审办法》，加价部分建议计入原水费或水资源费（税），缴纳至政府水行政主管部门。同时，水价体系的实现也必须有企业的参与，城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水也只有实行一户一表才能推进阶梯水价。

对非常规水的应用也不应强制要求。草案规定，“黄河流域县级以上地方人民政府应当将再生水、雨水、苦咸水等非常规水纳入水资源统一配置，提高非常规水利用比例。景观绿化、工业生产、建筑施工等，应当优先使用再生水。”但是，非常规水处理、供应与常规水从处理工艺、直接成本上均有较大差异，建议形成非常规水源独立定价机制，鼓励企业投资非常规水处理产业。不同地区非常规水源利用现状水平不一，未来利用潜力差距比较大，非常规利用比例也不可能一直提升，不应强制要求所有地方提高非常规水利用比例。沿海地区海水工业利用、矿井开采区矿井尾水利用等利用模式也是比较成熟的。

综上，黄河保护法应该在明确政府责任的基础上，让社会资本更多地参与进来，比如建立取水的水资源费（税）的市场化机制，有偿取水用水，促进市场用水主体想尽办法节约用水，促进水权交易，促进再生水、雨水回用，同时增加专项财政收入用于水利工程建设，城乡老旧管网改造和农村饮水安全，并严格计量管理，尝试建立黄河流域的漏损率控制体系，提高用水效率。黄河保护法应该成为一部便于执行操作的法规，这样才能让黄河保护利国利民、千秋万载，只有对整个黄河流域的产业布局，上、中、下游的不同功能区进行分类实施，精准施策，才能让流域人民群众真正享受到保护黄河带来的好处。