何熙巽，刘 喆

(最高人民检察院 检察技术信息研究中心，北京 100144)

0 引 言

进入二十一世纪以来，我国公务员考核工作逐步纳入规范化轨道，现阶段形成了一套较完善的考核制度，对公务员队伍建设起到了应有的引领助推作用。经研究，现行的国家公务员考核奖惩制度，带有传统干部人事考核方法的烙印，因而一方面存在注重民主、与中国公务员管理实际相结合，突出“中国特色”的显著优势，另一方面也存在考核标准设计困难，考核依据信息难以精准化，直观、定性分析和科学评估、定量分析的结合不够紧密，考核激励因素少，考核结果使用不到位等问题。针对公务员考核工作中存在的上述问题，本文提供了一种基于分级考核的全新的公务员考核体系结构，将公务员考核工作概括为“一个部门考核框架和两个考核流程，即自上而下的部门考核、自下而上的个人考核”的总体架构。在对体系结构中各环节填充了一系列基于特定数学工具设计，并采用计算机编程方式实现的考核评价、计算方法后，最终形成一套完整可执行的考核工作方案。在相关单位支持下我们将该方法在实际公务员考核场景中试行运用，并根据实际运行效果评价体系结构的有效性。

1 相关工作

从文献来看，本世纪以来，众多学者聚焦加强公务员考核工作的科学性，推动考核成果转化为工作责任落实和行政效率提高这一问题开展多角度的研究工作，产生众多具有理论和实践意义的研究成果。我国公务员考核制度沿革、创新路径分析和当前问题剖析是公务员考核研究的重要组成部分。文献[1]等通过分析我国公务员考核体系制度变迁过程，梳理了我国公务员考核制度历史演进的时间轴，与公务员考核制度文本分析相结合，系统展现了我国公务员制度变迁的创新规律及不断规范化、科学化的趋势。文献[2]通过剖析考核理念和考核技术的不足，有针对性地阐述对现有公务员考核制度的建议。一些研究成果注重从公务员考核实例出发，研究公务员考核现状及现有考核策略与对考核目的实现程度，这些研究成果主要集中在地方、基层公务员考核环节，研究范围限制在一地一部门范围内[3,4]。

中外公务员考核制度比较是公务员考核研究的另一个重要方向。文献[5]对日本公务员考核制度，以及文献[6]对美国政府文官制度及公务员绩效管理的研究有重要的借鉴意义，提出了“将服务对象反馈意见纳入考核指标体系”等具有针对性和可操作性的建议。此外，以文献[7,8]为代表的部分研究成果通过比较各国公务员考核制度存在的问题，找到了国际上公务员考核遇到的共性问题，得出了考核指标正确设置、正确衡量，注重“差异化”考核等具有实践指导意义的结论。

“差异化”考核的理念也体现在公务人员分类考核的研究中。有关领域研究者针对公安机关公务员[9]、检察机关公务员[10]等政法类公务人员考核工作开展研究，提出了多个有针对性地考核理念、考核指标体系构建[11]，考核差异化流程、方式构建、实践等方面的研究成果。

考核技术创新方案是近年来公务员考核研究工作的一个新的方向，是公务员考核研究科学化的一个重要环节。文献[12]为代表的一系列公务员考核研究成果，将层次分析法、模糊综合评判等各种量化评价数学工具引入公务员考核得分计算过程中，为公务员考核定量分析方法指明了途径。文献[13-15]为代表的一系列研究，将大数据技术引入公共管理领域，提出用技术支撑实现公共管理方式的变革，描绘了用数据分析手段预测及判断公共事务变化、促进管理手段精准化、高效化的图景，诞生了一批具有理论指导意义的研究成果，是近年来研究的热点方向。运用软件工具代替传统考核报表的考核工具更新模式成为工程领域的一个重要工作方向，文献[16]介绍了一个公务员考核软件工具的开发路径，成为计算机技术运用于考核工作流程数字化的一个样本。

总得来说，现有公务员考核制度、技术的研究成果丰富，涵盖公务员考核的各个方面，但仍然存在如下问题：首先是强调不足多，提出具有可行性方案少。其次是理论性研究多，实践性研究，特别是高层级、大范围实践性研究少。最后是方法、流程等工具性研究多，框架、体系等架构性研究少，尤其缺少具有实践价值的体系性解决方案研究。

为探索上述问题的解决途径，研究构建一种全新的考核体系，在符合考核工作的有关规定，保留传统考核工作优点，重视与现有考核标准衔接的基础上，以科学化、规范化的考核标准及考核流程创新公务员考核方法。这一研究面临的主要挑战有3点。首先，要确保全新考核体系的高可用性和可拓展性，一方面提高新考核体系与现有考核标准的衔接，另一方面使新考核体系能够适应不同背景下公务员考核的实际需求。其次，要做好定量分析与定性分析的结合，特别是解决定量分析难以应用于综合评判指标的问题。最后，要解决考核体系到考核方案的转化过程，在考核体系的基础上，形成可实际应用的考核方案。

基于对上述挑战的调研与分析研究，本文提出了基于分级考核的公务员考核体系，将公务员考核工作与上级单位对下级单位的工作指导紧密结合，进一步凸显了公务员考核工作的重要意义。此外，通过引入数学公式，设计考核流程算法的方式，一方面推动公务员考核由定性考核向定量考核转化，增强考核工作的准确性、科学性；另一方面通过建立考核工作操作规范，排除各类主观因素对考核工作的影响，提高考核工作的合理性、公平性。总而言之，本文所介绍的研究工作的主要贡献主要包括以下4点：

(1)将考核指标与考核体系解耦，设计了一种具有高扩展性、高可用性、广泛适用于各类国家机关的跨地域、跨职级、跨岗位的基于分级考核的国家公务员考核体系。

(2)创造性的将数学工具引入公务员考核排名、评分环节，使公务员考核结果由定性考核转变为定量考核新模式，大幅度提高了公务员考核排名的客观性，一定程度上降低主观因素对考核评分准确性，公正性的影响。

(3)根据前文所述的考核体系和考核方案，运用针对考核场景设计的数据工具，以某中央和国家机关一厅局级单位的实际考核工作为例，展现研究成果的有效性。

(4)在主要工作的基础上，分析基于分级考核的国家公务员考核体系下未来公务员考核工作还需要解决的问题，提出了数个可能的研究方向。

2 考核体系研究

在本章中主要介绍基于分级考核的国家公务员考核体系的具体内容。首先介绍这一结构的总体框架，揭示其主要原理及运行流程，分析这一体系与传统公务员考核方案的显著不同。其次，以“问题-解决方案”的形式，补充介绍了该体系落地过程中遇到的一系列问题和相应的解决方案，特别是运用数学工具解决部分问题，显著提升了该考核体系的科学性及合理性，是考核体系与考核方案创新性的集中体现。

2.1 分级考核体系

基于分级考核的国家公务员考核体系与国家机关普遍具有的多级组织结构层次的科层制相适应，各级部门在考核过程中各司其职，在上级部门的指导下开展本级考核工作，各级考核工作形成“分层解耦”大格局，考核责任层层压实、考核结果层层传递。既能够确保考核工作统一指挥、有效监督，又能够避免越级考核带来的考核结果失真、失准问题。

分级考核体系由一个框架、两套流程组成。一个框架指考核部门分级框架，该框架由考核体系组织结构中最高级考核部门为根节点，其它各级部门自上而下依照管理关系接入，并以所有参与考核的个人作为叶子节点，形成分级考核树，分级考核体系“一个框架、两套流程”的总体架构如图1所示。

图1 分级考核体系“一个框架 两套流程”总体架构

两套流程主要包括：

(1)自上而下的部门考核流程。由最高级考核部门起，各级部门依照本级考核项设置，对考核树中所有该部门的子节点开展部门考核工作，并将考核结果向下传递，直到基层考核部门直接考核个人。下级部门的部门考核工作应在接到上级部门反馈的考核结果后启动。

(2)自下而上的个人考核流程。部门考核流程结束后，由基层部门的个人考核结果起始，各级部门汇总下级部门报送的人员排名，汇总形成本级总排名并上报，最终在最高级考核部门形成覆盖考核体系组织结构的全体人员总排名。

在上述框架、流程基础上，为形成完整考核体系，还需满足以下一系列要求：

(1)设置科学合理的本级考核项。分级考核体系与传统的直接针对个人的国家公务员考核方法有显著不同。为适应体系变化，本级考核项设计应体现全新考核思想。

(2)设计对下考核评分标准。考核评分标准设计应使得针对不同规模、类型、工作职责的下级部门，能够以一套考核标准公平考核，考核结果准确体现各部门工作成绩。

(3)汇总人员考核结果。人员考核结果的汇总应当参考部门考核结果以及下级部门提交的人员排名。汇总工作应体现良好的顺序性，总排名中不应打乱各部门内部人员考核顺序。

(4)利用考核结果。考核结果的有效利用是考核工作价值的最主要体现，一方面考核结果应当直接用于指导公务员考核等次的确定，另一方面更应当使用考核结果作为改进部门、个人工作履职的重要参考。

(5)体现考核工作的统一指挥。除了通过本级考核项设置，发挥部门考核工作的导向作用，还应通过上级对下级考核工作的指导，发挥分级考核框架的统一指挥、监督纠错作用。

2.2 本级考核项设置

本级考核项设置是分级考核体系落地的核心环节，考核项的设置应集中体现“分级”思想，注重遵守“本级考核项考核本级事项”的原则，着重避免越级考核干扰下级考核工作正常开展的重复考核现象，以及考核漏项造成本级考核工作不到位、上级考核结果不能正确传导的考核脱节现象。具体而言，本级考核项设置应当遵循以下思路。

(1)尊重上级考核结果。对上级考核中有考核结果的考核项，在本级考核过程中不再重复设置考核项，仅依照责任划分对上级考核结果采取分配措施。

(2)不干扰下级考核工作开展。相对于本级工作职责，考核项设置“宜粗不宜细”，应以对本级有重大影响的重大工作为标准设定考核项，“质效优先”。除基层考核外，不适宜针对日常工作内容设计“计件”、“计次”考核项，避免考核项过于繁琐，干扰下级考核工作。

(3)集中体现工作导向。通过考核项设置引导下级部门开展工作，实现本级重点工作计划，起到公务员考核的“指挥棒”，“风向标”作用。

2.3 本级部门考核计分的平衡措施

本级考核过程中，由于各参与考核的下级部门可能在人数、职能定位、工作负担量等方面存在显著差异，使得单纯依照考核项计分显著影响考核公平性，需要引入数学工具，针对下级部门实际情况采取合理平衡措施，消除客观因素对考核工作的影响。

首先需要平衡下级部门得分概率对本级部门考核计分的影响。在“宜粗不宜细”考核项设置标准下，人数较多的下级部门完成具有重大影响的重大工作概率较高，在本级考核中占据优势，同时由于人数较多的下级部门需要承担更多日常工作职能，这一优势显然是非线性的。针对这一特征，推荐以对数函数处理当前计算部门与人数最多部门人数的比值，形成本级考核评分系数k1，其中对数函数的底数d为参数可调范围，根据本级考核的实际情况调整

(1)

除了上述粗粒度的人数平衡措施外，还可以引入满编(m1)、在岗(n1)、借调人员(n2)、缺勤过半(n3)人员、不在岗人员(n4)数量等与下级部门人数相关的细节数据，以细粒度的方式计算人数相关平衡得分。一个方式是在上述本级考核评分系数的基础上，以一定的上下限计算本级考核评分附加分k2作为补充调整。此处提供一种采用如下数学表达式所示的计算方法作为示例

(2)

最后，除调整本级考核项设置策略外，也可以通过引入数学工具，通过对可重复得分的考核项，在一定考核周期内设置分数上限，发挥考核导向作用，避免下级部门通过专注个项考核“刷分”，影响考核评价体系平衡性的情况发生。推荐通过等比级数递减的方式，以平滑方式使单项考核得分达到自然上界，周期内限制单项多次得分如下式所示

an=aqn,q<1

(3)

其中，q为等比递减系数，a为单项初始分数，n为得分次数，该项总得分An满足如下数学表达式所示上限值

(4)

2.4 基于全体人员总排名策略的排名及打分方案

本级考核自上而下的部门考核流程结束后，需要根据下级考核结果反馈，开展自下而上人员考核汇总工作，最后在本级形成全体人员总排名并向上传递，继续考核流程。原则上根据人员所属下级部门在本级考核中的得分、排名，及该人员在下级部门中的排名综合计算形成本级人员排名得分，并按得分排序形成人员总排名，排名依据R具体计算方法如下表达式所示

(5)

其中，Smax、Smin、S分别为最高、最低及当前下级部门得分，n为当前下级部门人数，r为当前排名人员在其所属下级部门中的排位。对于R，我们称实数部分为处室排名系数，虚数部分为个人排名系数。对R取模，即得到排名依据|R|的值，该值越小，说明该人在本级考核中总排名越高。kd为可调节参数，用以控制下级部门得分对排名的影响。

人员总排名形成后，为增强考核得分跨部门、跨周期的可比较性，可以以排名为依据为参与本级考核的全体人员打分，推荐的打分方式为标准分赋分，即采用选定均值、标准差两个参数构建正态分布函数曲线，并通过固定标准差间距上下界给定标准分得分区间，在得分区间内，以等累积分布间隔取参与总排名的人数相同的点(包含端点)，以该点对应的值作为标准分赋分值，如下式所示。通过标准分赋分，可以使本级人员考核呈现高、低分少，中间得分多的分布特性，在拉开分数差距的同时，使得分分布符合人员工作成效分布的一般规律。此处给定一个正态分布X～(μ,σ2) 参数选择及标准差间距固定的方法

(6)

在此基础上，按本级考核人数n依次取点赋分，个人得分pi计算方法为

(7)

其中，ICDFx为正态分布累积分布函数的逆函数，i为人员本级考核排名，N为参加本级考核的总人数。按此方法标准分赋分后，所有参与考核的个人得分必定分布在最低及最高下级部门得分之间。

2.5 基于本级全体人员赋分结果形成公务员考核结果

本级全体人员总排名、赋分结果形成后，考核结果基本形成，考核工作进入考核结果应用阶段。考核结果应用主要可以分为以下3个环节：

(1)继续完成分级考核体系考核流程流转。分级考核体系中设置了自下而上的人员考核归总上报环节，将本级考核结果向上级部门汇报。

(2)运用考核结果确定公务员考核等次。考核赋分结果应成为公务员考核等次确定的重要因素。公务员考核等次确定可以采用分级分配名额以及总排名分配名额两个方案：前者由考核体系中最高一级部门确定各等次总比例，并逐级依照本级考核结果分配给下级部门，直至基层部门将名额分配给个人；后者直接由最高级部门依据汇总得来的总排名分配考核等次。

(3)运用考核结果发现并整改问题。结合本级部门、人员考核结果，提出的考核问题清单和改进工作建议，逐一反馈各被考核下级部门以及个人，督促和指导落实整改。各下级部门、个人应使用考核结果，作为改进部门管理和个人履职的重要参考。

2.6 指导下级部门制定考核方案

在分级考核体系中，原则上采用逐级自订考核本级考核方案的策略，使本级考核方案与本级工作内容、工作方向更相适应。但由于下级部门上报的人员考核结果将在本级人员考核中进行汇总，从而影响本级人员考核结果，因而本级部门也可采取指导下级部门考核方案制定的方法，树立正确的考核导向。对下级部门考核方案指导内容一般可以分为3类：一是纠正下级考核项设置中与考核体系不符的越级考核项、考核漏项；二是纠正下级部门考核方案中显著与本级考核导向不一致的部分；三是纠正考核内容设置不合理，显失公平的情况。

3 考核方案试行测试

本章根据第三章中介绍的分级考核体系，在某中央和国家机关一厅局级单位落地形成考核方案并试行，试行结果表明，在本体系指导下的考核结果科学、公平合理，受到了参与考核同志的广泛认同。在本章中以该实践成果为例介绍落地形成考核办法的过程，同时对实践成果进行评价。

3.1 分级考核框架适配

该厅局级单位下设办公室等12个处室，并由处室直接管理个人，在本次试行环节中，共有68名在编人员参加考核，其中64人在处室范围内参加考核，1名主任、3名副主任，作为厅局级领导干部单独参加考核。该单位考核工作受其所属某中央和国家机关考核工作部门的统一领导。

以该厅局级单位的考核工作作为本级考核，代入分级考核框架，构建分级考核树，12个处室作为下级部门参加考核，全体参加考核人员为叶子节点，某中央和国家机关考核部门成为根节点。由于未在该中央和国家机关其它部门试行该考核方法，本级考核仅包含该厅局级单位一个部门，与根节点单线联系，分级考核框架适配完成，最终考核架构如图2所示。

图2 某中央和国家机关一厅局级单位考核架构

3.2 考核流程细节调整

依据该单位考核工作实际情况，相应补充部门考核流程与人员考核流程细节部分，使考核流程能够正常运行，并更贴合工作实际。考核流程的调整主要包括以下几个方面。

(1)对接考核周期。该中央和国家机关考核部门以年度为周期开展部门考核，同时要求各部门每月开展考核工作，每季度上报考核结果，部门考核周期与人员考核周期不同。为对接上述考核周期要求，该单位本级考核相应调整，将处室考核划分为月度、年度两类，需要运用部门考核结果的考核项纳入年度考核统一处理。同时每季度以月度考核结果均值(也可以采用其它线性计算方法)上报季度考核结果。

(2)调整考核计分参数。需要调整的参数有3个，分别是2.3节所列处室人数平衡参数d、递减系数q及2.4节所列人员排名处室得分系数参数kd。系数调整根据各处室人员配置实际情况及对人员总排名分布的要求确定，经多次调整，最终取得d=4,q=0.8,kd=0.2调整完毕后，为保证考核公平性，上述参数在后续考核过程中原则上保持不变。

(3)指导处室制定考核方案。根据该单位集中讨论确定的考核工作导向，指导各处室制定考核方案。特别是针对处室负责人人员考核排名普遍偏下的情况，指导各处室根据处室考核结果固定处室负责人考核排名，使得各处汇总的人员考核排名更能反映工作实际。

(4)成立考核领导小组。为广泛听取对考核工作的意见，根据试行情况及时修订考核方案，监督考核工作开展，成立考核领导小组，统一领导本级考核工作。小组由该厅局级单位领导，处室负责人和普通同志组成，定期审议本级处室考核、人员考核结果的合理性。

3.3 考核流程工具实现

为有效执行考核方案，提高考核评价流程运转效率和考核评分计算的正确性，我们运用技术手段开发能够正确反映考核方案设计，完整执行考核流程的软件工具并投入使用。考核流程工具由考核数据录入、审批前端，及考核评分计算后端组成，整个软件系统功能模块架构如图3所示。

图3 考核软件工具模块架构

为帮助该厅局级单位人员熟悉、理解并正确使用考核流程，我们为考核数据录入前端开发了图形界面系统，主界面如图4所示，并提供了完善的流程指引和疑难问题解答功能，实现了经初步培训，并遵照页面提示逐项操作即可正确执行考核流程的用户友好操作体验。经实际试行，该厅局级单位所有考核系统操作人员均能一次性正确完成考核指标录入提交功能，表明通过考核软件工具设计，特别是优化图形界面设计的方式解决本考核体系实行相对复杂的问题是可行的。

图4 考核软件工具前端图形界面主界面

3.4 考核执行和研究结果评价

该厅局级单位考核方案制定完成并试行后，依照考核计划开展2022年1-3月及第一季度考核工作。本次考核工作无该中央和国家机关部门考核结果指导，部门考核由该单位本级为根节点启动，最后形成季度人员考核结果，在本级汇总后上报至该中央和国家机关考核部门。

首先根据考核办法细则开展本级对各处室的考核，确定处室考核得分。处室考核得分确定后下发至各处室，开展人员考核工作，按月在本级汇总人员总排名、赋标准分，并计算月度平均分作为季度得分。所有在处室范围内参加考核的64人总排名如图5所示(以2022年3月考核结果为例)。

图5 该厅局级单位2022年3月人员考核总排名分布情况

其中每个点代表一个考核个人，不同横坐标数值代表获得不同部门得分的处室，每个点标注了2.4节所示的排名依据值。然后按照试行过程中单设的厅局级领导干部考核规则，对4位该单位厅局级领导干部按照其所管理人员得分平均分打分，并插入总排名序列，最终形成本级全体人员排名及打分情况，最后上报该中央和国家机关考核部门。

我们将第一季度考核结果与试行该方案前一季度(2021年第四季度)考核结果进行比较。新考核结果平均分为82.50，极差为16.15，标准差为3.30。旧考核结果平均分为98.09，极差为1.96，标准差为0.55。上述个人得分统计数据结果表明新考核方案主要存在两个方面的优势：一是以客观考核指标代替主观考核指标，避免考核过程中“平均化”思维方式对考核评分准确性的影响。二是考核得分的评价功能得到突出，最终得分直接展现个人工作成功的功能得以体现。

经过对人员考核评分分布的进一步检验，可以认为第一季度考核结果相对科学合理、展现了分级考核体系的优越性。一方面通过分级考核，多层级考核部门协同运作的机制，充分利用各层级考核结果，减低了考核工作开销，减轻了考核负担，得到了各方面人员的一致好评；另一方面通过引入数学工具，用排名问题代替得分问题，成功解决了跨部门不同标准考核分难以相互比较，统一考核标准制定又过于复杂臃肿，难以协调的问题，人员总排名出现了部门考核得分高的处室人员排名普遍靠前，得分低的处室人员排名普遍靠后，各处室人员排名交错的现象。12个处室中，部门考核排名第一的处室在人员考核前10中占据3个名额，人员考核排名最末的是部门考核排名最末处室的负责人，体现了正确的导向。

综合观察研究整个过程和研究成果，本研究在部分环节、方法上仍然存在可供研究、优化的空间，我们希望在未来的研究工作中能够围绕这些问题对考核体系进行完善。首先本文对考核体系的实践较为简单，仅针对三级考核情况设计考核方案，在两级考核的情景下进行测试，为能够完全体现分级考核体系的“分级”特性，未来还需要在更复杂、更多考核成绩、更大规模的考核场景下开展实践验证。其次，本文所设计的考核体系是一个高度模块化的体系结构，对各类考核策略均有很强的兼容性、适配性。在本文的设计中仅针对各个考核环节制定了一套对应策略，对考核方案兼容性的检验和展示不够充分。最后，我们引入了多类数学工具进行考核分平衡、总排名计算及标准分赋分等环节的操作，设计多个参数的实验调整，这些数学工具使用的合理性还需要进一步验证，参数配置的可靠性还有进一步优化空间，未来还可以将更多类型的数学工具引入本考核体系的更多环节。

4 结束语

本文介绍了在国家公务员考核工作上的研究探索与实践成果。研究构建了一种全新的基于分级考核的国家公务员考核体系，并在“一个框架，两套流程”基础上，对考核体系的细节进行打磨。然后在某中央和国家机关一厅局级单位将考核体系落地形成可操作的考核方案，并通过实际运用该考核方案执行季度考核工作，检验了考核方案及考核体系的实际效果。总体而言，该考核体系在高效、扩展性强，便于监督的基础上，显著提高了考核结果的科学性、合理性和客观性，很好地解决了现有考核方案工作量大，缺乏跨部门可比性、主观因素强等突出问题，达到了预期目标。下一步，我们将继续在实践中围绕发现的问题对该考核体系进行完善。