杨建波，王 莉，郭佳伟，李 玮

（1河南省科学院地理研究所，郑州 450052；2河南测绘职业学院，郑州 451464）

0 引言

农用地具有资产属性与资源属性，同时也具有相应的资产价值。随着农业经济的进一步发展，农村承包地的深度流转将会面临着流转规模、方式、广度等方面的不同需求，在流转中对其质量水平与其权利价值的匹配形式等也将提出更多的挑战。自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度，也是自然资源管理的核心[1-3]。在土地改革不断深化下，乡村振兴战略也提上日程，“三权分置”的新时期中国农地制度创新理论为土地产权改革提供了机遇。但由于中国地方经济发展阶段的差异、农民对农业种植认知程度不同、农业种植类型和收益能力有别，农地三权分置体系深化、农地权利价格科学评估是值得深化研究的主题。在中国城乡一体化背景下，以农村承包地产权体系为基础，研究农用地承包权的价值内涵、探讨承包权基准地价评估方法，不仅为评估农用地承包权价值提供理论和方法指导，同时也为实现自然资源管理由数量向质量生态并重、由粗放型管理向精细管理奠定基础。

1 “三权分置”内涵及特征

1.1 “三权分置”制度演变

自十一届三中全会后，中国农村土地一直实行的是“两权分离”模式，即所有权归集体所有，经营权由单个农户行使。2014年中央一号文件提出“稳定承包权、放活经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；2016年中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中“将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”[4]，这是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新；2019年，中央一号文件中将“深化农村土地制度改革，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”[5-6]延展到“深入推进农村集体产权制度改革”，强化多年的“两权分离”的土地制度改革已延伸到了“三权分置”的产权体系改革中。“三权分置”改革方案明晰了土地产权主体，界定了土地财产权边界，破解了农村集体产权虚置，保障了农民权益，既体现了坚持和完善农民所有制的社会主义国家性质，又延续和传承了乡村振兴的时代特色，与中国的社会主义制度和国情是衔接并相承的。无论是“两权分离”还是“三权分置”，所有权的权能、内涵及其价格、价值体系基本是相对清晰明确的。

1.2 承包权内涵及价值构成

1.2.1 承包权概念 农用地承包权即为农民集体成员或其他组织和个人对其承包的集体农用地依法用于农业生产经营，并在此条件下享有占有、使用、收益和适当处分的权利。这里农用地主要指农村土地承包法第2条提到的“耕地、园地、林地、草地、养殖水面”和“四荒”等农村土地[7-9]。

1.2.2 内涵特征 承包权是因农户具备了集体经济组织成员身份，从而享有对农村集体土地承包的权利，属于用益物权。具有明显的身份权特征，身份属性极为明显。具有以下几个权利属性：成员资格属性，即表现为一种资格权与分配权，只有本集体组织内部的成员才有资格享用这种权利，具有身份的依附性和不可对外转让性；主体专一属性，其主体仅限于初始主体即农民家庭，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权[10-12]；财产收益属性，在农地流转和被征收时，农户可以获取土地承包权带来的资本收益；收益和处分属性，承包权人不仅可以通过对土地的占有、使用等方式取得经济效益，而且可以将自己占有农地经营权进行让渡或进行其他处分；合理占有属性，当承包权与经营权分离，在承包权人自己经营土地时，表现为直接占有，在承包权人出租土地时，表现为间接占有。

需要说明的是，成员权是承包权权利内涵中需首要明确的权利属性。成员权作为一般意义上的社员权，却是具有特殊性的。首先身份性，即必须是本集体经济组织的人；二是平等性，本集体经济组织内的人与人之间全部都是平等的；三是共同性，在享有成员权的时候需要内部成员共同行使；四是约束性，各成员在享受权利时要符合一定规章制度，人人都要受到明确的约束性。这其中有争议的应该是成员权权利主体的体现形式，即权利享受人是以集体组织成员中每个成员单独来计，还是以农户家庭来计。从《土地管理法》来看，土地承包经营权的主体只能是“本集体经济组织的成员”，从《农村土地承包法》来说，其明确规定“农村集体经济组织内部家庭”才是承包经营权的主体，即承包法中[13]明确了“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各种权利”。因此，享受主体的形式无论是独立的个人还是以家庭为单位，首先应服从国家相关的立法规定，其次也可以按区域自治的地方政府规定，或是两者的结合。

1.2.3 承包权价值构成 依据经济学中价值确定交易价格的观点，农地承包权价格确定首先应以农地承包权的价值分析着手。需先分析清楚评估农用地承包权价格的价值内涵及构成，然后才能依据价值构成，按照相应方法进行评估。

农地承包权是在所有权与使用权之间增设的一项权能，是中国农民所特有的[14]。“三权分置”后明确为农民集体经济组织拥有所有权、农户家庭或个人获得承包权和农户个人具有经营权。所有权与农民集体所有制相联系，具有合作制特点，是社区成员权的集合，具有社区所有权特征，主体为村民小组全体成员、村内全体集体成员、乡内全体集体成员。承包权与归属相统一，土地承包权是取得土地承包经营权的法律前提；农村土地承包权的主体只是集体所有，即表现为农村集体经济组织在具有农村土地使用权后，在行使权利过程中将其发包给本集体经济组织的农户，农户依法享有承包农地的资格，这是一种集体成员权身份的象征。根据目前中国国情，将农民集体成员权主体界定为农户家庭与农户个人的结合较为合适。具有农地成员资格，就获得了经营农地权利，相应就具有了农村土地收益权利以及保障土地的能力。从权利价值上分析，即表现为拥有农村土地后，就获得了相应的生产收益权价值和社会保障价值。

（1）农用地生产收益权价值

农用地生产收益权，就是农用地生产收益能力体现，属于农地最基本的权利，即农地作为基本要素投入到农业生产中，获得正常纯收益的能力大小。依据土地估价理论，农用地生产收益权价值表现为农地作为农业生产资料所具有的土地纯收益的体现[15]。在“三权分置”下，农用地生产收益权价值等同于农用地经营权价值。农用地经营权价值即表现为经营农地的未来预期经济价值，价值大小取决于对农地的经营收益水平、经营农业风险大小和经营流转期限等因素。农地经营权是一种通过对承包、转包、租赁等流转方式得来的农地享有占有、使用、收益和依法流转的权利，从理论上分析，农地承包权可以再下分或者转让，而经营权就不能再分，经营权也是一种承载较多经济价值的用益物权[16]。

（2）农用地社会保障权价值

农地承包权中不仅应包含被征地农民所失去的合法土地财产权益的经济补偿，还应该包含着农户失去农地后需要重新就业时的就业保障、基本生活保障权利和农用地对农户的养老保障权利。因此，农用地社会保障价值体现在3个方面：首先是基本生活保障价值，即在农村生产力水平低、农民平均收入不高时，农民拥有土地就拥有了赖以生存的物质基础。二是就业保障价值，因岗位受限，加之农民一般缺少教育和就业培训，文化素质和基本技能水平低，导致农民的非农就业能力很差，而农用地能为农民提供一定的就业功能，帮农民抵御非农就业风险。三是养老保障价值，是解决农民因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后为满足基本生活需求而提供的一种相对稳定可靠的老年生活来源保障。但是，农用地社会保障权仅仅是限定在农村集体成员内部的一种权利价值。

1.2.4 承包权价值影响因素

（1）影响农地生产收益因素

首先是农地的生产能力，即农用地实际产出水平，这与农地质量等级密切相关，受农地的适宜性、灌排等设施及农地交通条件、距市场距离等因素影响较大，表现为农地生产能力和区位条件越好，其收益能力越大，收益权价格就越大，权利价格也高。其次是农产品价格，主要体现在时下农产品的市场价格和粮食收购水平上，在农产品的价格上起决定作用的是经济走势和市场竞争充分度，而中国的收购补贴在一定程度上弱化了市场的充分竞争。三是农民对土地的经营利用方式，主要体现在集约经营和粗放经营，这些主要受农地规模、土地分散程度、对农业投入水平以及劳动者技术能力等因素影响。

（2）影响农地生产成本因素

首先是实际投入成本，反映了农业经营过程中实际发生的各类成本，目前主要是政府的补贴制度、各种农业福利政策、农村土地流转的规模化、农地的集约化和农业生产的专业化程度等[17]；当投入成本越低，农地纯收益能力就会越大。其次是机会成本，表现为农业经营者将生产要素投入其他领域能够获得收益的能力大小；当非农就业机会增多、收入增加时，农民从事农业生产的机会成本较高，农地权利价格就低[17]。

（3）政府对农业政策影响因素

第一是农业政策，主要表现在农产品价格的政策和农业补贴的政策；农产品价格政策是首要和第一位的，同时也会影响农民种地和流转的意愿；而农业补贴政策则会直接降低农业生产费用。第二是社会保障政策，社会保障政策的完善与否，实际上会降低或增加农民实施农业经营的收益能力。

2 承包权基准地价评估方法理论探讨

2.1 承包权基准地价内涵

农村土地归集体所有，土地所有权是土地承包权的根源。当农户自行经营其承包的土地时，承包权与经营权相统一，此时农户拥有两者耦合的权利；若承包户的农地发生了流转，则承包权和经营权会发生分离。农地承包权基准地价内涵就是在正常市场和收益条件下，在不改变农用地用途前提下，在农用地的不同级别或均质区域内，分用途评估某一估价期日的农用地使用权平均价格。该权利所产生的价格仅限于集体经济组织内部成员所拥有。承包权属于用益物权，在现行法律框架下，具有长期性和稳定性特征，其价格表现形式可按年度转包费用或年租金表示，也可按若干年期的资本化价格表示。

2.2 承包权基准地价评估方法

实际上，农用地具有资产属性与资源属性，即农用地有生产能力和收益能力；生产能力是在特定自然条件下，土地生产农产品的能力；收益能力是土地获得纯收益的能力，纯收益[18]为产量和价格之积再扣除成本，所以，承包权价格具有2种生产收益能力。即表现为自身占有农地时所产生的生产收益能力和再流转农地时所产生的生产收益能力。这2个生产收益能力就是承包权价格评估的关键内容。

2.2.1 收益法评估承包权基准地价 在“三权分置”前提下，农地承包权与经营权产生分离，农户首先获得了自由占有农地时的收益，这表现为承包权收益能力；其次，农户也获得了再流转农地时所产生的收益，即表现为经营权收益能力。可以说，农用地承包权的核心价值仍是财产收益能力大小。农用地产生的绝对地租与级差地租I（因农地肥沃程度和区位条件不同而不同），共同构成了农用地承包权价值[19-20]。

农用地承包权价格是指在正常市场条件下，农用地在法定承包期限内年净收益的现值之和。在采用收益还原法时，测算的承包权价格[19]受经营收益能力、投入费用水平、农地收益期及承包权还原利率等因素影响，同时还应考虑农业补贴的实际受益人等。计算见式(1)。

式中P承包权为单位面积承包权价格水平；a1为承包农地的纯收益能力；r1为土地承包权还原率；n1为承包设定期限。

由于农用地承包权作为农户自身的一种根本保障，因此这种权利不能流转。对承包户而言，在承包期内，其所承担的风险就是农用地流转市场租金的波动水平，而自然灾害等其他风险的影响相对是比较小的。因此，在正常情况下，农地承包权还原利率相对于经营权还原利率来说，应该是比较低的。

2.2.2 价值叠加法评估承包权基准地价 经营权包括对土地的占有、使用、收益和流转的权利，是一种用益物权。承包权也具有经济功能，拥有了承包权，农民自然就享有农地的生产收益经济价值，同时承包权有身份属性，承担着一定的社会保障功能[16]。从产权价值的视角考虑，农地承包权基准地价就是承包权价值的货币表现，表现为农户拥有农地承包权后而获得的基本生活、再就业和养老等的社会保障价值和利用农地经营权而获得的生产收益价值之和。前述分析表明，农地承包权由农地生产收益价值和农地社会保障价值构成，因此，承包权价格高低决定于农地生产收益能力即农地经营权价格大小和时下农村农业政策及区域内当地现行农地社保费用的高低。

（1）农地承包权价格计算见式(2)。

式中P承包权为农用地承包经营权价格，P生产收益权农用地生产收益权价格；S社会保障权为农用地社会保障权价格。

（2）农地生产收益权价格

农用地的生产收益权价格仍采用收益还原法计算，见式(3)。

式中P生产收益权为农地的生产收益权价格，a2为农地年纯收益，r2为农地经营权还原利率，n2为农地经营使用年限。

农地经营权在性质上属于不负载任何社会保障功能的用益物权，其价值[21-22]就是农地的生产收益经济价值。因此，农地经营权价值评估评估的是其经济价格，可采用的方法有收益还原法、市场比较法等。同为采用收益还原法时，经营权价格与承包权价格差异首先体现在还原利率的不同，即经营权采用经营权还原利率计算，承包权用承包权还原利率计算；其次是纯收益差异，当农户在自己的承包地上自种自耕产生的纯收益和农户使用的是流转土地产生的纯收益差异是有区别的，两种纯收益总体上受粮食补帖归属、因种植规模不同而影响的农业利润率水平、农户流转土地的租金收益大小等因素的影响。

（3）农地社会保障权价格计算

无论是两权分离还是三权分置，农户承包的农地在给农户带来一定生产收益的同时，也为农户提供了基本的生活、就业和养老等社会保障功能。也就是说，农地的社会保障权价格可以由其生活保障价格、就业保障价格及养老保障价格三者之和来体现的。但由于农地承包权不等同于农地所有权，因此在计算承包权的社会保障价格只能是所有权中社保价格的部分价格显现，即承包权的社会保障价格只用全部社保价格的一定比例来计算，而非农地所有权转变后的全部的社会保障功能价值。计算见公式(4)。

式中：S社会保障权为农用地社会保障权价格；S生活保障权为农用地基本生活保障价格；S就业保障权为农用地就业保障价格；S养老保障权为农用地养老保障价格，A为社保价格的折算比例系数。

到目前为至，在中国的有关技术规程或学术研究上，还没有形成关于农用地社会保障价值定量测算的标准。在这里，农用地社会保障权价值测算可以借用当前征用农地时的征地区片综合地价中的社保费用值来确定。因此，农用地社会保障价格表现为一种区域性价值，它是农民资格权的一种外在价值表现，在一定区域内，这种保障价值是具有相对稳定性的。

3 结论与讨论

3.1 结论

在不断深化的土地制度和产权制度改革中，“三权分置”的提出，无疑是在中国现行农地制度下能更好实现乡村振兴战略的一种极好的政策回应和实践需求。“三权分置”体系已从制度层面上升到了法律层面，欲将其从体系重构转向政策来实施，不仅要清晰界定“三权分置”体系的价值构成与价格内涵，更需要科学合理的权利价格评估方法来检验和完善。本研究以“三权分置”演变与发展为基础，界定了承包权的概念和内涵，分析了权利特征，系统梳理了承包权价值构成及其影响因素，在理论上探讨了收益还原法与叠加法两种承包权基准地价评估方法。以期为有序全面开展农用地质量价格评估和价值核算提供有益参考，同时对维护农户土地权益、促进农用地实现公平交易、引导农用地市场健康有序发展奠定基础。

3.2 讨论

3.2.1 讨论承包权的归属对象问题 承包权是因具有集体成员资格才能获取的一种对集体农地财产享有承包的权利。其成员资格属性清晰，身份权特征明显，因此，具有身份性、平等性、共同性与约束性等多种特点；然而，承包权到底归属于集体组织单个成员还是农户家庭，还有待进一步讨论。

3.2.2 具体评估中几个关键问题 农地承包权是一种用益物权，其价格内涵界定为正常市场条件下，农用地在法定承包期限内年净收益的现值之和，因此，对于农户的自耕自种方式，完全可以采用收益还原法来评估承包权价格。这种方法评估的重点和难点体现在：一方面，是纯收益的确定，即哪些项目可以作为收益价格？哪些项目是收益基础上必然支出的成本费用？另一方面是承包权的还原利率的确定，其关键点是当前农业生产周期、市场供需状况，农业风险等级、农业本金安全及农地增值收益能力等影响因素的确定。第三，农用地包括了耕地、园地、林地、设施农用地等，根据各农用地类型的收益特点，量化各类型的收益能力和市场风险的关系，即量化各类型的安全收益系数。以上这些，也是下一步在承包权基准地价具体评估中应该深入研究的内容。

3.2.3 承包权社会保障功能价值量化方法问题 承包权是一种负载了社会保障功能价值的一种权利。承包权因具有集体经济成员的身份属性，承担着一定的社会保障功能。农户在拥有农地的基础上，可以从承包地上取得相应收益，如果将来农户让渡退出农地时，承包农户应享有与城镇居民相同的一种社会保障体系，这个体系中最关键是农户享有的基本生活保障、再就业保障和养老保障。基于此，可以采用叠加法来计算承包权价格，即把收益价值与社保价值叠加起来作为承包权的计算方法。该方法关键就是社会保障价值如何来量化体现，是按生活保障、再就业保障和养老保障分别计算？还是按当前征地区片综合地价中社会保障费用的一定比例来计算？或是按城镇居民社保水平来计算？也有待探讨。