于 慧，李丽娟，李永红，张卫青，海春兴，胡日查

（1.内蒙古地质工程有限责任公司，内蒙古 呼和浩特 010000；2.内蒙古自治区地质调查研究院，内蒙古 呼和浩特 010041；3.内蒙古师范大学，内蒙古 呼和浩特 010022；4.内蒙古自治区测绘地理信息中心，内蒙古 呼和浩特 010010）

1 引言

内蒙古自治区是我国北方重要的生态安全屏障,这是党中央给内蒙古确立的战略定位、赋予的政治责任。山水林田湖草沙生态保护修复工程是构建祖国北方重要生态安全屏障的重大举措，也是“绿水青山”向“金山银山”过渡的重要基础与保障。多年来，内蒙古自治区积极推进山水林田湖草沙生态保护修复工作，取得了一定成效。但自治区地处干旱与半干旱地区，生态系统本底较为脆弱，加之长期以来，受高强度的国土开发建设、人类生产生活活动影响，生态功能退化严重，生态保护修复任务依然艰巨。

传统的生态保护修复治理技术单一，生态修复系统性和整体性考虑不足，客观上存在各自为战的局面，修复效果并不理想[1]，同时，缺乏多元化资金投入机制也影响了生态修复整体效益的发挥。基于整体生态系统观，习近平总书记提出山水林田湖草沙系统修复的思想。贯彻落实习近平生态文明思想，统筹兼顾生态系统各要素，因地制宜对生态系统进行保护修复，已成为我区当前生态保护修复的重要任务。

2 “山水林田湖草沙生态保护修复”的内涵

2013年11月9日，习近平总书记在党的十八届三中全会上做关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明时首次指出：“山水林田湖是一个生命共同体”的理念[2]。2017年7月19日，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过了《建立国家公园体制总体方案》，在“山水林田湖”的基础上，将“草”纳入其中，形成了更加广泛、完整的生命共同体[3]。“山水林田湖草是一个生命共同体”，从价值观的角度重新审视了人与自然的关系，已成为推动绿色发展、加快生态文明建设的重要理论方法。2021年3月5日，习近平总书记全国两会参加内蒙古代表审议团时，再次嘱托内蒙古，要筑牢祖国北方生态安全屏障，特别强调“统筹山水林田湖草沙系统治理，这里要加一个‘沙’字”。

“山水林田湖”“山水林田湖草”“山水林田湖草沙”的提出，彰显了党和国家生态保护修复理念的升华。“山水林田湖草沙生态保护修复”的核心思想是树立自然价值理念，确保生态系统健康、可持续发展，具有整体性、尺度性、功能性和均衡性的特点[3]。“整体性”体现在修复思路上，注重统筹规划、总体设计，强调山、水、林、田、湖、草、沙各生态要素之间相互作用的关系，打破了各生态要素分而治之的思路，多方面、多维度的实施生态综合治理。“尺度性”是指山水林田湖草沙生态保护修复遵循生态系统尺度效应，融合基于自然的解决方案（NbS）的理念，将NbS中的景观、生态系统、场地与我国工程实践中大家熟悉的工程实施区域范围、保护修复治理单元、工程子项目一一对应起来，在不同尺度格局下依次进行问题识别、调查评价、规划、设计与实施[4]。“功能性”是指要了解生态系统的基本特征，关注生态系统的功能性，评估生态系统的敏感性、脆弱性和重要性，分层次、分区域地进行保护和修复[3]。

3 内蒙古自治区山水林田湖草沙生态保护修复实践

自2016年国家鼓励各地申报山水林田湖生态保护修复项目以来，已经组织实施了三批山水林田湖草生态保护修复试点工程，共25个项目。两批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，共19个项目。2018年，内蒙古自治区乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复工程被纳入第三批工程试点。2021年，内蒙古自治区科尔沁草原山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目被列入第一批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目。

3.1 乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复试点工程

3.1.1 工程区概况

乌梁素海位于内蒙古巴彦淖尔市。西临乌兰布和沙漠，南临黄河，东临乌拉山国家森林公园，北临阴山山脉和乌拉特草原，包含了河套平原的广大地区。流域总面积约1.63万平方公里，形成了一个山水林田湖草沙共融共生的生命共同体[7]。

乌梁素海流域处于“两屏三带”生态安全战略格局中“北方防沙带”的重要区域，承担着改善区域气候、保护生物多样性、调节黄河水量等的重要功能，是黄河生态安全的“自然之肾”[5,6]。同时，流域腹地的河套灌区是国家重要的商品粮油生产基地，是确保国家粮食安全的“重点区域”。

3.1.2 主要生态环境问题

经过多年的努力，乌梁素海流域的生态保护与治理已初见成效，但水质状况差、草原“三化”、矿山地质环境问题、沙漠化、水土流失等生态环境问题依然严峻[7]。

（1）水质状况差

乌梁素海接纳了河套灌区90%以上的农田灌溉退水、生活污水和工业废水，20世纪80年代以来水质日益恶化，生态功能逐步退化，对黄河水生态安全造成严重威胁。2005-2014年，湖区水质一直徘徊在劣五类，2008年乌梁素海水污染达到峰值，湖区出现大面积“黄藻”。内源性污染的贡献率为20%，外部污染的贡献率高达80%[7]。

（2）草原“三化”问题突出

2018年，乌梁素海流域草原荒漠化、沙化、贫瘠化面积达到1951万亩，草原植物种类锐减，植被覆盖度和稳定性下降，导致多年来草原的水源涵养作用和阻隔入湖污染物的屏障作用逐年下降[7]。

（3）矿山地质环境问题突出

由于多年的开发，乌拉山、白云常合山和渣尔泰山遗留了大量露天废弃采坑，地表植被遭到严重破坏，成为全区水土流失最严重的地区。每年约5000万立方米的洪水，伴随着大量的砂、砾石和腐殖质，随洪水冲入并淤积了到乌梁素海流域，对乌梁素海流域的生态安全构成了严重威胁[5]。

（4）乌兰布和荒漠化加剧

乌兰布和荒漠化进程持续扩大，侵蚀巴彦淖尔市和周边盟市近100平方公里的土地。根据第五次全国荒漠化和沙化监监测结果，沙区现有沙化土地面积256.6万亩，其中重度沙化和极重度沙化面积分别占25.28%和16.29%。

3.1.3 生态保护修复策略

该项工程设置矿山、湖水、林草、农田、沙漠、湿地、能力建设七大类工程（图1），具体实施乌拉山矿山地质环境综合整治、乌梁素海湖体水环境保护与修复、水土保持与草原植被修复、农田面源及城镇点源污染综合治理、乌兰布和沙漠综合治理、河湖连通与生物多样性保护、生态环境物联网建设与管理支撑7大工程，下分35个子项目[6]。通过试点工程实施，稳步改善乌梁素海流域水环境，提升我国“北方防沙带”生态功能，保障黄河流域中下游水生态安全，筑牢我国北方重要的生态安全屏障。

图1 乌梁素海流域山水林田湖草生态保护修复工程修复策略

试点工程下达后，巴彦淖尔市创新组织保障机构，成立了由市委书记任总指挥、政府市长任常务副总指挥的试点工程指挥部，指挥部下设“一办三组”，即：综合办公室、计划财务组、工程协调推进组、工程监督管理组，分别由相关分管副市长任组长，项目相关旗县区、市直各部门成立了由主要领导任组长的项目推进领导小组，形成强有力的组织保障体系。在项目管理模式上，采用了全过程咨询管理（OPMP）等管理方式，引入全过程咨询机构，负责项目决策、实施、验收和运营的全生命周期，使得项目各更具有连贯性、高效性和全面性，有助于提升对工程的整体把控能力。试点工程全面加强了社会资本的引入与合作，采取由中央财政支持基础奖补资金，市级政府统一实施、建章立制，社会资本联合体建立基金开展设计-建设-投资-运营-移交（DBFOT）的模式，以“用活政策、增强项目自身造血机能、创新金融服务”助力生态修复产业发展。

3.1.4 生态保护修复成效

2020年7月31日，自然资源部国土空间生态修复司将该试点工程列入社会资本参与国土空间生态修复典型案例（第一批），2020年11月30日，试点工程布局的乌兰布和沙漠治理区被生态环境部命名为第四批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。乌梁素海流域生物多样性持续改善，栖息鸟类的物种和数量明显增多，水环境状况逐渐提升。

但是受新冠肺炎疫情影响，复工受阻，加之工程征地与社会矛盾问题解决周期长，也造成了工期延误，导致项目验收整体滞后。

3.2 科尔沁草原山水林田湖草沙一体化保护和修复工程

3.2.1 工程区概况

科尔沁草原生态功能区位于内蒙古自治区东部，项目实施区域处于科尔沁草原生态功能区的核心区，约占功能区总面积的52.7%。东与吉林省接壤，南与辽宁省毗邻，西与赤峰市、锡林郭勒盟交界，北与兴安盟相连。实施区域面积为50438平方公里。

项目实施区是国家“三区四带”生态格局中的北方防沙带，同时也是全国25个重点生态功能区之一。根据《全国生态功能区划》，该区域属科尔沁草原生态功能区，主要的生态功能是防风固沙，属于沙漠化极敏感和防风固沙极重要区域。

3.2.2 主要生态环境问题

历史上科尔沁草原水草丰美，但随着全球气候变化造成的持续干旱和工矿、农牧业开发活动加剧，科尔沁草原水源涵养、防风固沙与生物多样性维持等功能不断下降，逐步演变为全国沙地面积最大的科尔沁沙地。通过多年努力，科尔沁草原生态保护与治理初见成效，但草原退化、土地沙化、地下水水位下降等生态问题仍然严峻。

（1）科尔沁草原退化严重

科尔沁草原曾经是水草丰美的典型草原，近年来出现大范围的草场退化问题，北方疏林草原景观正在消失。退化草牧场以年均30万亩的速度增长，退化面积高达3820万亩，其中轻度退化1810万亩，中度退化1380万亩，重度退化630万亩。草原退化导致破碎化加剧，裸露斑块增加，植被群落结构单一化，盖度与高度下降，生态系统质量明显降低，防风固沙和生物多样性维持功能下降。

（2）科尔沁草原土地沙化严重

沙化土地曾经多达4299多万亩，约占整个科尔沁沙地的59.7%。目前通辽市沙化土地中，轻度沙化土地面积为155.51万公顷，占80.20%；中度沙化土地面积为25.42万公顷，占13.11%；重度以上沙化土地面积为12.95万公顷，占6.69%。这里是全国沙化最为严重、生态环境非常脆弱的地区，也是西辽河流域、东北平原和哈长城市群、辽中南城市群地区沙尘的主要来源地之一。

（3）地下水水位下降趋势明显

受水资源过量开采、水源涵养功能下降、河道断流等多因素影响，科尔沁草原地下水水位普遍下降。2000年以来西辽河流域水资源持续偏枯，地表水资源量较1980~2000年减少37%，入境水量减少。西辽河及支流老哈河、西拉木伦河、新开河、乌力吉木仁河和教来河等河道断流加剧，荷叶花湿地和双合尔湿地自治区级自然保护区、孟家段和胡力斯台淖尔等国家湿地公园等湖库干涸萎缩比例极高，境内5座大型水库中的4座完全干涸，14座中型水库仅5座有水。

3.2.3 生态保护修复策略

工程针对当前科尔沁草原存在的草原生态退化、土地沙化、地下水水位下降问题，在一张治理蓝图上，部署退化草原生态保护与修复、土地沙化综合治理、地下水超采治理三大任务，设计“退耕还草与草原生态修复工程、小流域综合治理与植被修复工程、矿山生态治理与植被修复工程、沙化土地综合治理工程、林地防风固沙功能提升工程、生物多样性保护工程、农田生态治理工程、水资源节约与再利用工程、河湖湿地保护和修复工程、生态保护和修复支撑体系建设工程”十大类工程，30个子项目。通过工程实施，全面增强科尔沁草原生态系统服务功能，显著提高“北方防沙带”主导功能，持续提升西辽河流域生态支撑能力。

目前项目正在有序推进中。

4 山水林田湖草沙生态保护修复实践路径总结

4.1 理念先行，注重实效

山水林田湖草沙生态保护修复重点是对生态系统进行整体、系统的保护修复[8]。强调以基于自然的解决方法（Nature Based Solution,NbS），使破碎、退化、受损生态系统得到恢复，进而保证生态功能完整性和可持续性。修复模式遵循“自然修复为主、人工修复为辅”的原则，一般包括保护保育、自然恢复、辅助再生、生态重建等修复技术模式，一个生态保护修复单元内可选择一种或多种模式。

实施山水林田湖草沙生态保护修复工作，必须打破行政区划和部门管理界限，从生命共同体的角度综合分析各种生态要素的保护需求[9]。在工作推进中，要时刻把握好整体推进和重点突破的关系[10]。着眼全局，统筹好山、水、林、田、湖、草、沙各生态要素，系统部署工程措施，强化各项措施的针对性和关联性。在修复技术上，把握好自然修复与人工干预的关系。生态系统是自发性组织，具有自我恢复能力和弹性[11]。对于本底状况较好的生态系统，应注重自然修复，尽量减少人工干预。对于存在突出问题的生态系统，在控制污染、消除威胁和隐患的基础上，恢复或重建生态系统的结构和功能，使系统能够自我维持。从实施效果来看，山水林田湖草沙生态保护修复是一个稳步推进的过程，既不能急于求成，也不能松弛懈怠[10]。要及时总结试点工程经验、模式，学习先进修复典型案例，逐渐铺开推广。

4.2 因地制宜、综合研判

山水林田湖草沙生态保护修复工程具有明显的区域特性，工程谋划阶段，要按照国家重大战略部署、国家生态安全格局及生态功能区划、《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划》等相关内容确定调查范围。采取内业、外业相结合的方式，开展资料收集与实地调查工作，调查内容包括区域的生态功能定位、环境要素、生态本地状况等，因此工程实施需要立足实际、因地制宜。

在现状调查的基础上，依据相关规划及规定，以江河湖流域、山体山脉等相对完整的自然地理单元为基础，进行综合研判。从生态系统质量、生态系统服务功能、生态胁迫和生态空间格局等方面识别主要生态环境问题，分析各种问题之间的相关性，确定需要保护和修复生态系统、物种和关键要素，科学诊断受损面积、分布，程度、影响因素和修复的紧迫性，进而确定保护修复的优先性[12,13]。根据调查研判结果，确定修复的总体目标、具体目标。并根据相关部门的绩效管理要求，制定实施期内可量化考核的绩效指标体系。

4.3 系统谋划，保障实施

以区域生态环境问题为导向，结合确定的目标指标，定制适宜的山水林田湖草沙生态保护修复重点工程。从全局出发，综合考虑各类生态系统的空间分布，以相对完整、独立的生态修复区为单元，部署不同功能区的生态保护修复措施和工程项目。

分析资金筹措渠道及制度保障。在工程实施前期，依据确定的目标任务、工程建设类型和内容、保护修复模式和措施，以及实施期限等，进行投资测算[12]，提出资金来源及构成、资金筹措方式等，以保障项目的顺利实施。按照自治区级协调、盟市级负责、行业部门指导的原则，协同推进项目管理，建立工作推动制度和监督检查制度，实施动态监督管理。

图2 山水林田湖草沙生态保护修复实践路径图

5 思考与建议

5.1 完善体制机制，做好顶层设计

实施山水林田湖草沙生态保护修复工程要打破行政区划、部门管理等多方面的界限，要制定科学完善的制度体系。建议国家层面尽快出台专门针对山水林田湖草沙生态保护修复工程项目的验收办法，以便指导第三批试点工程顺利验收；建议自治区层面尽快出台山水林田湖草沙生态保护修复工程项目管理办法、制定山水林田湖草沙生态保护修复规划，以便分期、分段部署实施自治区山水林田湖草沙生态保护修复项目；建议建立跨区域、跨部门协同共管、联动推进的机制，如：由自治区政府牵头，建立跨区域、跨部门推进山水林田湖草沙生态保护修复工程联席会议制度，统筹协调推进山水林田湖草沙生态保护修复项目；建议盟市履行主体责任，项目开展前期要做好社会评价工作，开展过程中要积极协调解决社会矛盾，加快推进项目顺利实施，积极构建山水林田湖草沙生态保护修复工程监测监管体系，切实加强工程实施监督管理。

5.2 拓宽资金渠道，探索市场化资金筹措机制

统筹使用各类财政资源，一方面用好中央资金，积极争取省级配套资金，加大本级财政投入力度，另一方面要积极探索市场化资金筹措机制，形成多渠道、多层次、多元化投资机制。建立健全社会资本引进机制，积极鼓励社会资本参与景观、森林、农田、湖泊、草地和沙地生态保护与恢复项目建设，支持符合条件的项目采用PPP、BOT、EPC等模式，动员和组织社会资本参与景观、森林、农田、湖泊、草地和沙地生态保护和恢复项目；积极对接国家宏观政策，抓住企业债券直通车机遇，结合自治区生态保护与修复的实际需要，积极发行绿色债权，建立有效的债券融资储备资源库；推动落实自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，探索矿山生态修复的多元化参与模式，借力民间资本，多渠道拓宽资金来源[14]。

5.3 引领产业生态化，培育产业新动能

践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，引领地方产业结构调整，推动企业转型升级。通过山水林田湖草沙生态保护修复工程的实施，积极培育产业新动能，带动区域农、林、牧、渔等第一产业和生态旅游、农家乐等第三产业发展，促进区域生态、经济价值提升，逐步构建经济社会发展与生态环境保护相互协调促进的新型绿色产业发展格局。