王朗 苏州科技大学

引言

高校全面预算绩效管理是教育部教财〔2019〕6号《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出来的。它指出高校必须结合自身特点，聚焦工作中心与重点，根据学校发展规划，逐步优化“预算”和“绩效”管理模式，不断优化教育资源配置，提高高校预算管理水平，并推进绩效评价。与之前的预算绩效管理相比较，它突出强调了高校预算绩效管理的原则是“全方位、全覆盖、全过程”。坚持整体规划，全面实施，全面覆盖所有财政与非财政资金，预算绩效管理贯穿预算编制、执行与监督全过程，实现预算绩效管理事前、事中、事后的闭环，预算与绩效管理一体化。

落实高校全面预算绩效管理是新冠肺炎疫情常态化背景下提高教育资源使用效率的必然需要。2020年，受新冠肺炎疫情影响，高校整体财政拨款越来越紧缺，高校创收也大幅下滑，此时，积极响应国家政策，把钱真正用在“刀口上”，全面落实与实施全面预算绩效管理显得尤为重要。高校在科研技术、教育，以及社会公共服务等各方面都发挥着领头羊作用，因此，高校在此次绩效管理改革中应起积极带头作用，不断深化财税体制改革，优化教育资源配置，全面开展预算绩效管理工作，提升学校治理能力与治理水平，不断创新，让“高校”变得更为“高效”。

一、S高校实施全面预算绩效管理现状分析

（一）已初步具有全面预算绩效管理意识，但认识存在偏差

自2019年教育部发文以来，S高校在积极响应国家政策的同时，在现有的预算绩效管理的基础上不断探索。S高校本着“大数据多跑路，师生少跑路”的原则，积极引入全面预算绩效管理系统，引入工作从2021年6月份已经着手准备，于2021年12月已经开始了试点工作，并组织会议进行了可行性分析与探讨，已经取得了初步成果。

就目前而言，S高校在S市关于全面预算绩效管理系统的引入工作已经走在了前列，但全校人员的全面预算绩效管理意识并没有与时俱进。首先，高校决策层人员具有财务背景的非常稀有，并未对全面预算绩效管理给予高度重视，受传统财务观念的影响，认为预算编制和绩效管理都是财务人员的事情，并未上升到整个学校层面。全面预算绩效管理相关的制度文件尚未制定，绩效激励机制，以及绩效结果应用缺乏政策性支撑。其次，高校绝大部分财务人员都集中分布在财务核算岗位上，就连预算岗位的财务人员都寥寥无几，并没有多余的人能够抽调到全面预算绩效管理队伍上，甚至能参与的人都少之甚少，仅仅停留在预算部门的人员先熟悉系统如何操作层面上，然后按照操作指南下发到学院，到了学院层面就成了按照操作指南多填了一张表，具体这张表有什么作用，知之甚少。这样导致的结果就是，全面预算绩效管理流于形式，系统的引入并不能发挥它真正的价值。

（二）全面预算绩效管理目标不明确

高校全面预算绩效管理的目标不仅仅是经济效益，它更大比重承担的是人才培养、科学研究与社会公共服务方面的责任。因此，高校全面预算管理的目标相对来说很难量化，综合考虑的因素会更多，这也导致管理目标的设定难度很大。高校资金收入来源多样化，它主要包含财政拨款、学费、科研收入、培训收入等等，而且高校职能相对来说更为多元化，各学院、各部门绩效考核的目标偏重不一样，收入多样化、职能多元化必然导致预算绩效评价更为复杂。就S高校目前绩效管理目标来看，在预算编制的时候，绩效目标是缺失的。从项目申报情况来看，存在绩效目标不明确，各学院、各部门在目标填报上更多的立足于自身实际情况，没有将绩效目标与学校的发展总目标真正相融合。从人员参与度情况来看，S高校目前就财务部门设置预算绩效管理岗，其他部门甚少参与，预算绩效管理目标的设立简单粗略，缺乏全面、精准、专业的设计。

（三）评价指标不健全、评价方式不科学

高校全面预算绩效管理尚处于起步阶段，预算绩效评价指标缺乏行业权威的标准，各高校在构建指标体系时缺乏统一的制定依据，评价结果的客观性得不到保证。高校之间各自实际情况、属性等方面存在差异，高校内部各学科、各职能部门侧重点也不同，这就导致高校之间横向缺乏可比性、内部缺乏可比较性。目前，高校评价方式基本以自评为主，这种方式难以保证客观性，甚至会出现“自我美化”，难以反映真实情况，自评过程也就变得形式主义，不具有参考价值。S高校目前绩效评价基本是立足于项目绩效评价，项目完成的好与坏，基本以自评为主，评价指标也未考虑成本与效益原则，仅仅以项目与预算完成度作为绩效考核指标，预算绩效评价质量不高。

（四）全面预算绩效管理信息化建设与融合度不高

全面预算绩效“全方位、全过程、全覆盖”管理需要大数据支持，但目前S高校信息化建设相对来说还是比较滞后的。一方面，各职能部门系统并未实现数据共通共享，人事系统、财务核算系统、合同管理系统、科研系统、预算绩效管理系统等之间未联通，系统碎片化现象严重，这不仅加大了高校工作人员工作量，而且数据对接时很容易出现差错，数据及时性与准确性得不到保证，难以为精准化、高效化的预算绩效管理提供技术支持。另一方面，S高校计算机与财务双向人才稀缺，财务人员对计算机技术的掌握仅限于软件操作层面，而信息系统管理员对财务专业知识了解甚少，对系统的掌握也仅限于操作与维护，无法实现系统管理与开发，无法为系统对接提供技术支撑。

（五）全面预算绩效评价结果应用不到位

高校全面预算绩效管理的目的一方面是为了考核经费使用效益，另一方面是为了指导下一年度预算的编制、执行与监督，形成闭环管理过程。但目前S高校绩效评价结果的应用仅与当年个人绩效以及部门绩效挂钩，与下年度新项目申报与预算资金下达不挂钩，缺乏相应的奖惩机制，未起到追踪问效的作用，使预算绩效管理缺失了追溯与激励功能，预算绩效考核结果应用不到位。

二、S高校全面预算绩效管理完善对策

（一）强化全面预算绩效管理意识，优化队伍建设

高校应该自上而下逐级强化对全面预算绩效管理的学习和认识，并组建全面预算绩效管理小组。根据S高校目前人员分布状况，应该由总会计师牵头担任总负责人，然后集合各主要相关部门，例如财务处、发展规划与审计处、纪检委等作为执行部门，再在各二级学院和职能部门挑选人员成立专业的全面预算管理队伍。其中财务处主要负责预算编制与下达、预算执行进度监督以及预算绩效报告评价等等。各二级学院和职能部门挑选全面预算绩效管理信息填报员，负责学院与部门基础数据填报以及各二级单位全面预算绩效管理相关问题答疑解惑。发展规划与审计处、纪检委负责全面预算绩效管理全过程的监督。预算绩效管理小组定期组织全校人员进行全面预算绩效管理的培训，提高全体人员对全面预算绩效管理的认识与重视。

此外，全面预算绩效管理小组应根据教育部与学校自身实际情况构建适合本校的预算绩效管理制度。例如，全面预算绩效管理小组的职能与分工；预算绩效目标与指标设立标准与说明；预算绩效评价模式与标准；预算绩效结果应用与相对应的奖惩机制。通过建设专业的队伍、设定专业的标准使全面预算绩效管理工作“有章可循，有制可依”。

（二）明确全面预算绩效管理目标，提高目标精确性

高校承担着人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承与创新的重要角色，这也是高校构建全面预算绩效管理系统的总目标，每个高校在这四个方面的侧重也不同，从而形成自己的办学特色，而且高校在不同发展阶段的预算绩效管理目标也不尽相同，例如S高校目前主攻点在申请博士点这个关口上，那么目前S高校全面预算绩效管理目标的设定就得紧紧围绕高校申博条件而展开，在高校学术队伍建设和科研创收、特色学科建设等相关方面有所建树。全面预算绩效管理小组应紧紧围绕这一条件在事前做好充分论证，在预算编制的时候紧扣这一目标下达预算，监督绩效目标的完成进度并随时提醒，一旦目标偏离便会建立报警系统，完善绩效目标跟踪机制。全面预算绩效管理目标设定过程中，要提高多方参与度，不仅应包含学校全面预算管理小组成员，还应包含外请相关领域专家、服务对象代表等，必要时还可聘请独立第三方机构对目标设定进行更专业更精准的评估，以此提高目标设定的科学性、合理性、准确性。

（三）完善评价指标与方法，提升科学性

全面预算绩效管理关键的一环在于绩效评价，所以绩效评价指标的设定与方法的选择显得尤其重要。首先，高校应结合既定的预算绩效管理目标以及前期预算绩效考核标准出台一套具有权威性的全面预算绩效考核指标体系试运行版，并开始运用于全面预算绩效管理系统中。全面预算绩效管理强调“全方位，全过程，全覆盖”，所以评价指标应该从预算资金投入、使用监管以及结果反馈与应用全方位设计，涵盖预算编制事前、事中、事后全过程，覆盖所有财政与非财政资金。对非财务考核指标的设计，应充分考虑可操作性，获取困难的指标可做等效指标替代或者指标分解，定性与定量指标有机结合。其次，应根据绩效目标偏重方向，根据重要性程度突出结果导向设定相对应的权重，应充分考虑各学院专业排名以及各职能部门的业务方向，合理确定适合不同部门、不同专业的指标权重，可以根据实际情况制定符合不同项目、不同部门的个性化指标。同时，根据绩效目标与预算推进过程，动态完善与调整指标体系，使之不断规范化、科学化、合理化。

在预算绩效评价方法的选取上应摒弃单一的自评方式，以减少绩效“自我美化”，还原本质。根据财预〔2020〕10号文《项目支出绩效评价管理办法》要求，高校应加强预算绩效管理评价工作，绩效评价分为单位自评、部门评价以及财政评价三种方式。S高校应按照文件相关要求，由全面预算绩效管理小组牵头负责，综合制定评价方法，确保评价方法的客观性、科学性。S高校绩效评价方法可以分三层展开，首先经费使用单位开展项目自评，其次将自评结果上传财务以及相关职能部门，部门根据预算下达以及执行情况、绩效目标完成情况以及投入与产出情况确定优、良、中、差四个等级，最后还应横向、纵向对比同行同等级高校，邀请具有独立性的外请专家小组进行外部评价，以保证结果的客观性。

（四）加强信息化建设，实现信息融合

首先，全面推进与完善全面预算绩效管理系统的开发与应用，打通数据壁垒，实现信息整合。借助信息化手段，实现与财务管理系统、人事、合同、学生、内控管理系统等进行有效数据衔接，打通内生数据，减少重复工作量，探索大数据的应用以此节约管理成本、提高工作效率。其次，重视财务与信息技术管理双向人才的培养，目前从S高校信息与财务人员的专业水平来看，信息人员不懂财务、财务人员不懂系统这个弊端严重阻碍了信息化推进。为此，引入或者培养双向人才成为解决弊端的重要突破点。加强系统管理员财务知识培训，培养其专业财务素养，加强年轻一辈财务人员系统知识培训，使他们投入系统衔接、应用操作过程，方能利用专业的数据分析，依托大数据与新技术应用，全面构建以绩效管理为导向的科学化、精细化的全面预算管理体系。

（五）健全考评机制，完善绩效评价结果应用

全面预算绩效评价结果的有效应用是全面预算绩效管理工作的落脚点。针对S高校目前预算绩效管理结果得不到全面充分应用的情况，建议从以下两个方面进行改善。一是完善责任约束机制：强化项目立项管理，将事前绩效评估与项目立项评审深度结合，分级设立项目绩效管理职责权限，明确学校及科室、二级单位等绩效管理人员主体责任，做到“花钱必问效，无效必问责”，绩效不达标要层层追责。二是建立预算绩效奖惩机制，绩效评价结果不仅与部门和个人奖金、职称晋升挂钩，而且与下一年度预算资金下达息息相关，对预算绩效考核比较优良的部门和个人，在下一年度项目和资金分配上重点考虑并增加额度，对预算绩效管理较差的部门与个人应给予惩罚，缩减资金额度，暂缓或者取消项目申报。通过问责与奖惩机制相结合，充分利用全面预算绩效考核结果，提高资金使用效益。

结语

全面预算绩效管理是目前教育部主推方向，是高校强化责任意识、提高资金效益配比、实现高校发展目标的重要举措。S高校已经花费大量人力物力引入全面预算绩效管理系统，建立一套可实施、可量化的全方位、全过程、全覆盖的全面预算绩效管理体系势在必行。本文分析了S高校全面预算绩效管理工作面临的问题，根据目前管理现状及发展规划提出相对应的建议，以期推动高校全面预算绩效管理工作更加高效开展，不断优化资源配置，提升高校管理水平，并为其他高校实施全面预算绩效管理工作提供实践指导作用。