段 妍 刘 冲

党的十九届六中全会提出：“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”(1)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。然而实现国家治理现代化是一个长期的过程，需要中国共产党人不断进行探索与实践。中国共产党在领导社会主义国家的治理实践中，逐渐积累了许多宝贵的历史经验，其中之一便是先试点、再推广，以重点突破带动整体改革的渐进式模式来保证国家治理的稳步推进。习近平指出：“实践中，对必须取得突破但一时还不那么有把握的改革，就采取试点探索、投石问路的方法，先行试点，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，取得经验、看得很准了再推开。”(2)《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第43页。在不同时期，试点以灵活性的特征服务于党领导的国家治理实践中，有利于兼顾不同地区和不同领域的差异，从而形成以点带面的效应，在一定程度上避免了改革过程中可能出现的风险和阻力，切实增强经济社会发展的活力，为推动国家治理现代化奠定了重要基础。面向第二个百年奋斗目标，如何充分发挥试点在推动国家治理中的重要作用，需重新审视试点的历史经验与面临的现实问题，进而以试点实践为国家治理提供有益助力。

一、国家治理现代化为什么需要试点实践？

试点作为中国共产党长期历史实践中探索出的改革方式，承担着示范带动的重要任务，在应对复杂的经济环境时能够有效摸清改革规律，增强改革活力，对提升国家治理水平起到重要推动作用。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央始终把试点作为破局开路的重要一招，围绕试点工作发表了一系列重要论述，不断赋予试点新的时代内涵。然而，我们党在推进国家治理现代化进程中为什么需要“试点”？试点在这一过程中究竟发挥着何种功能和价值？

(一)试点是中国共产党国家治理实践中的重要工具

中国共产党历来善于运用试点，早在革命时期，试点就已经开始应用于革命根据地建设实践，这种以局部试验探索为基础的工作方法对于革命根据地建设发挥了重要指导作用。1933年，毛泽东在总结长冈乡的经验时强调“发扬这些经验，收集更多的经验，供给一切落后的乡苏、市苏以具体的榜样”，(3)《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第277页。体现了党对试点方法的科学把握与运用。此后，试点逐渐应用到不同领域之中，成为党领导革命所采用的基本工作方法之一。新中国成立后，党在领导社会主义建设中对试点进行了系统的理论总结，对试点的规律性认识也随之不断提升。1958年，毛泽东在《工作方法六十条(草案)》中将试点方法作为党的一项重要工作方法，强调“普遍推广试验田。这是一个十分重要的领导方法”。(4)《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第349页。由此可见，我们党善于运用试点这一重要方法，特别是试点在实践应用方面具备显著的推广性，能够广泛运用于社会主义建设的各项内容之中。在改革开放的进程中，党不断丰富和完善试点的理论内涵，试点的应用范围进一步得到拓展。经过长期全方位的实践探索，试点已开始被广泛使用于改革实践之中，其运行方式也日益规范化，除了常见的各领域政策试点外，还出现了以“经济特区”为代表的新型试点方式，如经济特区、农村改革试验区以及国家综合配套改革试验区等，实现了试点形式从分散的单项改革试点向多领域的综合性试点的转变。党的十八大以来，试点围绕国家治理实践不断与时俱进。随着全面深化改革的深层次迈进，我们党深刻认识到试点对于推进国家治理现代化的重要意义。2015年6月，习近平在中央全面深化改革领导小组第十三次会议上强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。”(5)《树立改革全局观积极探索实践 发挥改革试点示范突破带动作用》，《人民日报》2015年6月6日。把试点放在更加突出的位置，实质在于以科学的实践探索为推进国家治理提供强大引领力。特别是进入新时代，改革的艰巨性和复杂性程度愈加凸显，因此必须发挥好试点的突破和带动作用，为全国改革积累可供推广与借鉴的经验。党中央审议通过《关于加强和规范改革试点工作的意见》，试点的体制化规范化程度更加成熟，切实提高了改革试点工作的实效性。

(二)试点契合国家治理现代化的制度创新诉求

实现国家治理的现代化有赖于制度的科学与完善。以试点探索推进制度创新，是我们党推进国家治理现代化的重要动力机制。习近平指出：“细化试点实施方案，及时启动工作，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新。”(6)《改革要聚焦聚神聚力抓好落实 着力提高改革针对性和实效性》，《人民日报》2014年6月7日。言外之意，试点已经成为政策制定与制度创新的内生动力。从试点的运行过程来看，中央政府允许地方根据自身实际情况进行局部试验，以试点实践中存在的典型问题为突破口，一些系统性的成功经验被及时上升并总结为政策、制度，继而在多个地方试点以及全国范围尝试推广，这是推动制度创新的重要路径。以农村宅基地制度改革试点为例，2014年12月，中央对农村宅基地制度改革试点工作进行了相关部署。此后，全国33个县(市、区)开展农村宅基地制度改革试点。在总结农村宅基地改革试点经验的基础上，2020年6月，中央审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，旨在通过及时总结和提炼试点实践中的成功经验，形成可复制、能推广的宅基地改革制度创新成果。由此可知，试点实践有利于促进政策制定和制度创新，其功能就是将成功经验上升为规范性的政策制度，为制度创新和理论突破奠定基础。此外，试点具有鲜明的政策导向，是检验国家政策的重要实践方式。(7)李冉、石璞：《试点：改革开放的中国方法与中国经验》，《毛泽东邓小平理论研究》2018年第9期。试点的成功试验所得出的实践效果具有现实说服力，不仅是对现有政策内容的丰富与补充，更为制度示范提供相应的事实依据和合理化支撑。渐进性地试错、修正和调适有利于突破既有体制机制、制度规范的束缚，在典型实践中积累可行性经验成果，最终为全国性的体制机制以及政策出台提供必要的理论与实践支撑。

(三)试点有利于减缓改革风险，提升国家治理效能

试点是一个渐进性的治理过程，为推进国家治理现代化提供了重要动力。中国作为具有特殊国情的发展中大国，国家规模大意味着必然要面临治理难度大、治理任务重等问题，仅仅依靠统一集中式的治理模式已然难以应对规模大、元素多等带来的问题与挑战，这就要求构建能够有效应对各种风险的治理模式。由于改革环境的复杂性与不确定性，大多数改革只能采取先试验后推广的方式。这既是工作方法，也是党进行国家治理的重要手段。因此，在现有制度框架内开展试点，通过局部测试、反复试验，以灵活性和可控性的显著特点，有效规避改革进程中出现的风险和曲折，有利于处理好改革、发展、稳定三者之间的关系。正如习近平所强调：“我国改革开放就是这样走过来的，是先试验、后总结、再推广不断积累的过程……这种渐进式改革，避免了因情况不明、举措不当而引起的社会动荡，为稳步推进改革、顺利实现目标提供了保证。”(8)《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第54页。由于具体国情和发展阶段的差异，很多改革几乎没有可供借鉴的经验，因此不可避免地存在一定的风险。尤其面对一些深层次的体制机制问题，试点的灵活运用可有效避免在不确定环境下可能出现的风险与阻力，从而有利于我国改革进程的顺利平稳推进。虽然试点允许甚至鼓励自主探索，给予了地方相对灵活的政策空间，但是这种自主性不是漫无目的、不受约束和控制的，党和政府始终主导着试点的整个运行过程。尤其是具有重大战略意义、攻坚难度较大的试点，必须要在坚持党的领导的前提下，研究试点运行的整体思路和框架，确保党的方针政策能够在试点实践中得到有效贯彻。另一方面，试点具有天然的探索性和示范性，能够满足不同社会主体的动态需求，在全面推进改革中能够有效激发各方活力，进而增强经济社会发展的动力。习近平指出：“对认识还不深入、但又必须推进的改革，要大胆探索、试点先行。”(9)《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第50页。试点鼓励基层大胆探索、大胆创新，有利于在改革过程中创造各种新的经济增长点。从实践形态上看，政治、经济、文化、社会以及生态等各领域的治理都不离开试点的探索性实践，在一定程度上有利于激发各方面的积极性、主动性、创造性，不断增强高质量发展的动力和活力，为实现国家治理现代化奠定了重要基础。

二、国家治理进程中试点运行的现实困境

新中国成立后，特别是改革开放以来，试点开始运用于国家的现代化建设，并且根据不同时期的阶段性特征和时代特点不断丰富其内容与形式，试点的适用范围也逐渐扩大，为推进国家治理进程提供了重要支撑。但是，随着全面深化改革向纵深发展，试点在推进国家治理过程中也逐渐暴露出一些问题，从而制约和弱化了试点推行的活力与效果。

(一)试点参与主体责任缺位

从试点的运行过程来看，中央政府允许地方根据自身实际情况进行局部试验，一些系统性的成功经验在多个地方试点以及全国范围尝试推广，有效实现了中央和地方的双向互动。因此，试点的正常运作既需要上级部门的统筹和支持，也需要基层部门的有效配合，从而整合多方资源形成推进试点实践的合力。然而，在实践中由于各部门在组织协调方面有所不足，参与主体之间容易出现主体责任弱化的现象，严重影响了试点的运行效果。一方面，试点批准部门职责履行缺位。虽然地方政府在推进试点方面具有一定自主权，但中央(上级)机关始终统筹负责试点方案的规划设计和项目批准，地方单位具体执行相关试点方案。然而，部分试点批准部门在履行相关职责方面意识淡薄，对试点审核批准方面统筹把关不严，过于轻率地启动不必要的试点，容易导致试点过多、形式主义泛滥，难以形成真正具有推广价值的试点经验。此外，部分试点在批准后的选点设置缺乏必要的调研论证程序，试点选择不具备典型性，不仅在实际运行中很难取得理想成效，也容易造成不必要的资源耗费。另一方面，地方机关部门权责不清，试点工作的协同性较差。部分试点相关负责部门缺乏清晰的职责边界划分标准，如决策议事协调机构、改革牵头部门以及试点实施单位等多个部门对应承担不同的工作任务，这种分散管理容易出现各单位主体权限不明确、责任模糊化等问题。加之部分地区对试点单位授权不到位，照本宣科的守旧思想限制了基层探索的自主性和积极性，从而弱化了试点实践的发展活力。

(二)试点运行体制机制有待健全

试点运行的有效性与制度建设高度相关，完善的体制机制有利于减少探索实践的风险和阻力，使得试点经验在更大范围内得到推广。然而，在当下的改革环境中，试点的体制机制建设仍存在一些突出问题。一是试点推广运行机制尚不健全。试点的目的是将可复制推广的地区经验在全国范围扩散运用。但是，就现阶段试点的推广环节而言，基层探索经验上升为顶层设计的渠道不畅，试点经验授权认定政策有待完善，这在一定程度上影响了试点的示范带动效应，试点探索与经验推广之间存在效果落差。二是试点的督查机制存在短板。近年来随着我国改革的力度逐渐加大，各个领域的试点项目种类繁多。由于相关部门对其负责领域的试点关注不够，在对试点实践全程的监督和指导等方面也存在职责履行不到位现象，导致试点的检查、考核和验收等环节都不能得到有效落实。加之部分地区将争取试点作为政绩评价的重要方式，容易出现重试点、轻管理的现象，导致试点被异化或扭曲，多个试点项目向一个地区或单位集聚，地方试点“盆景效应”问题突出，但是缺乏严格的督察机制，容易导致试点的实质性工作开展不足，试点经验的适用性不足、推广价值不高。三是试点工作周期规定限制力不足。由于试点实施周期的规定比较灵活，并没有严格的限定，因此问题涉及部门多、难度较大的试点历程都比较长，进而阻碍了试点工作向纵深推进。以“三块地”改革试点为例，原定于2017年底结束的“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”，经过两次延期，最终决定继续延期至2019年底结束。据此可以看出，由于主客观因素的影响和制约，许多具有复杂性、综合性的试点工作发展进程难以衡量。特别是涉及重大攻坚项目的试点工作，往往缺乏明确的强有力的程序和法律法规来保障其有效运行。

(三)试点的体系化建设亟须提升

在顶层设计与基层探索的互动中，随着试点的组织体系日益完善，试点的评估和反馈体系存在明显的不足。一方面，试点评估体系规范化程度不高。从近年的情况来看，由于缺乏相应的法律法规的约束力，部分地区试点的评估活动较为零散，往往基于自身需要进行流于形式的评估，其结果背离试点探路的初衷。例如：对于试点评估指标设置较为片面，往往过于注重试验探索的结果和经济效应，疏于过程的控制和管理；对于时间跨度过长的试点项目，试验点阶段性的评估和实时追踪进度体系尚未完全建立，从而导致相关责任单位的执行力不足。在评估主体方面较为单一，缺少开放的外部组织评估体系，不能真实全面地反映试点工作的执行情况以及实施效果，由此试点探索失去了本来的意义与价值。另一方面，试点交流反馈体系不畅通。在试点推进过程中，由于部分试点牵头部门与协同部门协调合作能力较差，上下级和部门条块之间分类指导不够深入，管理精细化程度和关注度较低，致使基层部门对试点的理解不到位、执行有偏差，难以形成共同推进试点工作的合力。此外，受客观环境影响，试点的上下部门之间缺乏必要的沟通反馈体系，主要表现为各部门之间衔接不紧、信息不畅，对于试点实践发现的新情况新问题难以实现信息共享，进而影响了试点实践的实施进度。

三、新时代推进国家治理现代化的试点实践进路

试点有助于积累地方实践经验，其现实指向是通过局部探索的引领和示范作用，为提升国家治理现代化水平提供发展动力。然而，实现国家治理现代化是一个渐进性过程，习近平指出：“抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。”(10)《认真谋划深入抓好各项改革试点 积极推广成功经验带动面上改革》，《人民日报》2017年5月24日。因此，要加强试点的协同化、制度化以及科学化建设，从而以试点的探索实践为推进国家治理现代化提供理论与实践支撑。

(一)加强试点的协同化建设，形成推动试点实践的合力

从试点的参与主体来看，党和政府在试点运行过程中承担领导核心角色，其他地方部门、基层社会组织是试点运行的主要参与者。习近平指出：“我们推进改革要坚持顶层设计和基层探索相统一，对重大改革要坚持试点先行，取得经验后再推广。”(11)《“这里的山山水水、一草一木，我深有感情”——记“十四五”开局之际 习近平总书记赴福建考察调研》，《人民日报》2021年3月27日。因此，推进试点实践要坚持党的全面领导，做到顶层设计与基层探索的有机结合，并根据试点实际需要，充分发挥各部门相关主体的积极作用，通过上下协调使之承担不同的试点任务，努力实现试点实践的有序协同推进。

第一，要加强党对试点工作的领导，做好顶层设计的相关安排。在全面深化改革过程中，为有效确保试点过程的可控性与顺利运转，要强化党和政府对试点工作的整体谋划，提高顶层设计的部署能力和决策效力，从而保证试点实践的发起和运行更加科学有效。此外，对于具有战略性、全局性意义的试点项目，党和政府要充分发挥统筹协调组织的作用，通过完善从中央到地方严密的组织体系，强化对地方试点探索实践的及时有效的规划指导和帮扶力度，提升各项试点工作的系统性和协同性，避免陷入漫无目标的碎片化状态，确保试点实践能够顺利推进。第二，要注重发挥基层探索的基础性作用。习近平指出：“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点。”(12)《鼓励基层群众解放思想积极探索 推动改革顶层设计和基层探索互动》，《人民日报》2014年12月3日。基层探索、投石问路的功能至关重要，因此应当重视和积极鼓励基层的自主尝试与探索，在基层的探索实践中总结提炼出可供复制和推广的经验与思路，形成以点带面的效应，鼓励其他地区学习并进行创造性转化。同时，为避免试点运行过程中政府行为的缺位，应积极推动其他主体对试点工作的有效参与，例如明确改革试点政策制定中的公众参与程序，广泛征集社会群众的切实需求与想法，鼓励群众对试点实践进行监督。通过加强多元主体协同合作，凝聚起全社会共同推进试点探索实践的强大合力。

(二)推进试点的制度化建设，保障试点实践落细落实

试点探索与制度建设具有内在一致性，试点探索的目的就是将成功经验上升为规范性的政策制度，实现制度体制的创新。2016年，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议指出，“要准确把握改革试点方向，把制度创新作为核心任务，发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用”。(13)《推动改革举措精准对焦协同发力 形成落实新发展理念的体制机制》，《人民日报》2016年3月23日。因此，要以试点的制度化建设为方向，对于试点实践通过制度的形式加以规范化、程序化，以此为突破口实现治理效能的提升。

第一，建立完善试点授权、准入和退出制度。试点是暴露现存制度缺陷从而完善建制的重要手段，加强试点制度化建设，前提是要不断完善试点制度体系。一方面，要建立和完善试点政策法治化的相关制度设计。例如建立完善重大改革试点授权决定制度、改革试点经验立法制度等，确保重大改革试点于法有据、充分授权，强化试点经验与制度转化的有效衔接，推动制度成果转化为制度优势与治理效能。另一方面，加强对已有试点法规制度的补充和完善。例如：完善地方试点的实施办法和细则条例，解决地方配套规章制度的照抄照搬、生搬硬套现象；完善各层级试点项目的准入和退出制度建设，探索建设试点优化管理服务制度，从而形成合理配套的试点制度体系，以便清理规范进展缓慢以及逾期等的试点项目。第二，健全试点的管理机制。进入新发展阶段，改革试点任务的复杂性和敏感性更加突出，因此必须健全试点的运行管理机制，例如健全试点探索的容错机制、激励约束机制，明确错误和免责的边界，这样既有利于充分激发地方开展试点实践的积极性，也有利于形成勇于试错、大胆创新的良好环境；要完善试点推广运行机制，建立试点经验的指导吸纳机制，从而推动有效的试点经验及时转化为制度政策。第三，建立完善试点的责任监督机制。试点贵在实干，习近平多次强调要做改革的“实干家”“促进派”。因此，落实各项试点实践，必须要完善工作责任机制，压实主体责任，对改革试点工作既要从任务、进度以及成效方面进行监察，也要从责任落实和作风方面进行督促，避免“重试点、轻管理”的倾向。如完善和落实试点工作的追责与惩戒机制，对各领域改革落实不到位、不作为的相关主体进行严肃处理，通过发挥制度的刚性约束作用来确保试点实践各项部署的落地生根。

(三)提升试点的科学化水平，实现试点实践健康有序发展

作为一种试验性的实践探索，试点在全面推进改革中能够有效激发各方活力，增强经济社会发展的动力。习近平指出：“有些改革涉及深层次制度因素和复杂利益关系，一时难以在面上推开，要发挥改革试点的侦察兵和先遣队作用，找出规律，凝聚共识，为全面推开积累经验、创造条件。”(14)《习近平关于全面深化改革论述摘编》，第50页。由此可见，试点的有效性、科学性在很大程度上影响着治理目标的实现程度。改革永远在路上，如何摸清改革规律，实现试点更加科学有效，是当前推进国家治理必须破解好的重要课题。因此，必须要提升试点的科学化和体系化水平，为推动国家治理现代化提供前进动力。

第一，创新试点工作的咨询和评估体系。着力建立试点咨询服务机构，承担试点实践咨询服务、理论指导、设计规划等工作。试点方案在规划和设计阶段要经过政策咨询机构、专家学者的科学论证程序，提高前期改革试点工作的可行性和前瞻性；在试点运行和操作阶段，整合牵头部门与协同部门以及社会力量，对试点操作进行全程跟踪，定期分析研判、动态跟踪任务落实情况以及加强业务指导；在阶段性评估阶段，加快建立成熟完善的试点评估体系，健全第三方评估和同行评价体系，综合采用计量模型、实地调研以及定量定性相结合的评价方法对试点情况进行专项评估，强化评估结果运用，推动试点评估工作有效、持续推进。第二，优化试点信息的交流与反馈体系。在试点推进过程中，牵头部门与协同部门要增强协同合作能力，主动收集、整理、发布试点信息，及时向上级汇报试点的进展情况、经验问题，推动建立工作交流、信息共享以及反馈机制，特别是重视试点经验推广的结果反馈，以便根据实际状况改进优化全局性试点推广方案。同时，运用现代科学技术特别是依托大数据工具平台，实现试点信息资源整合共享，模拟和运行各领域的执行情况、潜在问题与实施效果，以便对发现的问题进行有针对性的整改。第三，加强改革试点的人才队伍建设。加强各级改革部门骨干力量以及专业化人才队伍的选拔任用，面向高等院校、科研院所以及企事业单位等选拔专业技术人才，通过灵活的聘任、挂职等形式有效调动各类主体投身试点工作的积极性，以专业化的人才优势推动试点工作更好实现既定目标和效果。此外，强化改革试点创新本领学习和培训，聚焦党中央重大决策部署，通过研讨式、案例式、体验式等方法，提升开展专题培训的精准度和实效性，全面提高试点工作人才队伍的实践操作能力和水平。

四、结 语

伴随国家治理现代化进程的深入推进，试点在探索改革路径、化解改革风险以及提升治理效能等方面的功能得到进一步彰显。习近平在庆祝改革开放40周年大会的讲话中指出：“我们解放思想、实事求是，大胆地试、勇敢地改，干出了一片新天地。”(15)习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，人民出版社2018年版，第9页。这种“大胆地试、勇敢地改”，也是强调试点实践的必要性与重要性。回顾党的历史可见，从革命时期的“土地改革”试验到新中国成立后的“普遍推广试验田”，从改革开放的“大胆地试、大胆地闯”再到新时代的“摸着石头过河”，党在进行革命斗争和国家治理的过程中逐渐形成了运用试点的工作方法，有效应对和解决了国家规模大、元素多带来的一系列问题。近年来，从司法体制改革试点到自贸试验区改革试点，从农村土地制度改革试点到国企改革试点，从生态体制试点再到深圳综合改革试点，试点内容围绕国家治理实践与时俱进，实现经济、政治、文化、社会、生态等领域协同推进，一定程度上有利于在调动各方积极性中形成实践合力，推动全面深化改革朝着国家治理现代化的目标不断迈进。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，作为“探路者”的试点对于改革全局的作用是显而易见的。要提升试点实践的科学性，必须坚持党对试点工作的领导，统筹协调推动关联度高、功能互补的改革试点，通过开展综合配套试点，形成系统集成效应。此外，为避免试点工作久试无果，应进一步完善和健全试点管理长效机制，通过加强顶层设计破解试点运行的现实难题，及时总结具有推广价值的好经验好做法，为全局工作提供理论指导和经验借鉴，从而保障试点适应并服务于国家治理现代化的发展要求。