司马紫薇，李 娜

(齐齐哈尔大学，黑龙江 齐齐哈尔 161000)

一、黑龙江饮用水水源地概述

1.黑龙江饮用水水源地的概况

饮用水水源地目前并没有明确的学术性概念界定，可将其解释为“饮用水+水源地”的复合型概念，是能为城镇居民供给生活用水的特定区域。随着经济以及工业化的加快发展，人口基数的大幅增加，饮用水的安全问题逐渐凸显。黑龙江省在“十一五”期间划拨4.2亿资金来改善饮用水水源地的状况。2017年黑龙江省有14个饮用水水源地参与了“2016年度饮用水水源地安全达标建设”的检查评估，14个水源地中磨盘山各项指标均为满分排名第一。2018年黑龙江省县级及以上地表型饮用水水源地有44个，检查出水源地存在77项问题，黑龙江省对此采取了专项整治工作[1]。截至2021年黑龙江省共有13个国家重要饮用水水源地达到了预期规划目标。

近年来，黑龙江省为保护饮用水水源地采取了很多措施，省内诸多地方都专门建设了饮用水源保护区，并制定了相应的管理办法，加强了对饮用水水源地的管理，同时增加了保护资金。尽管黑龙江省采取了这些保护措施，但仍存在一些问题。近些年来黑龙江省也出现了一些饮用水水源污染情况，例如，2021年由于嫩江上游两个水库发生决口，嫩江水质遭受严重污染，齐齐哈尔浏园水厂不能正常运转，致使齐市市内北三区不同程度停水持续近一周。

2.黑龙江饮用水水源地的污染原因

黑龙江虽已采取很多措施保护饮用水水源地，但仍有部分饮用水水源地存在环境状况不佳、水质不达标的现象。黑龙江饮用水水源地的污染原因有以下几点。

(1)工业污染

一些水源地保护区内有不少工业生产和加工的企业，这些企业将生产垃圾和生产设施堆放在水源地附近，甚至将工业污水排放到水源地保护区中，使得水中的氨氮和铁锰含量大幅增加，严重影响水源地的水质状况。

(2)畜禽养殖污染

水源地保护区内的畜禽养殖生产几乎都没有相关环保审批手续，也没有畜禽污染物的对应处理设备，多数污染物都被直排排放了，使污水从排水沟流入河中，最终汇入水源地中。

(3)农业污染

水源地保护区周边有大量的农田，农业种植过程中大量使用农药和化肥，未被吸收的氮、磷营养元素都会排到河流中汇入水源地，对水源造成污染。

3.保护黑龙江饮用水水源地的必要性

饮用水水源的安全问题与我们每个人都是休戚相关的，黑龙江省为保护饮用水水源地已采取了一些措施，加强对黑龙江饮用水水源地的保护是促进社会经济平稳健康发展的首要前提，直接影响人民群众的身体健康和生活质量。如果长期饮用被污染的饮用水，使污染物浸入人体，会造成急性或慢性中毒；若饮用了被重金属污染过的水，部分重金属会残存在体内无法排出，对人体健康造成严重的伤害。饮用水水源地存在污染和破坏现象，不光影响黑龙江省人民的日常生活，还影响黑龙江的社会工业以及服务业的发展，最终不利于黑龙江省经济的可持续发展。保护黑龙江饮用水水源地是贯彻绿色发展理念的重要举措，所以不能为了获得经济效益，一味地破坏和污染饮用水水源地的生态环境。为防止黑龙江饮用水水源地污染，解决饮用水水源地存在的问题，势必利用法律方法处理社会经济发展与饮用水水源地保护之间的问题。保护黑龙江饮用水水源地的生态环境，既能解决当地群众的用水安全问题，又是黑龙江省落实生态文明建设的体现。

二、法律视角下黑龙江饮用水水源地存在的问题

1.饮用水水源地的立法体系不健全

近年来我国开始高度关注饮用水的安全问题，法学研究者也加快了对饮用水水源地法律制度的研究，陆续出台了一些法律法规，但饮用水水源地的立法体系并不健全。首先，我国缺少专项保护饮用水水源地的法律法规，而是依靠《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》以及《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等[2]，对饮用水水源地的保护缺乏专业性和指导性，对饮用水水源地的保护工作也仅能参照相关法律法规中的规定。我国部分地区受地质状况的影响，水中含有大量的有害物质，如汞、氟等，但相关法律法规大多是从人为因素污染水源地的角度进行考量，忽略了自然因素。其次，地方性法规也不完善。在保护饮用水水源方面，黑龙江省现行有效的地方性法规有《哈尔滨市磨盘山水库饮用水水源保护条例》《鹤岗市饮用水水源保护条例》和《黑河市饮用水水源保护条例》。地方性法规虽是根据本区域的实际情况因地制宜制定的，但部分条款规定与相关上位法相冲突，增加了饮用水水源地保护工作的难度。此外，地方性法规中部分条款规定较为简单抽象，原则性的内容较多，缺少详细的具体措施，在饮用水水源地的保护工作中缺少实际可操作性。

2.饮用水水源地的法律制度不完善

(1)公众参与制度

饮用水水源地的公众参与制度是指公民依照法律法规的规定参与饮用水水源地的保护工作，并在权利义务范围内予以决策和监督的制度。目前公众参与的程度较低，普遍认为这是政府和水利部门的责任。相关宣传和教育力度不够，无法让公众知道保护饮用水水源地的紧要性；保护饮用水水源的宣传方式是以学校宣传讲座为主，受众群体主要是学生，缺少其它的宣传方式，制约了公众的参与意识。

(2)生态补偿制度

目前，黑龙江在饮用水水源地生态补偿制度方面没有制定实施细则，无法建立完整的饮用水水源地生态补偿制度[3]。生态补偿的方式较为单一，饮用水水源地的生态修复费用较高，单纯依赖政府财政投入易增加国家的财政负担，而且支付的程序较多，降低了生态补偿制度在黑龙江饮用水水源地保护中的效率。此外地方性法规中欠缺对生态补偿责任划分的规定。既缺少对生态补偿部门具体职责的规定，又缺少对相关部门的追责规定。饮用水水源地的生态补偿涉及很多部门，需要各部门相互配合，但部门间多是以自己利益为主，各自为政，难以开展饮用水水源地的保护工作。

(3)预警应急制度

饮用水水源地预警应急制度是为了迅速应对突发的饮用水污染事故，确保饮用水安全所采取的事前预防和事后处置的措施以最大限度降低风险的制度。针对饮用水水源地的预警应急制度，政府和相关部门作出了相应规定，但条文表述简单宽泛，没有明确具体的措施。相关部门只注重对饮用水水源地突发事件的事后补救，忽视了预防在突发事件中的重要性，缺乏对饮用水水源地的预警和监测。与事后补救措施相比，对饮用水水源地进行监测和预警，能防止或降低水源地污染事故的发生。目前，黑龙江省并没有对饮用水水源地的事前预防措施予以规定，只有一些事后的应急措施，没有贯彻落实环境法中的预防原则。

3.司法审判队伍缺乏水源保护的专业知识

司法是最终的救济手段，也是最后的防线，其中最关键的便是司法审判队伍的能力。目前，仍存在破坏和污染饮用水水源地的现象，与饮用水水源地相关的案件越来越多，需要具有饮用水水源地专业知识的司法审判队伍。倘若案件进入到了司法程序，但由于司法审判队伍缺乏相关专业知识，没能得到公正有效的审判，会影响当事人诉讼心态，降低当事人今后主动寻求法律帮助的积极性，不利于饮用水水源地的保护工作，影响生态环境法治化的发展进程。饮用水水源地案件本身具有复杂性，涉及大量生态环境问题，与其他它案件相比难度更大，应交给专门的环境法庭来审理。我国虽有专门的环境法庭，但成员配备往往是从在编人员中抽选，或直接将原有法庭更名为环境法庭，但成员配备并无变化，没有配备掌握环境法专业知识的法官。环境法庭中的司法审判人员缺乏饮用水水源地的相关专业知识，对饮用水相关知识的司法运用能力有限，使饮用水水源地案件的审理欠缺专业性和指向性。

4.水源地执法机构职责划分不清

对饮用水水源地的管理会涉及到很多部门，大多是由水利部门、环境保护的行政主管部门、当地人民政府和相关执法部门相互配合，共同管理。各部门职责不同所以权限也各有侧重，但因执法机构职责划分不清，饮用水水源地无法得到有效的保护。各执法机构间缺乏合作，要么以本机构利益为主，不顾全局，出现执法空白区；要么就是各机构抢着执行，呈现执法聚集区，影响对饮用水水源地的保护[4]。没有具体的机构合作实施办法，也没有专门的执法机构对饮用水水源地予以管理和保护，致使饮用水水源地缺乏完备的保护体系，不利于饮用水水源地保护工作的顺利开展。所以在饮用水水源地的执法过程中，要明确划分各机构职责，不单要分机构进行执法管理，最重要的是各执法机构间的相互联合和共同协作。因为各执法机构如果完全依据各自的法定职责行事，就会出现各机构各自为政的局面。但是在饮用水水源地的保护过程中，会遇到一些综合性甚至突发性的问题，单个执法机构无法独自解决，需要相关执法机构的协同合作、共同解决。

三、完善黑龙江饮用水水源地的建议

1.健全饮用水水源地的立法体系

(1)及时修改现有法律的部分条款

我国未制订专项保护饮用水水源地的法律，所以只能依靠《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等[5]，其中部分条文需更新和修改。例如，应考虑地质状况等自然因素污染饮用水水源地的情况，增加因自然因素造成饮用水水源地污染的条款，并制定具体的应对措施。及时修改相关法律中的有关条款，弥补上位法的缺失，加强饮用水水源地保护工作的专业性，尽快改善饮用水水源地的处境。

(2)完善地方性法规

例如，黑龙江省保护饮用水水源地的地方性法规中，都提及各级政府和有关单位要组织开展饮用水水源保护的宣讲活动，但并没有详细规定，应该从具体组织的部门、采用哪些数字化宣传教育的方式以及每年宣传教育的次数方面进行具体详细的规定，从而提高地方性法规的实际可操作性。通过制定具体详细的措施，改善黑龙江饮用水水源地地方性法规中多笼统性规定的问题，使地方性法规变得明确具体，具有针对性和指向性，能够切实解决饮用水水源地保护中遇到的问题。加强地方性法规的专业性和实践性，发挥地方性法规在保护黑龙江饮用水水源地中的作用。

2.完善饮用水水源地的法律制度

(1)公众参与制度

在拟定饮用水水源地方面的法律法规时，需召开听证会或举行座谈会等方式，让公众参与其中并收集公众的反馈信息。向公众宣传饮用水水源地保护相关的法律法规，让公众知道保护饮用水水源地的紧要性，提高公众参与的积极性。还可以建立奖励机制，对积极举报检举破坏饮用水水源地行为的公众给予一定的物质及精神奖励，促使公众积极踊跃地参与到饮用水水源地的保护工作中。

(2)生态补偿制度

目前，饮用水水源地生态补偿的方式主要是政府财政投入，可以探索在政府负担之外采取不同的生态补偿方式。比如，相关产业的项目补偿，以产业的盈利作为资金补偿，也可以通过无偿的技术性指导，用智力成果进行弥补。再比如，一些风景旅游区会建在饮用水水源地保护区的周边，吸引了大批游客，但难免会对饮用水水源地的生态环境造成污染，可以基于谁受益谁补偿的原则，在法律范围内向保护区周边的经营者收取一定的费用。此外，生态补偿制度中还缺少相关部门不履责时所需承担的法律责任，要明确规定责任主体是谁、应承担哪种法律责任以及后续的追缴问题。

(3)预警应急制度

随着经济和工业化的加快发展，突发的水污染事故逐渐增多，完善饮用水水源地的预警应急制度已迫在眉睫。饮用水水源地预警应急制度中的监测和预警，属于事前预防措施，也是环境法中预防原则的具体体现。强化饮用水水源地的日常监测，依照监测数据进行评估，并出台相应的预防实施方案。该方案要根据监测情况因时制宜的予以整改，保证饮用水水源地的水质安全。在黑龙江省饮用水水源地的相关立法中确立定期监测制度，对监测系统的建立及相关机构间信息的交流共享进行明确规定；同地，加强水源地应急措施的可操作性。对饮用水水源地的水质状况进行预警预测，制订水源地预警监测的具体执行方案，能降低水源地污染造成的损失，防止饮用水水源地污染事故的大量发生，将“防”与“治”相结合，从而保证饮用水水源地的安全。

3.加强司法审判队伍的建设

对饮用水水源地的司法保护是司法审判人员适用法律的专业性行为，司法审判队伍的专业水平决定了饮用水水源地案件能否得到公正审理。但目前司法审判队伍在饮用水水源地保护方面的专业化水平并不乐观，司法审判人员缺乏饮用水相关的专业知识，对饮用水相关知识的司法运用能力有限。为全面保护黑龙江饮用水水源地，需加强司法审判队伍的建设，提高司法审判队伍的水平。

第一，可以采用人才引进的方式，为司法审判队伍引进既具有饮用水水源地专业知识又具备实际工作经验的法官和检察官。对已有司法人员予以专项培训，邀请专业人士讲授水环境专业内容，提高司法人员的水环境知识储备。由环境法领域的专家学者组成专家组，针对司法审判中的饮用水水源地案件，作出专业判断并提供建议。

第二，还要定期聘请环境法学者为司法人员更新知识，使司法审判人员及时掌握与饮用水水源地有关的最新法律政策，从而提高司法审判队伍的水平，解决司法审判队伍缺乏饮用水水源地专业知识的问题。

第三，定期举办一些模拟演练的实践培训活动。可以对国内外典型的饮用水案件进行分析和模拟演练，也就是法学教学活动中的模拟法庭的方式，对案例进行实战演练。通过案例模拟演练的方式，找到司法审判中存在的问题并予以完善，从而提高司法人员审理饮用水案件的实践技能。

4.明确饮用水水源地执法机构的职责划分

保护饮用水水源地往往会与水利部门、生态环境部门、农业农村部门以及自然资源部门等多个部门相关，而且主要职责也源于水利部门、生态环境部门、农业农村部门和自然资源部门，因此对各执法机构的职责划分应该清晰明了。但实践中对于饮用水水源地的保护，多个机构都有管理的权力且各机构之间的职责划分不清。可以采用概括和列举并用的方式，让各执法机构明确自己的职责范围。相关法律中都规定在治理水资源时要注重流域的统一性，所以在保护饮用水水源地时也要侧重于执法机构之间的关系，加强各执法机构间的协作性，相互配合共同执法。在饮用水水源地执法过程中，会出现执法机构职责重合的情况，所以还需要明确各执法机构职责的侧重点，当出现机构职责重合时，以主要职责机构为主，其他机构为辅，尽可能的减少执法机构职责纠纷。目前并没建立专门的饮用水水源地的保护管理机构，可以成立饮用水水源地保护的新机构，并明确其在饮用水水源地保护中的职责[6]，明确责任主体，提高对饮用水水源地的治理效率，解决饮用水水源地执法机构职责划分不清的问题，让各执法机构各司其职、通力合作，从而有序地保护饮用水水源地。