熊 超，李兴确

(1.广西大学 法学院，广西 南宁 530000；2.东南大学 法学院，江苏 南京 210000)

一、问题的提出

近岸海域水产养殖是广西沿海城市居民的正常生产活动，是沿海城市民生的保障。随着社会生产力水平的提高，目前近岸海域水产养殖较为普遍，沿海城市海域上的蚝排、蚝柱等水产养殖设施十分常见。因海域水产养殖规模大，养殖物收获之后大量的养殖设施成为散件废弃物，漂浮在海面上，造成近岸海域海面肉眼可见的“一片狼藉”。本文拟对近岸海域水产养殖的环境监管困境及其破解进行探讨，为促进近岸海域环境监管机制的完善提供科学合理的对策。

二、近岸海域水产养殖环境监管存在的问题及原因分析

在近岸海域进行水产养殖涉及海域的使用问题，依据《渔业法》的规定，水产养殖者需要承包或者向渔业部门申请养殖许可。在实践中，沿海城市的行政监管部门对于未办理准入许可的违法养殖的监管执法措施较为有效。面对这类非法的水产养殖，监管部门可以采取强制拆除等行政强制措施。然而，承包和办理许可的水产养殖却使监管陷入重重困境，近岸海域环境监管制度在运用过程中面临诸多困难。

1.环境行政监管部门配合不足

《环境保护法》实施以来，环保部门与其他部门在行政职责方面的问题一直存在，造成实践中行政部门缺乏联动，配合不足。目前，我国采取统一监管与分级、分部门监管相结合的环境监管体制，由环保部门行使统一监管职权，其他部门在其职责范围内履行监管职责。由于环保部门自身在海洋、渔业等业务方面存在专业技术上的局限性，立法确定多元主体共治的行政监管是可行的。然而，实践中存在环保部门“统一监管”地位虚置的现象[1]。《环保法》关于环保部门的统一监管职责规定过于抽象化、原则化，对具体的实施方式、程序未作规定，在地方政府没有介入的情况下，导致多元共治的设想变成了“九龙治水”的现实。近岸海域水产养殖中，渔业部门负责养殖业的监督管理，当涉及养殖中的环境问题时，环保部门也具有监管职权，因此存在职责交叉、重叠的现象。如果缺乏有效的协调，难免会形成要么都管、要么都不管的局面。环保部门在面对其他部门时，因为环境统一监管职责具体法律规定空缺，往往处于监管职责履行困难的境地。这样的监管缺乏部门间的配合，使环境问题的治理缺乏效率。

现行法律对于监管协调机制的规定不够完善、过于原则化，是造成实践中部分地方业务部门配合缺失的另一原因。事实上，环境监管部门之间综合协调机制已得到我国立法的确认，《环境保护法》第二十条规定了跨行政区域的联合防治协调机制，对于不跨行政区域的环境监管协调机制则未作规定，只能依靠地方政府行政权的行使。目前的配套制度难以实现环境协调监管效率的功能[2]。而不同地方政府的行政管理水平不一，造成部分地方行政区域内部的环境监管发生冲突时，缺乏合作与协调。笔者在防城港市生态环境局调研过程中得知，对于近岸海域水产养殖带来的环境污染，他们与渔业部门就监管问题缺乏有效协调，存在监管上的模糊、空白地带。

2.现行监管机制缺失全过程监管

全过程监管包括源头监管及末端监管，其中源头监管体现为对污染物产生前的控制处理[3]。我国环境管理制度具有浓厚的末端控制色彩[4]，近岸海域的水产养殖在没有出现污染或者污染不严重前，环境问题不会受到过多的关注，因而对生产过程的环境监管力度不大。一定程度上松懈了对后续带来环境问题的监管。

海域水产养殖遍布范围广是环境全过程监管困难的原因之一。广西近岸海域面积广阔，在水产养殖较为普遍的茅尾海等海域的近岸遍布蚝排、蚝柱等水产养殖设施[5]。行政部门的执法人员数量有限、船舶等装备不富余的渔业部门，面对遍布范围大的水产养殖，要实现完全监管只怕力不从心。养殖活动的长期性，是造成监管困难的另一原因。水产养殖周期长、养殖户数量多，对于养殖产品的收获时间、养殖污染物的产生时间难以判断；而海域上的环境违法行为的发生只在瞬间，错过该时间点，环境监管执法便因无法确定具体的违法主体、固定违法证据而落空。

3.落实监管缺乏必要抓手 养殖户环保理念滞后

近岸海域的水产养殖户多为沿岸个体居民，缺乏统一的行业组织，系统的自我组织管理建设缺失，造成个体化的养殖生产较为混乱，组织性缺失，呈现零散化、个体化的特点。沿岸居民投资养殖受个体利益的驱动，忽视整体利益[6]，过于追求经济利益，缺乏对于环境保护以及水产养殖收获后养殖设施进行处理的意识，使水产养殖给近岸海域带来最直接的损害。部分养殖户即便提前了解或者知晓相关的环保法律法规、环保政策，也会因对短期经济利益的追求及生产成本最小化的考量，不贯彻落实环保法律、环保政策。广西近岸海域的蚝排、蚝柱等养殖设施占据大面积的海域，许多养殖户在收获养殖物之后，将蚝排、蚝柱等养殖设施拆解后抛弃在近岸海面，由于缺乏组织性的养殖户对生产过程产生的废弃物缺乏控制，大规模的水产养殖给近岸海域带来严重的污染。

4.严格监管与沿岸经济发展相冲突

近岸海域水产养殖关乎沿岸居民的经济收益。部分政府部门基于对沿岸经济的考虑，对海洋水产养殖缺乏硬性监管。2019年广西渔业产值为565.6亿元，其中海水养殖产值约232.8亿元，海水养殖在广西渔业经济中占比达41.16%[7]。可见，海水养殖在广西近岸海域民生经济中占据重要地位。而且沿海居民多数靠海为生，水产养殖收成的好坏，直接影响居民家庭生活水平。政府部门对沿岸居民的水产养殖监管严格，必然造成原本状态下养殖成本增加，从而影响沿岸养殖户的生活成本，尤其是个体养殖户。在沿岸居民收入来源单一的情况下，这样的影响是巨大的。出于民生经济方面的顾虑，在养殖户办理了养殖许可之后，生产过程只要不出现重大违法事件，地方政府部门往往采取宽容、放任的态度，造成环境污染长期累积，是导致水产养殖成为近岸海域污染的重要原因。

三、近岸海域水产养殖环境监管机制的完善

多元共治的监管机制具有平衡多主体间的利益、提升行政管理效率的功能[8]，是目前我国环境监管采取的主要路径。面对近岸海域水产养殖监管的困境，应当完善现有的环境监管机制，构建环保部门为主导、其他部门协调配合、社会公众广泛参与的全过程监管机制。环保部门作为主导，能够保障环境监管的规范性、合理性，保障环境监管依照法律规定进行；其他部门负责配合环保部门实现对环境的综合治理，针对现状创新机制，兼采业务部门之所长；政府主导下协调公众广泛参与，充分调动社会资源，满足公众对美好生态环境的需求，实现多方共赢。

1.环保部门——主导力量

现行《环境保护法》规定，环保部门作为环境统一监管的法定主体，理应成为近岸海域环境监管的主导力量。主导作用的发挥包括牵头其他监管部门共同履行监管职责和引导社会公众参与环境监管。环保部门虽是环境保护法律规定的统一监管部门，但环保部门自身在执法方面存在着多种局限，如对部分领域专业技术不熟悉、部门人力财力不充裕等。这样的现实情况决定环保部门在环境监管工作中难以“单兵”作战，因而环保部门在环境监管当中只能是主导力量而非全部力量。鉴于实践中环保部门履行职责过程中存在的问题，应当从不同层面，对环保部门发挥主导作用予以保障。

《环境保护法》带来的监管难题，主要是对环保部门统一监管职能行使的程序和方式缺乏规定，难以有效实现统一监管。因此，应当通过完善现有制度，对环保部门的统一监管职能提供保障。尽快确立《环境保护法》的环境基本法地位，构建和谐统一的环境保护法律体系。对环保部门统一监管的程序和方式等作出具体性规定，让环保部门协调其他部门及行使统一监管职能有法可依。

此外，环保部门可主动与其他部门建立合作机制，以实现环境监管中的主导地位。具体落实到近岸海域水产养殖的监管层面，则是要与海洋部门、渔业部门建立沟通合作机制。通过行政部门间积极主动的沟通而建立起来的合作机制，能够在部门间达成一致的情况下，就部门间存在重叠、交叉的环境监管职责进行分配或者协作，以发挥多部门共同监管的优势。广州市海珠区环保局和海珠区气象局签署《重污染气象条件与空气质量预报合作协议》，两部门就大气问题的环境监管协调机制达成一致[9]。针对广西近岸海域的水产养殖污染问题，广西沿海地区的环保部门也可与海洋部门、渔业部门就水产养殖的环境监管问题达成合作协议，发挥统一监管职责的前提下，兼采各部门之所长，实现多部门勠力共治海域污染。

2.其他部门——协调配合

《环境保护法》规定，环保部门作为统一监管部门履行环境统一监管职能，其他部门应当给予适当配合，以提高环境监管的实效。相比环保部门，渔业部门对水产养殖的特点及相关业务更为熟悉、掌握的资料更为丰富，在后续的环境监管中可以提供有力的支撑。此外，水产养殖造成海域污染，涉及海洋部门的部分职责。虽然，机构改革后海洋部门将不具备海洋环境保护职责，但用于海洋环境保护的技术、设备并未完全随着职责的移转而转移到环保部门，海洋环境保护业务仍是海洋部门更为熟悉。如海洋部门具备海洋生态领域的监测鉴定技术、执法船舶等设备，而这却是环保部门自身欠缺的。若环保部门缺乏执法设备，渔业、海洋部门应当积极配合，提供相应的监管执法供给。多元行政主体介入监管，可推动环境监管更为高效可行。

此外，渔业部门与海洋部门还应当配合环保部门，定期对沿海养殖户开展环保政策、环境法律法规的宣传普及，及时更新沿海居民的养殖观念。多部门联动，以提升实践监管效果。

3.社会公众——重要力量

广西北部湾拥有1595公里的海岸线，近岸海域水产养殖普遍、养殖时间持续长，实现全过程监管的工作量巨大。国家机构改革之后，环保部门负担了海洋生态环境保护的职责，需要负责陆地、海洋的生态环境执法，在兼顾其原有业务的情况下也无多余精力投入，完全依靠行政部门难以对广阔海岸线环境下开展的水产养殖活动实施有效的全程监管。因此，要充分发挥社会公众在环境治理、生态文明建设中的作用。社会公众群体主体范围广、信息获取渠道多、社会活动灵活，能够为近岸海域的环境监管提供力量支持。生态环境利益关乎全体社会个体的未来发展和生活质量水平，只要能够适当、合理地进行引导，社会公众参与就会切实可行。

社会组织较之分散的个体社会公众，具有组织性、纪律性的特点。社会组织的参与能够集中社会公众的力量，对近岸海域的水产养殖活动实施针对性、系统性的监管。多元共治的模式下，强调主体间的互动协作，让环境治理手段和治理方式更加多元化[10]。政府部门应当积极与当地的社会组织接触，开展环境保护专项合作。目前公众参与环境监管的一大短板在于缺少程序性规定[11]，政府部门与公众进行合作的同时加以引导，能够避免程序短板导致的公众参与热情消减。社会组织在对水产养殖进行环境监督过程中发现的违法行为与问题，应当对违法证据进行保存，并尽快向环保部门报告，以拓宽环保部门的直接信息来源；环保部门可以会同社会组织定期对近岸海域的污染物进行清理，并开展志愿活动，发动社会公众参与到近岸环境的污染治理当中。此外，需要关注社会组织在我国现行法律下的特殊地位，对于符合条件能够作为环境公益诉讼原告的社会组织，进行适当引导。在制度功能上看，环境民事公益诉讼对环境行政监管具有补充作用[12]，在行政监管缺位时实现对生态利益的救济。建立行政部门与社会组织之间在环境公益诉讼层面的合作，在适合提起环境公益诉讼的案件，环保部门等行政部门可以给社会组织提供证据材料等方面的支持；在行政部门无法履行监管职责的情况下，环境民事公益诉讼可以作为社会组织参与环境监管的重要补充。

4.海洋环境执法投入——后盾保障

充足的执法人员和执法设备是完成近岸海域环境监管的必要保障。笔者在广西防城港市生态环境局调研过程中得知，该局的海洋环境执法大队工作人员只有4人，且缺乏执法设备，开展海洋生态环境执法活动需要租赁船舶进行。可见，目前广西部分沿海城市的海洋生态环境执法力量薄弱，无法为近岸海洋水产养殖的监管提供有力支撑。因此，应当为环保部门配备相应的执法设备、扩充执法人员。一方面，市级以上地方政府应当调整财政预算，满足部门履行职能的需要。由环保部门根据现阶段履行职责所需向地方政府财政部门申请预算，保证有充足的预算资金为环保部门所用。另一方面，根据当地海洋环境执法所需，增加执法队伍的人员配备，扩充执法队伍，逐步建成素质高、专业强的监管执法队伍。

结语

广西近岸海域的水产养殖分布范围广、违法行为难发现，加之水产养殖监管涉及多方面的因素考量，给环境监管带来诸多难题。通过完善多元共治、多元共管的环境监管具体机制，明确各主体在环境监管中的作用与地位，不失为完善现行监管机制的一大良策。在确立环保部门主导监管地位及其他部门协调配合地位的同时，进一步明确监管部门的职责，让社会公众广泛参与进来，能充分调动各方面的力量，较为有效地治理近岸海域水产养殖，畅通近岸海域水产养殖环境监管机制。