王 琪

（武汉市规划设计有限公司，湖北 武汉 430014）

1 国内老旧社区更新状况

当前，我国城市发展已由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，老旧社区更新成为新形势下改善居民生活水平和生活品质的重要内容。近年来，北京、上海、广州、武汉等各大城市均开展了相当规模的老旧社区更新。2020年，全国新开工改造老旧小区4.03万个，惠及居民约736万户。同时，科学支持老旧社区更新的社区规划工作也逐步兴起，在上海、武汉等城市出现了“社区规划师”这一新角色。2020年7月10日，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，对老旧社区更新的工作任务和内容做出了指引[1]。老旧社区更新已成为城市发展的重点之一。

2 老旧社区更新发展导向

各地开展的老旧社区更新步骤主要为：地方政府发布改造计划、聘请建筑规划设计单位、征求居民意见后，进行规划设计和施工。近年来，各地完成了大量社区更新改造，取得了良好的成绩，个别方面有待加强。

2.1 老旧社区更新的实施支撑和长效维护有待加强

1）老旧小区的改造投资巨大，多元持续的经济支持有待加强 目前，主要的改造资金来源是政府的财政投入。对于地方政府而言，老旧社区更新的目标是提升人民生活水平、推动城市高质量发展，在未来获得长效的发展回报，然而也背负着一定的财政压力；对于社会投资方而言，老旧社区更新存在一次性投资大、经济周期长、收益不确定等风险，导致其参与积极性低[2]；对于老旧社区居民而言，他们认为应完全依靠政府财政推动老旧社区的高标准改造，但其并不了解改造成本规模和财政压力，同时不适应后期的居住服务价格上涨[3]。故老旧社区更新的后续资金动力应有所加强。

2）老旧社区长效治理和维护有待加强 老旧社区一般缺乏物业管理服务维持人居环境。老社区多数业主经济收入低，服务消费意识不强。由于缺乏专业的物业管理服务，老旧社区多数存在基层治理难度大、配套设施不完善、基础设施破损严重等历史问题。即使通过改造实现一时的人居环境提升，但长久来看，也缺乏良性可持续发展的支撑。

2.2 老旧社区居民建设家园的主体意识有待激活

老旧社区基本位于人口密度较大的老城区，公共空间相对紧凑，服务设施普遍不足，相比于新建小区，人居品质差距较大。老旧社区居民普遍有着提升自身居住环境水平的愿望，然而却不愿为小区整体公共利益而贡献少量自身利益。这是一种既期待社区改造的援助救济，又不愿影响自身利益的矛盾心理。同时，老旧社区居民的个体诉求众多而不同，难以通过整体协商形成一致改造意见。这种情况的主要原因在于居民的公众意识有待唤醒。如何平衡各方利益、降低沟通协调成本，是老旧社区更新中亟待解决的问题。

目前，政府主导、街道社区推动、第三方设计、居民征求意见的更新改造方式对于居民而言是被动式更新，居民的多样化诉求难以充分实现，居民积极推动改造的主动性未完全发挥。同时，第三方设计单位缺乏在地性和利益关联性，对社区的改造需求难以有切身体会和充分把握。

对于此类情况，《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》）也提出了导向要求。《意见》要求，对老旧社区更新要以人为本，把握改造重点，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发。同时要激发居民参与改造的主动性、积极性，充分调动小区关联单位和社会力量支持、参与改造，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。

因此，推动老旧社区良性改造更新发展的关键在于切实满足居民的核心诉求，其主要表现在两方面：①从房地产的角度看，居民希望自有住房保值增值，不至于与一般消耗品一样，陷入不断贬值的境遇，需以老旧社区更新保持房产的品质更新；②面对周边不断新建的高品质住区，出于社会公平心理，老旧社区居民希望能享有建筑环境、景观环境、社交空间、配套服务、交通停车等各方面同等的品质水平。在当前被动式更新中，能了解并实现的居民具体诉求有限。评判老旧社区更新成功及后续社区发展生命力的最重要标准是获得居民对以上成果的认同，而只有通过居民主动参与甚至主导推动，变被动式改造为主动式更新，才能实现这一目标。

3 社区居民主导的老旧社区更新机制探讨

结合发展导向分析，要实现老旧社区良性更新改造和可持续发展，应切实推动社区居民主导下的共建、共治、共享机制强化和创新，其核心是释放社区居民的主观能动性，同时在政府和第三方设计的科学合规的辅助指导下，实现社区更新和发展需求的真正人本化、归属感、舒适感目标。

3.1 老旧社区更新的共建合作

3.1.1 构建老旧社区更新中的各方共建合作

推进老旧社区更新的共建，是社区居民、街道社区等政府代表、设计单位共同参与、共同规划、共同改造建设社区的过程[4-6]，是多元价值取向的协调和多元参与的共识行动。在政府积极推动专业规划人员进社区，辅导居民有效参与改造，强化改造有效推进的趋势下，专业规划人员和居民积极代表有必要成为连接政府、设计单位、居民等各方，协调推进改造的角色。结合目前国内社区规划的发展情况，应建立充分代表传导社区居民改造诉求和主观能动性的社区规划师机制，以及充当社区规划改造专业参谋顾问的责任规划师机制[7]，实现社区居民、社区规划师、第三方工程设计、责任规划师、街道社区良性合作，将五者整合为1个有机的社区改造推动集体。

在角色担当上，街道社区是基层治理的主要推动者；居民应是社区更新改造的主体、推动者和受益者；社区规划师作为居民意见代表和利益代表，在社区改造中，充分整合表达居民的主体诉求，并代表居民把控更新改造的过程和质量；责任规划师连接街道社区、社区居民、工程设计等各方，对各方意见进行技术整合和反馈互动，同时为社区和谐邻里空间优化提供技术咨询服务，包括专业咨询、设计把控、实施协调、运营维持等工作，从专业规划角度引导各方协作支持和达成共识；工程设计主要在责任规划师的把控协调下，承担社区改造具体设计。因此，在社区居民主导下和“责任规划师+社区规划师+工程设计师”三师联动的协助下，形成社区更新改造合作共建，实现社区更新改造的良性健康推进目标。

3.1.2 共同参与下老旧社区规划改造的开展

在社区共建机制下，应切实科学有效地推动老旧社区更新，将改造建设与社区生活相结合，将面子工程与里子工程相结合，打造真正的民生工程。

在工作内容上，老旧社区更新涵盖邻里空间、景观空间、配套服务空间、交通及基础设施空间、建筑环境等各类空间的完善。首先，在社区规划师、设计单位等共同参与的社区规划中，加强技术体系建设。老旧社区更新不同于传统的建设项目，项目实施的对象老旧，应加强与老旧社区更新相关的建筑结构维修、沉降维护、外墙更新等工程技术体系完善。同时，老旧小区改造要适应科技发展，推进专项节能、环保设计等人居工程技术更新，提高老旧社区人居环境改善效果。其次，积极利用闲置社区空间等方式，完善社区养老和医卫等配套设施，促进“健康社区”打造。此外，还应立足人文关怀，对家门口的社区生活空间（诸如居住环境、就业环境、经商环境、文化环境、机会场景）进行挖掘活化，赋予其新的功能和文化，美化其形象，使其能够承载传导邻里人情，体现社区空间新的美好生活意义。

3.2 老旧社区长效治理的共同参与

为实现社区长期健康发展，在明确各主体的合法权利边界和义务的前提下，街道社区、以社区规划师为代表的社区居民、责任规划师应共同搭建支持多元主体主动参与的社区建设发展平台，引导建立邻里社团组织，推动社区的共同治理。具体可从以下方面入手：①鼓励居民积极参与邻里活动和社区发展互助协作行动；②鼓励社区居民合理表达对社区治理发展的意见，在社区发展中发出自己真正的声音；③促进居民互助，资源共享；④鼓励多主体参与生活圈建设，建立多形式邻里服务与交往空间，建设共享生活体系；⑤构建贡献、声望等积分体系，明确以积分换服务、参与社区治理等机制，并制定社区邻里公约；⑥推进社区智慧数字治理，在互联网上为居民提供邻里交流空间。在这些老旧社区更新和日常治理的过程中，通过各类活动的协作，社区的人际关系将重塑凝聚，对社区稳定和谐和健康发展有着积极意义。另外，社区规划师作为居民代表，在与各方的沟通协调中，对社区治理发挥有力的联通和润滑作用。因此，社区规划师的介入可有效提升社区治理的综合能力。

3.3 老旧社区更新投资的收益共享

在老旧社区更新中，最重要的是改造治理的投入与收获。多年来，老旧社区更新以政府投入为主，近期改造的范畴主要涉及维修类改造和设施完善类改造，而要达到与周边新建商品房同样的品质，资金需求量较大。长期来看，还需要多元筹措资金。而多元筹措资金就应实现多元收益共享。在多元资金投入上，加大专项财政支持力度，进一步落实房改政策；加大对政策性银行的政策支持力度，改造老房子；鼓励商业银行参与老旧社区更新，并通过政府和社会资本的合作支持旧城街区的重建。对于养老等新配建社区服务设施，建议进行一定的税费减免。社区改造投资的收入回报机制可通过引入保险基金来实施，以鼓励长期投资，确保旧改建项目的持续推进。对难以实现成本平衡的改造项目，投资方应结合区域进行整体改造规划，新建开发与整治提升相搭配，解决内部土地不平衡的问题。实施方案和投融资方案可由政府组织的专家组进行报告和验证。对已批准的项目，可增加一定比例的补贴资金，采取过程监督、绩效考核、投后管理和考核等方法。

在外部投资的基础上，要实现老旧社区有生命力的长久发展，在社区居民中建立投资回报平衡机制，引导作为社区主人的社区居民投资社区改造至关重要。比如住宅建筑内部的公共空间装修、加装电梯及商服和其他服务的共同参与，都可通过居民共同出资、共同增值或经营、共同受益来实现。因此，建议积极推动社区居民通过直接出资、使用或续筹住宅专项维修资金、让渡社区公共收益、投工投劳等方式支持改造，以此实现社区改造的收益共享。

4 结语

未来，随着城市居民生活水平的不断提高，改善人居环境、实施老旧社区更新的需求将越来越大。高效、和谐、科学地推进老旧社区更新，不仅能提升城市品质和环境风貌，还能促进社会稳定。居民作为社区的主人，老旧社区更新应充分获得居民的认同、支持和参与，对于社区乃至城市的和谐发展有着促进作用。因此，积极推动居民主导下的老旧社区更新和共建共治，有利于让居民拥有真正意义上的获得感和幸福感，对我国高质量发展的不断深化和城市治理有着积极意义。