瞿理铜,易永喆

(1.湖南师范大学 中国乡村振兴研究院，湖南 长沙 410081;2.湖南师范大学 马克思主义学院 湖南 长沙 410081)

土地资源是国家发展的基本要素和空间载体，土地制度对于一个国家发展具有基础性和长远性影响。从当前农村宅基地制度改革现状来看，不论是改革试点的县(市、区)，还是从事理论研究的学者，都非常关注宅基地“三权分置”改革。在宅基地“三权分置”改革过程中，如何落实宅基地所有权、保障农户宅基地资格权和房屋财产权、适度放活宅基地使用权和房屋使用权，尤其是如何确定宅基地所有权实体化主体，如何多层面探索农户宅基地资格权，如何把握好“适度放活宅基地使用权”这个“度”，成为宅基地“三权分置”改革面临的现实难题。本文通过梳理浙江省德清县、四川省成都市郫都区、江西省鹰潭市余江区宅基地“三权分置”改革实践，为国内其他县(市、区)探索新型农村宅基地制度提供参考。

一、 我国农村宅基地“三权分置”改革实践

推进农村宅基地“三权分置”改革有助于破解乡村产业振兴过程中建设用地不足的难题[1]。本研究通过调研国内农村宅基地改革试点县(市、区)在“三权分置”改革中的做法，提炼一些可以推广、复制的经验启示，为进一步深化宅基地制度改革提供参考。

(一) 浙江省德清县农村宅基地“三权分置”改革

浙江省德清县是我国首批进行农村土地制度改革试点县，且第二轮农村宅基地制度改革也继续承担改革试点任务，在保障农民基本居住权利基础上，围绕宅基地“三权”核心内涵和权利配置，不断摸索宅基地“三权分置”改革落地之路。

1. 主要做法

第一，推进农户宅基地资格权确权登记、颁证。宅基地产权清晰有利于深化农村宅基地制度改革。德清县作为经济发达地区，城乡居民产权意识强，县政府也高度重视宅基地确权登记。自宅基地“三权分置”改革以来，国家相关部门积极探索对农户宅基地资格权进行确权、颁证，使得宅基地产权主体对其宅基地权利具有稳定的信心，为改革吃下定心丸[2]。

第二，明确宅基地所有权行使主体。德清县根据全县农村集体产权制度改革现状，明确由村股份经济合作社代表农村集体经济组织行使宅基地集体所有权，同时对村股份经济合作社职责进行细化，明确宅基地管理过程中重要事项决策的范围及程序[3]。

第三，探索多种方式落实农户宅基地资格权。浙江省德清县作为经济较为发达的“农村就地城市化”地区，为新立户农户无偿分配宅基地难度较大。为此，德清县设计了多元化的农户宅基地资格权实现方式。宅基地资格权人可以申请宅基地实物，并在宅基地之上建设农房。如果放弃实物型宅基地，则可以申请享受城镇保障性住房，或给予一定的居住补贴用于购买商品房，尽可能用多元化方式保障农户居住权和实现宅基地资格权[3]。

第四，探索单一宅基地使用权抵押贷款。为了满足农户及经营主体多样化的金融需求，德清县紧跟改革步伐，积极探索仅以宅基地使用权为抵押物的抵押贷款产品，即农户不需要以住房财产权作为抵押。农户只要通过合法渠道获取宅基地使用权，即使该宅基地上没有修造农房，农户也可以利用其宅基地使用权向银行申请抵押贷款，且贷款利率还有一定优惠。此举深受当地农户和经营主体的欢迎。

2. 改革成效

自宅基地“三权分置”改革以来，乡村发展的内生动力得以激活，乡村振兴战略得以有效实施。

第一，宅基地集体所有权得到落实。实现土地所有权的关键是在经济上的有力保障。德清县宅基地“三权分置”改革后，宅基地使用权可以出租、出让和抵押。在宅基地出租和出让过程中，农户必须向村股份经济合作社缴纳一定的宅基地收益调节金。收益金的金额由村股份经济合作社通过民主决策确定，在出租和出让合同价款的1%～3%之间[3]。

第二，农民和村集体收入得到提升。德清县通过宅基地“三权分置”改革盘活闲置农宅，推动农村集体经济组织经营性收入年均增长达24%，农民人均纯收入年均增长9%。以德清县莫干山镇仙潭村为例，将闲置农房改造成为民宿，村民一次性获得的10年租金可以在县城买下一套商品房。据统计，2021年莫干山镇仙潭村村民人均纯收入达3.6万元，约是全国农民人均纯收入的2倍[2]。

第三,农民宅基地权益得到较好维护。德清县积极探索农村宅基地“三权分置”改革的实践途径，给农民颁发了宅基地资格权证书。农民进城后既可以享受宅基地流转的收益，同时还不丧失在农村的宅基地资格权，切实保障了农民的宅基地权益，农民对宅基地“三权分置”改革的信心日益增强[2]。

(二) 四川省成都市郫都区农村宅基地“三权分置”改革

成都市郫都区也是国家首批农村土地制度改革试点县，且于第二轮也被纳入了改革试点县的范畴，通过几年的改革实践摸索，郫都区宅基地“三权分置”改革已取得初步成效。

1. 主要做法

第一，探索农村集体经济组织实体化改造，落实宅基地集体所有权。为了推进宅基地“三权分置”改革，郫都区同步推进了农村集体产权制度改革，成立了相应的经济组织(如农村股份经济合作社或者农村资产管理公司)，并将其作为农村集体经济组织的法人代表，使得农村集体经济组织实体化；创新性地探索授予农村股份经济合作社或者农村资产管理公司村庄用地规划权、集体土地收回权、使用监督权、收益分配权等权利，保证宅基地所有权能够得到充分体现[4]。

第二，固化面积和成员，保障农户宅基地资格权。成都郫都区规定农户宅基地资格权不能转让，但可以选择退出，同时允许在过渡阶段予以赎回。在实践中，郫都区以农村集体经济组织成员的身份为基础，按照人均70m2的标准给农户分配宅基地，并且实行农村集体经济组织成员相对固定，宅基地管理实行“生不增、死不减”的管理模式[4]。

第三，以激活要素、拓展权能为基础，放活宅基地使用权。在城乡融合发展、乡村旅游趋热大背景下，宅基地经济要素功能显著增强[5]。为了适应这一变化，亟待明确宅基地使用权放活的路径。郫都区主要通过抵押、入股、转让、出租等方式来激活宅基地的经济要素功能，按照“土地+智慧+文创+资金”的模式，吸引社会资本在区域内发展乡村民宿、种业硅谷、休闲康养、艺术文创等休闲旅游业态，全面释放宅基地使用权活力，助力乡村振兴[4]。

2. 改革成效

四川省成都市郫都区通过宅基地“三权分置”改革，实现了村集体对集体所有土地的有效管控，同时宅基地总量也得到了有效控制，有效促进了城市人才下乡，推动了乡村振兴进程。

第一，村集体对集体所有土地的统一管控得到加强。郫都区通过深化村集体产权制度改革，将集体资产股权化，完成了村集体经济组织实体化改造，进一步理顺了村支两委、村集体经济组织与村民之间的关系，强化了村集体经济组织对集体所有土地的统一管控，为放活农村宅基地使用权创造了有效的管控条件。

第二，宅基地总量得到有效管控。郫都区作为城郊区，宅基地财产功能不断凸显。为了获取宅基地财产收益，大多数农户都有扩大宅基地面积的冲动。郫都区通过固化人均宅基地面积标准和村集体经济组织成员数量，既有效管控了宅基地总量，防止宅基地无序扩张，又保障了农户的居住权。

第三，促进了城市人才下乡。郫都区通过放活宅基地使用权，采取租赁、转让和抵押等多种形式统筹推进农用地流转，吸引200多名下乡人才投资文化创意、蔬果种植、乡村民宿和休闲农业等产业，有效地破解了乡村振兴过程中人才短缺问题，下乡人才在技术推广、经营管理、品牌打造等方面为原有村民提供了科学指引[6]。

(三) 江西省鹰潭市余江区农村宅基地“三权分置”改革

江西鹰潭市余江区是江西省三项试点工作的唯一试点县，也是全国唯一一个全县整体推进宅基地改革的地区[7]。余江区自承担全国宅基地制度改革试点任务以来，大刀阔斧地推进宅基地制度改革，并取得了良好成效，树立起“余江宅基地改革”的品牌。

1. 主要做法

第一，组建村民事务理事会行使宅基地所有权。在宅改初期，余江区在每个村集体经济组织内选择三至五名有威望的村民代表，组建村民事务理事会，由村民理事会来代替村集体经济组织行使宅基地所有权。在第一轮宅改过程中，余江区一共成立了1 040个村民事务理事会。赋予村民事务理事会行使的宅基地所有权权能主要包括完善本村宅基地管理制度和负责宅基地日常事务管理。

第二，采取多元化方式保障农户资格权。余江区对农户宅基地资格权的保障方式因“户”而异。如果农户选择进城落户，可以在安置房和商品房购买、公租房承租等方面享受相应的优惠政策。如果选择宅基地实物保障，则根据所在区域宅基地资源禀赋情况决定，采取不同的方式予以保障。对于宅基地供应相对宽松的传统农区村而言，余江区继续采取“一户一宅”法定面积的制度对农户宅基地资格权予以保障。对于宅基地资源相对紧张的城镇规划区而言，余江区采取集中安置、多户联建、兴建农民住宅小区和农民公寓等多种方式对农户宅基地资格权予以保障[8]。

第三，构建农户宅基地资格权的灭失和重获机制。农户宅基地资格权灭失和重获包括自动灭失和重获、自愿灭失和重获。农户宅基地资格权自动灭失是指依据当地农村集体经济组织成员资格认定办法，农户的家庭成员已经都失去农村集体经济组织成员资格，则这一农户的宅基地资格权自动消失。农户宅基地资格权自动重获主要是当农户因不可抗拒的因素导致其原来占用的宅基地无法继续利用时，农户可以基于这一特殊情况重新申请宅基地。除了农户宅基地自动灭失和重获机制，余江区还积极探索农户宅基地资格权自愿灭失和重获机制，即农户自愿放弃宅基地资格权。余江区政府承诺自愿放弃宅基地资格权的农户现有的各项农村待遇不变，同样还可以享受农村集体资产所产生收益的分配权。政府还为进城的农户在居住、求职和子女教育等方面提供便利，同时还为那些自愿暂时放弃宅基地资格权的农户配置一张宅基地申请权证。自愿暂时放弃宅基地资格权的进城农户15年后依然可以凭借这一宅基地申请权证回原所在村集体重新申请获得宅基地资格权。

第四，适度放活宅基地使用权。余江区在宅基地流转方面与德清县、郫都区试点的政策有所差异，余江区将宅基地使用权流转的重点放在村集体经济组织内部，同时赋予村集体经济组织和本集体成员具有宅基地流转的优先权[8]。

2. 改革成效

江西鹰潭市余江区通过宅基地“三权分置”改革，提高了宅基地配置效率，提升了乡村治理效能。

第一，提高了宅基地配置效率。余江区通过构建农户宅基地资格权的自愿灭失机制，引导进城农户退出农村宅基地，使闲置宅基地得到盘活和有效利用。截至2020年8月，余江区一共退出农村宅基地共41 180宗、总面积4 946亩，农村集体经济组织收回的宅基地可满足未来10至15年农民的建房需求。在保障农民宅基地使用前提下，通过“增减挂钩”复垦1 258亩，流转宅基地1 132宗，面积14.72公顷[9]。

第二，乡村治理效能得到提升。余江区在宅基地“三权分置”改革中，在村支两委之外为每个村民小组建立起村民理事会，履行宅基地所有权主体职能，在某种程度上进一步完善了村民自治体系。此外，村民理事会除了负责宅改任务，也逐渐承担起村民小组内部其他事务的管理，如组织召开村民会议和村民代表会议、实施农村基础设施和公共服务设施项目建设、调解村民矛盾纠纷等，有效提升了乡村治理效能。

二、 我国农村宅基地“三权分置”改革实践的经验启示

从三地农村宅基地“三权分置”改革试点的实践来看，三地各自结合当地经济发展水平的实际状况对宅基地“三权分置”改革进行了有益探索，形成了一系列具有复制和推广价值的试点经验。

(一) 明确农村宅基地所有权权能

宅基地所有权在“三权分置”改革中是否得到有效落实直接影响到“三权分置”改革成效的大小。具体而言，就是要推进农村集体经济组织实体化改造，使农村集体经济组织作为一个实体存在，并明晰和赋予这一实体宅基地所有权权能[10]。

1. 做实宅基地集体所有权主体

从上述三地宅基地“三权分置”改革实践来看，三地均注重将农村集体经济组织做实，成立一个实体组织作为农村集体经济组织的法人代表，行使宅基地所有权主体权能。因此，各地在宅基地制度改革过程中，可以探索建构一个合作社性质的组织来行使农村宅基地所有权主体的所有权权能。宅基地资格权主体将宅基地使用权流转后，所有权主体可以参与流转收益的分配，促进宅基地所有权在经济上得以实现。

2. 明确宅基地集体所有权权能

在明确宅基地所有权主体并有实体组织来履行其所有权之后，如何对这一主体进行赋权至关重要。一是赋予宅基地所有权主体收益权。所有权主体实现宅基地所有权的一个重要方面就是要从经济上实现其所有权。因此，宅基地“三权分置”改革，如宅基地使用权进行流转所产生的经济收益需在宅基地所有权主体、宅基地资格权主体之间进行科学分配。二是赋予宅基地所有权主体处分权能。所有权主体既具有宅基地分配权，同时也有按照既定制度收回宅基地的权利，如宅基地流转后使用权主体不合理的利用行为破坏了农村公共利益，宅基地所有权主体可以行使其宅基地收回权。三是赋予宅基地所有权主体监管权能。一方面，监管村庄土地规划落实情况，防止违规超面积占用宅基地建房；另一方面，对于已经造成违法的行为，要求其及时进行整改。

(二) 完善农户宅基地资格权取得与退出机制

在耕地保护日益严格的大背景下，各地新增宅基地难度日益加大，积极探索完善农户宅基地资格权取得机制，健全农户宅基地资格权退出机制，显得越来越重要。

1. 完善农户宅基地资格权取得机制

农民为新中国成立和改革开放后的建设作出了重要贡献，宅基地“三权分置”改革不能“改掉”农户的居住权。相关调研显示，宅基地的保障功能依然没有完全弱化[11]。在宅基地“三权分置”改革过程中，宅基地的保障功能这一基础性功能不能弱化[12]。因此，各地在不违背国家法律法规前提下，要因地制宜地制定农村集体经济组织成员资格制度。应对农户宅基地资格权的取得标准进行明确细化，对于存在分歧的资格权认定，可以依法、依规召开村集体经济组织成员大会进行民主表决。同时，推进农村宅基地资格权登记，充分界定宅基地资格权人的权利及义务，形成明确、规范的宅基地资格权人的权利和义务体系。

2. 健全农户宅基地资格权退出机制

在城镇化持续推进过程中，对于在城镇有稳定居住场所的农户，可以积极引导这类农户退出宅基地资格权。一是探索暂时性退出与永久性退出相结合的机制。对于不同类型的进城农户，在宅基地资格权退出过程中可以探索不同的退出方式。从江西省鹰潭市余江区建立农户宅基地资格权灭失和重获机制的实践探索来看，可以探索建立暂时性退出机制，消除进城农户后顾之忧，以“时间换空间”，节约、集约利用宅基地资源。同时，对于暂时放弃宅基地资格权的农户，不能立即取消其在农村集体经济组织的权利，应赋予其具有重返农村集体经济组织的权利[13]。对于愿意彻底退出宅基地的农户，不仅要考虑其居住保障，而且要考虑其在城里的就业和收入是否稳定。二是探索宅基地退出“股权补偿”方式。根据课题组在调研过程中的访谈结果，有很大一部分农户对一次性补偿方案接受度不高，很多农户对宅基地退出抱有更高预期。基于这种情况，可以将农户宅基地退出补偿折算成为农村集体经济组织股权，定期分配农村集体经济组织收益。

(三) 完善、激活宅基地使用权的相关配套政策

实践证明，要真正实现 “放活宅基地使用权”这一目标，需要完善宅基地流转的配套政策，不断激活宅基地的要素功能，为乡村振兴提供用地支撑。

1. 建立助力宅基地使用权流转的配套政策

为促进宅基地流转能健康、有序推进，防范宅基地流转过程中出现的矛盾纠纷，必须制定相应的配套政策。首先，推进宅基地使用权赋权强能。宅基地使用权产权残缺是导致宅基地抵押难的重要原因[14]，对宅基地进行赋权强能是实现宅基地能被抵押的前提条件。积极探索完善宅基地使用权的收益和处分权能，尤其是在经济发达地区，宅基地生产要素功能不断凸显，赋权强能是宅基地制度改革的必然趋势。其次，打造宅基地流转平台。降低宅基地流转交易成本的核心在于流转过程要公开、透明，形成一个完全依靠市场机制决定宅基地配置的市场运行机制。现阶段，部分县、市、区已经有相应的平台，从长远来看，关键是如何推进这些平台实现全覆盖，同时进一步规范这些平台的运行。最后，建立宅基地使用权流转的审核机制。对于愿意将宅基地流转出去的农户，必须明确农户有其他稳定居住的场所，这一审核举措在三个改革试点县(区)都存在。

2. 丰富宅基地使用权流转后的用途和流转方式

随着工业化和城镇化推进，经济发展水平比较高的区域、旅游景区和城郊融合类村庄的农村宅基地生产要素功能不断凸显。因此，在继续发挥宅基地居住保障功能的同时，可以探索、挖掘宅基地财产功能，为农民增收创造条件[14]。首先，利用宅基地发展乡村多业态产业。实现乡村产业振兴、增加农民收入，离不开乡村产业融合化、多元化发展，伴随着乡村振兴战略的实施，乡村二、三产业发展步伐将在一定程度上加快，尤其是在经济发达地区和城市边缘区农村，新型经营主体、农户和村集体可以根据这一发展趋势，积极拓宽宅基地流转后的用途。其次，在传统宅基地流转方式基础上，进一步探索多元化的宅基地流转方式，如作价入股、产权置换等。