庞丽娟，袁秋红，王红蕾

北京师范大学 教育学部，北京 100875

当前，基本实现社会主义现代化、经济社会高质量发展和全面推进乡村振兴战略，对作为高质量教育体系基础的学前教育提出了更高要求。特别是三孩生育政策的实施，广大百姓对子女接受普及普惠且有质量学前教育的迫切需求，更亟需加快学前教育公共服务体系建设。公办性质幼儿园(1)公办性质幼儿园是由除教育行政部门外的党政机关、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、部队、集体(包括街道、村集体)等，利用国有资产、集体资产及财政经费举办的幼儿园，主要包括了其他部门办园、企业办园、事业单位办园、街道办园、村集体办园等类型。(简称“公办性质园”)不仅数量较多，而且不少是办园时间较长、办园质量较好的优质教育资源(2)庞丽娟、王红蕾、吕武：《对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议》，《北京师范大学学报(社会科学版)》，2016年第6期。。从中华人民共和国建立到20世纪90年代初，公办性质园一直是我国普惠性学前教育资源的重要组成部分，虽然数量历经经济体制改革后一段时期的断崖式下降，但当前仍然是我国学前教育普及普惠、安全优质发展的重要力量。近十年，在国家高度重视和大力发展学前教育事业的背景下，公办性质园重新回归公共教育政策视野，2017年教育部等《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》要求“支持企事业单位和集体办园”；2018年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中进一步明确指出，要“鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园”。在国家高度重视和政策引领下，不少地方出台了支持公办性质园发展的一些利好政策，但由于是近年的新改革与新探索，尚未能很好解决公办性质园发展问题，特别是发展的体制机制与政策制度问题。当前，我国公办性质园发展大幅下滑的态势虽然已经得到了明显缓解，但是整体上仍在上下波动，不少公办性质园长期面临的管理主体缺位、办园经费不足、教师待遇缺乏保障，甚至有些园所基本运转困难等问题，未能完全解决。特别是在改革中原有的制度基础被打破，新的政策制度尚未有效建立起来，上位的管理与投入等体制机制不顺，政策制度供给不足，使我国公办性质园整体发展还比较缓慢，是当前普惠性学前教育体系中的薄弱环节。

在新形势下，为充分、有效地盘活已有数量较多、而且质优的公办性质园资源，多快好省地促进我国学前教育普及普惠安全优质发展，亟需进一步明确并落实公办性质园的改革发展方向，着力突破体制机制障碍，创新完善政策制度，切实为公办性质园的积极健康、可持续发展提供有力保障。基于近年对我国公办性质园发展及其体制机制、政策制度等的研究与分析，对我国公办性质园的发展方向、改革原则、体制机制改革与政策制度完善等提出了思考与建议，以期充分发挥公办性质园在拓展我国普惠性学前教育资源中的重要抓手作用，同时发挥其作为公办学前教育资源平抑价格、提升质量中的“压秤砣”作用，加快推进我国学前教育事业普及普惠并有质量的发展。

一、我国公办性质幼儿园的发展方向

(一)基本价值取向：公益普惠

学前教育对国民素质整体提升、基础教育质量提高、社会和谐稳定、经济高质量发展、乡村振兴战略实施等均具有重要意义(3)庞丽娟、王红蕾、贺红芳、袁秋红：《加快立法 为学前教育发展提供法律保障》，《中国教育学刊》，2019年第1期；吴佳莉：《提升农村学前教育品质 促进美丽乡村发展》，《教育研究》，2018年第7期。。公办性质园作为我国普惠性学前教育资源的重要组成部分，由于其独特的举办主体、服务对象，并且就近就便、收费较低、质量较好、弱势补偿等明显特征，在促进儿童身心全面健康发展、解放劳动力、促进家庭和谐幸福、全面推进三孩生育政策实施等方面尤具重要价值，具有突出的教育性与社会公益性。从对儿童个体层面来看，公办性质园不仅有益于促进儿童身心健康成长，并且利于为其长远发展奠基；从家庭和社会层面来看，各类公办性质园在解决儿童入园问题的同时，将本单位职工和社会广大家长从子女养育中解放出来，既有助于满足广大家长对子女就近就便并且接受普惠有质量的教育服务的需求，而且直接助力家长更放心投入工作、从事科研生产或参加培训提高等活动，进一步凸显了其较强的公益性和普惠性。在长期实践中，从多类型公办性质园服务对象群体与范围来看，各类公办性质园不仅为本单位职工子女提供了入园便利，而且不少公办性质园还面向社会提供普惠性教育服务，特别是广大的街道和农村集体园更是为不少城乡弱势家庭儿童提供了普惠性学前教育机会(4)姜勇、庞丽娟：《以供给侧改革为抓手 推进普惠性学前教育公共服务体系建设》，《教育发展研究》，2019年第8期。。因此，公办性质园的功能价值决定了公办性质园无论在当下还是未来发展，均应牢牢坚持公益、普惠的基本价值取向。近年国家和不少地方出台的政策，将公办性质园归为普惠性幼儿园，与教育部门办园和普惠性民办园共同构成普惠性教育资源体系，也充分说明了这一点。尤其在我国进入新发展阶段，贯彻实施以人民为中心的“共享”的新发展理念，全面推行三孩生育政策，作为普惠性教育资源重要组成部分的公办性质园的发展，更必须旗帜鲜明地坚持与突出公益、普惠的价值导向。

(二)发展方向：纳入公办学前教育资源管理体系

公办性质园的公益性和普惠性从源头上决定了公办性质园应归属公办学前教育资源，应纳入公办教育资源管理体系。同时，近年我国关于学前教育事业发展的重要政策文件也对公办性质园纳入公办管理的方向作出了指引。从2010年以来国家对学前教育事业发展的政策来看，对公办性质园的发展方向明显地扭转了20世纪90年代以来的“市场化、社会化”导向，并经历了从“参公管理”再到“纳入公办管理”的变化。2014年教育部、财政部等《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中提出“各地可以参照教育部门举办的公办园财政投入和教职工管理政策，出台支持国有企事业单位和集体办园的具体措施”，这是国家对长期处于“非公非民”性质状态的公办性质园发展导向的重要转折；2018年中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确指出“鼓励支持街道、村集体、有实力的国有企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园”，进一步明确了街道、村集体、国有企业、高校等事业单位举办的幼儿园是“公办园”，这是历史性的又一大政策突破。在国家政策引领下，各地普遍将公办性质园纳入公办园的范畴或归为公办学前教育资源(5)庞丽娟、王红蕾、冀东莹、袁秋红：《当前学前教育资源扩大的重大政策突破：我国省级公办性质幼儿园政策探索与分析》，《教育发展研究》，2021年第15—16期。，这为将公办性质园纳入公办教育资源管理体系提供了实践依据。因此，新时期我国公办性质园发展应明确并切实落实将其纳入公办学前教育资源管理体系的方向，并着力研究将公办性质园纳入公办园或公办学前教育资源体系的政策制度，核心聚焦使各类公办性质园与教育部门办园享有同等公办属性与地位的政策供给。

二、我国公办性质幼儿园改革的原则

(一)积极发挥政策引导作用，服务学前教育公共服务体系建构

政策是党和政府用以规范和引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南，作为政府弥补市场缺陷的主要手段，政策能够有效引导社会资源的合理配置(6)席恒：《利益、权力与责任——公共物品供给机制研究》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第116页。。政府可通过鼓励、支持、规范等政策工具为相关主体指明行动方向，或予以帮助、促进，从而有助于相关政策对象不仅在观念认知、行动方向，而且在人财物资源配置上，更符合政策制定者的期待。公办性质园由于类型、举办主体、资产产权、人员身份等的多样性和复杂性，其改革发展涉及多方面利益相关主体，中央和地方政府出台公办性质园政策能够对相关主体的认知、行为及其关系调整发挥引领作用，特别是引导各级政府及其相关部门、各类举办方对公办性质园属性定位、发展方向等的正确认识，制定并落实与其属性定位、功能价值相适应的政策举措。公办性质园政策对相关主体尤其是地方政府和举办方的观念和行为加以引导的过程，实质上是对政府发展学前教育职责的强化，同时能够协调政府、相关部门、举办方等其他机构组织在学前教育公共服务供给中的责权利关系及其资源配置。健全、有效的公办性质园政策能够促进与实现各级政府之间、各相关政府部门之间、政府与举办主体之间等对推动公办性质园发展的利益相融，为公办性质园积极健康发展创造良好的政策制度环境。因此，应充分发挥政策的引领导向作用，利用鼓励支持、帮助促进、倾斜扶持、协调规范等多种政策工具，以盘活存量、激发增量，提高公办性质园的服务供给能力，做大做强公办学前教育资源。

(二)着力加强体制机制建设，为公办性质园发展提供有力保障

近十年，我国学前教育事业快速发展，资源供给规模不断扩大，普及水平明显提高(7)《国务院关于学前教育事业改革和发展情况的报告》，2019年8月22日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201908/1c9ebb56d55e43cab6e5ba08d0c3b28c.shtml，2021年1月23日。。但是，相较于事业规模的迅速发展，体制机制和政策制度尚处于正在构建和改革完善的过程中。中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出要“完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系”，党的十九届五中全会指出要“完善普惠性学前教育保障机制”。对于作为学前教育资源，特别是普惠性学前教育资源重要组成部分的公办性质园的改革发展，需明确坚持目标导向、突出问题导向，着力构建适应新时期我国经济社会高质量发展、百姓接受普及普惠并有质量教育需求与高质量教育体系构建的学前教育体制机制，并将此作为改革的重点与核心。着力建立健全有效促进公办性质园在三孩生育政策背景下健康优质发展的管理体制、投入体制机制和教师政策制度等建设，对公办性质园管理主体及其职责、政府与举办方的关系、教师待遇保障与人事制度改革等关键方面做出规定，着力补齐公办性质园体制机制与制度短板。同时，为鼓励支持有条件和有办园意愿的国有企业、高校等事业单位、街道、村集体等主体举办幼儿园，应注重探索建立对举办方的多元激励机制，以机制建设调动举办方的积极性，激发办园活力。

(三)因地因类制宜，确保公办性质园政策的适宜性

相较于公办园也即通常所说的教育部门办园，公办性质园不仅存在因地区经济社会发展水平而形成的差异，而且还存在各类公办性质园间因举办主体、所属行业、资金来源与充足性等所致的不同。不同地区间、不同类型间和不同发展状态间的公办性质园，其实际情况存在较大差别，因此公办性质园改革政策的制定应充分考虑地区、类型的适宜性，避免“大一统”、“一刀切”的思路。我国东中西部、不同发展水平与类型的城市、城乡等不同区域间，公办性质园的数量、类型构成、分布及其发展状态等均存在着较大差异，需密切结合当地教育事业发展需要、办园格局与现有的公办性质园实际情况，统筹谋划，优化与完善公办性质园发展政策。需要特别指出的是，不同类型的公办性质园，因各自举办主体的不同性质状态，其对公办性质园属性定位、企事业单位责任等认识的不同，及其所属行业、经济支持能力等的差别，园所发展也必然地存在着一些特殊性问题，因此公办性质园发展政策需坚持实事求是、因类制宜的原则，充分考虑不同类型公办性质园的举办主体特点、管理与投入情况及园所发展实际需求，确保公办性质园政策的适宜性，以有效保障不同类型、不同诉求、不同发展状态公办性质园的积极健康发展。

(四)立足双轮驱动，政府和举办方共同发力

为有效盘活现有公办性质园资源存量、激发增量，扩大普惠性教育资源供给，政府除了要增强对公办性质园发展的支持外，还需着力充分调动举办方积极性，实现政府和举办方两股力量共同发力，促进公办性质园健康可持续发展。将公办性质园纳入公办学前教育资源管理并不等于完全由政府包揽，更不等于由政府负责举办所有公办园，而是要开拓思路，通过创新系列政策举措与制度安排，有效调动国有企业、高校等事业单位、街道和村集体等举办幼儿园与投入资源的动力(8)虞永平、刘颖：《学前教育体制机制的主要问题与改革思路》，《学前教育研究》，2017年第12期。。这不仅有利于减轻政府及教育部门完全依靠自身力量扩大公办资源的压力，特别是在当前百姓强烈期盼能有更多普惠、优质公办学前教育资源的形势背景下，有益于多快好省地扩大普惠有质量的教育资源，平抑学前教育市场价格，其本质更在于改变20余年公办资源主要由政府部门办、举办方处于“蛰伏”状态的格局，激活各类举办主体活力，形成政府和举办方双轮驱动、共同发力的生动格局，助推解决较长时期存在的“入公办园难”和“入民办园贵”问题。为此，也可探索建立对举办公办性质园的企事业单位、街道、村集体等的优惠性政策或奖补制度，让企事业单位、集体等主体的办园意愿更有可能真正转化为实际的办园能力与行为。此外，为使政府和举办方两股力量在促进公办性质园发展上能够精准发力，还需要进一步厘清政府及其相关部门与企事业单位、集体等举办主体间的责权利关系，激发和调动举办方切实承担相应的管理职责、财力与人力等资源投入的积极性。

三、对我国公办性质幼儿园改革发展的政策建议

如前所述，公办性质园作为我国普惠性学前教育资源的重要组成部分，具有显著的教育性与公益性，为积极促进公办性质园改革发展及我国普惠性学前教育资源的蓬勃发展，健全的体制机制和政策制度是重要保障。中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出，到2035年要“形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系”，这为我国公办性质园体制机制改革与政策制度完善提供了基本遵循。立足当前我国普惠性学前教育资源发展需要，聚焦对我国公办性质园改革发展具有关键性、深层次影响的管理体制、投入保障机制和教师政策制度等提出如下思考与建议。

(一)进一步理顺管理体制且推进属地化管理

管理体制是落实政府事业发展职责的重要保障，同时也是改革完善投入、办园等其他方面体制机制与政策制度的龙头(9)庞丽娟、范明丽：《“省级统筹 以县为主”完善我国学前教育管理体制》，《教育研究》，2013年第10期。，因而，在新时期理顺管理体制是促进我国公办性质园发展的首要任务。近年来，在国家政策引领下，不少省市积极探索公办性质园管理体制改革，特别是提出了对公办性质园实行属地化管理或归口教育部门管理，这是学前教育管理体制上的重要新进展。同时，从总体上看，目前各地对公办性质园管理体制改革仍主要处在参照国家政策以及还较为宏观的阶段，突出表现在一方面各级政府及其相关部门对公办性质园的管理职责尚不明确，另一方面属地化或归口管理的配套政策规定尚模糊或缺失，特别是对属地化或归口管理过程中的资产归属、人员身份与待遇保障等尚缺乏相应的配套政策予以支持。因此，亟需积极理顺管理体制，进一步明确地方各级政府在公办性质园管理中的职责，尤其是要抓紧研制出台深化、细化落实属地化或归口管理的政策。

首先，明确各级政府和相关部门对公办性质园的管理职责。一是强化落实省市级政府职责，一方面是负责贯彻、细化国家发展公办性质园政策；另一方面是负责对本区域内公办性质园进行统筹规划、统一管理、制定相关政策、协调举办方与属地政府关系、保障投入与教师队伍建设等。二是明确县级政府对公办性质园的管理主体责任，将发展县域内公办性质园纳入县级政府发展学前教育事业职责中，加强对县域内各类公办性质园的管理指导、经费投入和教师队伍建设等，特别是要注重加强在街道、村集体办园规划发展、经费投入和教师配备等方面的管理与保障责任。三是明确教育、财政、编制、发改、国资等相关部门职责，并建立有效的部门间统筹协调机制。特别是教育部门应把公办性质园发展同样纳入学前教育事业发展的规划、指导、支持和督导体系中；财政部门要负责配套落实对公办性质园的财政投入，包括生均拨款和专项投入；发改部门要会同教育和财政部门等，合理制定公办性质园的发展规划、收费政策等；国资部门要加强公办性质园所用国有资产的管理和完善相应政策。同时，建立教育部门牵头、有关部门协调配合的有效沟通协调机制，加强教育部门在制定公办性质园政策、资源配置上的话语权，有效强化教育、财政、人社等部门的政策衔接。

其次，有效并妥善推进公办性质园属地化管理政策。公办性质园属地化管理，即将公办性质园移交所在地政府，或统一归口教育行政部门管理。建议结合地方各级政府对公办性质园管理职责，强化省市级政府的统筹领导职责，充分发挥县级政府的管理主体责任，加强支持公办性质园属地化的配套政策建设，特别是就移交或归口管理的管理主体、运作机制、人事关系衔接、经费保障机制等作出明确规定，有效解决属地化或归口管理后公办性质园的机构编制划转、资产移交、产权变更登记、人事关系衔接与待遇、运行经费保障等问题，保障公办性质园在属地化或归口管理过程中的平稳过渡和移交后的健康可持续发展。需要说明的是，属地化特别是归口管理应综合考虑当地普惠性资源布局，公办性质园质量、意愿、生源和运转等状况，举办方的办园意愿和能力，教育部门的接收能力和配套保障政策等，统筹谋划、分类保障、稳步推进。

(二)建立健全投入保障与使用机制

财政投入是保障并改善幼儿园办园条件、促进师资队伍建设与教育质量提升的重要物质基础(10)冯婉桢、吴建涛：《普惠性幼儿园弹性定价机制构建》，《教育研究》，2019年第5期。，公办性质园投入及其保障机制直接关系到幼儿园的持续发展。近年来，在中央政府高度重视和引导下，公办性质园投入保障机制建设有所突破，部分省份明确了公办性质园生均财政拨款标准或生均公用经费标准及其保障主体，有些省份还建立了租金补、扩学位补或质量奖补等多种专项补助制度，以加强对公办性质园的经费保障。但总体来看，目前公办性质园经费投入保障机制尚处于建立初期，全国范围内还有不少省份缺乏面向公办性质园的“两标准”，已出台的不少省份的生均标准偏低(主要在500元/年及以下)，同时保障主体层级较低，且使用范围多规定不能用于人员支出，公办性质园能享有的制度化、稳定化投入尚有限。因此，为适应新时期做大做强公办性质园资源的需要，亟需健全公办性质园投入保障与使用机制。

首先，明确各级政府对公办性质园的投入职责。在省、市、县各级政府对学前教育事业的事权与支出责任中将公办性质园覆盖其中，建立起与地方各级政府事权相对应的公办性质园投入支持机制。各地宜根据本行政区域内公办性质园的规模、发展状况与需求，在省、市、县三级政府学前教育财政经费中划出专门的比例用于投入和支持公办性质园发展。同时，提高公办性质园经费投入保障层级，尤其是省市级财政要加强对区域内财力薄弱县区，特别是对村集体、街道等办园的倾斜性投入。

其次，健全公办性质园生均拨款机制。一是要推动全面落实面向公办性质园的“两标准”。对尚未制定的地区，要指导研制、加快出台；对已出台但标准偏低的地区，要帮助依据当地事业发展需要和财力，建立“两标准”的动态增长机制，逐步提高投入标准。二是提高生均财政拨款的保障主体层级。加大省市级政府的统筹力度，越是经济欠发达、财力薄弱的地区，生均经费的保障主体层级应越高，改变因投入主体长期在县级及以下而标准过低、保障能力弱的状况。

再次，创新公办性质园的财政专项奖补政策。应将公办性质园办园能力提升和贡献区域普惠优质资源扩大纳入当地学前教育普惠性资源财政支持与奖励项目中，在现有各地较多运用的一次性租金补、扩学位补等基础上，增设面向公办性质园的持续稳定的扩学位补、质量奖补、教师补等多种专项补助方式，以激励更多公办性质园不断提升服务供给能力和教育质量。同时，探索建立对公办性质园的分级分类奖补机制，根据其教育质量水平、面向社会服务程度、对当地普惠性教育体系建设的贡献程度等，实行差异化奖补，质量越好、面向社会服务和贡献能力越大，则奖补标准越高。

最后，优化公办性质园财政投入结构，并明确可用于人员经费及其比例。一方面优化对不同类型公办性质园的投入结构，重点加大对村集体办园、街道办园、企业办园的财政支持力度，加快改善这些幼儿园的运转状况，提升办园质量。另一方面加大对软件的投入，结合公办性质园发展的实际需求，优化财政投入的使用范围，允许公办性质园将生均拨款和保教费收入统筹用于人员支出，并鼓励各地研究明确用于教师等人员支出的比例。

(三)创新完善教师人事制度与待遇保障政策

教师队伍是公办性质园资源扩大与有质量发展的重要人力支撑，完善教师人事制度，提高公办性质园教师待遇，是吸引和稳定教师队伍，促进幼儿园教育质量与服务供给能力提升的重要保障。当前部分省份围绕公办性质园教师编制、待遇保障、人事制度改革等开展了积极探索，特别是将公办性质园纳入机构编制管理，探索实行人员控制总量备案管理、“两自一包”等不少创新性举措，对教师队伍稳定、待遇保障和质量提升发挥了重要作用。但目前这些政策举措尚在少数地区，只对部分公办性质园探索实施，广大的农村集体办园和一些国有企事业办园的机构编制、人员身份和待遇问题尚未得到很好解决。同时，整体来看，因公办性质园教师身份复杂、非在编教师占比高，其教师的工资、社保、职称、评优评先等制度与权益均和教育部门办园教师尚存在明显差距，同工不同待遇现象较为突出。因此，亟需创新完善公办性质园教师政策制度，特别是教师人事制度与待遇保障政策。

首先，在源头上明确公办性质园教师的身份与地位。公办性质园教师与教育部门办园教师同样承担着育人、为国民素质整体提升奠基的公共服务职能，是学前教师队伍的一部分。因而，公办性质园教师应享有与教育部门办园教师同等的经济、社会、职业地位和待遇。

其次，创新公办性质园教师编制与人事制度。鉴于当前我国亟需做大做强普惠性学前教育资源的目标与需求，且教师是制约普惠性教育资源包括公办性质园发展的突出瓶颈的现实，需着力创新公办性质园教师编制与人事制度，攻克短板。一方面，积极统筹扩大编制资源。各地教育部门要会同编制、财政等部门，加强内部挖潜、动态调整，合理配置学前教职工编制资源；并明确要将新增的学前教师编制划拨一部分用于公办性质园，改变较长时期以来公办性质园编制“只退不补”的困境。另一方面，要创新与完善公办性质园教师人事制度。积极研究与总结推广部分地区先试先行并已为实践证明行之有效的政策举措与有益经验。鼓励地方政府逐步将各类公办性质园纳入机构编制管理范畴，畅通公办性质园教师入编渠道，使公办性质园教师有可能与教育部门办园教师享有同等的身份和待遇；对公办性质园广大非在编教师，支持各地积极探索人事代理、人员控制总量备案管理、“两自一包”等，使广大的公办性质园非在编教师与在编教师同岗同待遇，以激发教师队伍的活力。

最后，健全完善公办性质园教师待遇保障机制。保障公办性质园教师的工资、社保、专业发展等待遇。指导地方政府积极制定涵盖公办性质园教师在内的教师最低工资标准，并通过建立生均财政拨款机制、专项补助等多种方式，有力保障公办性质园教师基本工资和待遇水平。建议可借鉴北京等地的经验，明确公办性质园可将保教费收费收入和财政生均拨款之和的70%及以上用于人员经费的支出。建立举办方、政府与教师共担的社保分担机制，一方面补齐教师社保项目和住房公积金短板，另一方面逐步提高其社保水平，确保公办性质园教师能足额足项享有社保和公积金待遇。进一步落实公办性质园教师专业发展待遇，将公办性质园教师专业发展纳入整个学前教师队伍专业发展范畴，并切实保障公办性质园教师享有与教育部门办园教师同等的职称评定、培训与评优评先的机会，以大力增强公办性质园教师队伍的职业吸引力和稳定性。