刘原宏

贵州民族大学，贵州 贵阳 550025

一、生态文明试验区法治保障性质及必要性

（一）生态文明试验区在经济、社会发展中的地位

生态环境问题是改革开放以来，我国经济建设较为突出的问题，人民日益增长的美好生活需要中不仅包括经济突飞猛进所带来的生活水平提高，更要在提高生活质量与品质上拓展新潜力。生态文明建设是国家治理能力现代化的重要体现，早在2012年党的十八大报告中就明确要大力推进生态文明建设。生态文明试验区在此背景下应运而生，国家先后在福建、江西、贵州、海南等省设立生态文明试验区，其利用本土优势开展生态文明建设，各试验区率先构建起了生态文明治理制度框架，建立起一批基础性制度，为我国生态环境治理提供了先行经验和可视范例，各地逐渐取得了阶段性的成果。

（二）部分生态文明试验区建设中所存在的突出问题

生态文明试验区在建设的过程中会与传统生态治理模式产生冲突，调整生态文明与经济建设体系的过程同时是各方利益平衡与博弈的过程。

1.顶层设计与各生态保护区目的侧重相匹配。地域具有发展个性特征，各短板不同，其绿色生态资源存量、环境破坏治理难度和能力不同。以海南省白沙市为例，受其地理条件制约，生态红线区域大，生态保护要求高、难度大，但生态文明建设又受当地资金、人才、技术设施、居民生态素养意识等诸多因素制约，在生态监测监管力度、预警能效、绿色生产生活方式的转型、养成等方面，还有一定进步空间［1］。生态文明的建设不能与经济建设相分离，不能孤立侧重于某方面发展而忽视总体战略布局实现，二者应互为依托。生态文明发展可以反哺经济增长。在制度构建和设计中需要因地制宜，结合自身优势，打造地方特色，将效益最大化。

2.生态文明试验区资源整合力度不够，制度保障不足；生态文明试验区要在一些难度大、未探索的领域开展工作，但目前出现试点较散，工作开展较重复问题。这就需要整合资源集中开展试验得出切实成果，杜绝资源浪费，要求在行政审批领域收紧，加强领导工作。就法治体系而言，有关部门可根据职能范围，加强沟通协作，加大简政放权力度，更大程度地让地方发挥其主动性。试验区重大改革措施中如需突破现行法律、法规规定的，按程序报批取得授权后施行［2］，提供制度上的保障措施。生态文明试验区建设存在资金、人才、技术设备、资源、环境意识等欠缺，归根结底是制度保障还不够有力，其中起先锋引领作用的是法治保障体系。

（三）部分生态文明实验区法治保障体系现状

2018年生态文明正式写入《中华人民共和国宪法修正案》，这是我国生态文明建设法治化的重要里程碑，生态建设正式入宪。2020年，在国家发展改革委员会印发的《国家生态文明试验区改革举措和经验做法推广清单》中可以看到部分生态文明试验区建设中所采用的法治保障机制起到了重要的作用。以福建、贵州省在水资源、水环境综合整治中创设性地采用“河湖长制+河湖司法协作”机制为例。其职能部门在对应省市县三级法院、检察院设立“驻河长办联络室”来对接、监督执法工，建立案件信息进度查询共享通道。司法人员依法履行职责，深化法律监督的职能，加大对生效判决书、裁定书执行力度，对滥用或不作为行为，以检察建议、行政公益诉讼、司法建议等方式督促履职。贵州省由司法部指导建立“生态环境保护调解委员会”，由各领域专业人士（司法工作人员、行政执法人员、专家学者）组成调解委员会，专人、专案介入争议纠纷，提高专业水平和解决问题能力。从全省挑选专业素质过硬、志愿为生态环境献力的执业律师作为“生态文明律师服务团”成员并担任政府生态环境部门的法律顾问，为政策制定、实施提供更好法律保障。

（四）生态文明试验区与法治护航的必要性相结合

生态文明试验区是一项系统工程，涉及生产、生活方式、思维方式和价值观念的系统性、革命性变革［3］。需要运用到政治、经济、文化、法律等各方面的手段，而法律的调整，是生态文明试验区建设的根本手段。因为建立制度不仅可以约束人的行为，也可以为各职能部门提供工作方向指引。高效的法治功能体现在预防与惩罚相结合的社会治理能力中，通过法定程序将相关的制度和政策上升为法律规范，以法律强制执行力来保障各项生态治理措施落实和实施，不断地与时俱进。如适应发展新要求及时总结改革实践的经验，通过一定程序将这些经验、教训转化为法律规范，以此来调整各种关系。再者通过法律程序和手段废止不能适应新环境发展需求的法律法规，扫平阻碍生态文明发展遗留问题。整体来说，法治体系的系统建立，从意识形态上会促使整体生态素养的提升，从社会观念、治理能力、倾向性选择方面达到一种人与自然和谐共生的层次。最终做到坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，更好地为生态文明试验区发展保驾护航。

二、生态文明实验区法治保障的体系构建

（一）加强党的领导，强化组织领导作用

首先，要解决的是由谁负责、由谁领头的问题，中国共产党在中国革命和建设中起到根本保障的作用，那么在生态试验区的建设中也必然要遵循党的领导和方针政策，在正确的领导下，依法治理生态试验区。

（二）在五位一体的布局之下，充分发挥我国国家制度的优越性

五位一体总体布局是在我国经济社会发展转型的关键时期，抓机遇、降风险所提出的有机整体。五位一体总体布局涉及多个领域，但生态文明的建设始终放在了基础性位置，其中指明我国要加快建设资源节约型、环境友好型社会，着力形成人与自然和谐发展的现代化新格局，推进美丽中国的建设，不仅是在为本国人民和发展提供绿色环境，更是在为全球生态安全和人类可持续发展作出贡献。在中国特色社会主义道路的优势之下，决策机制保障着利国利民的政策会及时、有效地落地生根，人民对于美好生活的愿望和要求会体现在生态试验区的具体发展中，这种制度的优势体现在资源整合、配置，法治方针、政策，社会治理理念、模式的效能上。

（三）法治专门人才队伍的建设

一支具备高素质的人才队伍，在法治保障的体系中，起到极为重要的作用，生态文明试验区的发展也要求有多个方面的人才储备：有关的立法队伍、行政执法队伍、司法队伍、法律服务队伍、法学教育与研究队伍。就生态试验区而言，其要求的法治人才更加具有专业性、综合性。着力培养对生态环境治理有理想信念、品质优良、素质过硬、具有坚定社会责任感的法治事业栋梁之材［4］。在人才培养初期就应当树立好相关的责任意识，扎实专业学识能力。首先，要加强政府对生态文明法治人才培养的政策支持与指引，拓展理论与实践相结合的领域和内容，结合实际设立战略化的规模布局，从宏观上为人才的定向培养提供方向。其次，高校在实际培养法治人才的过程中，对生态环境方向的人才培养力度要增强，修订相关的培养方案，增加学生选择的空间，提高专业兴趣，同时引进复合型的专业教师，创新人才培养的方式方法，着重增加应用型课程的培养要求。全社会要树立重视生态建设法治人才的共同意识。

（四）在全社会培育具有中国特色的生态法治文化

生态法治文化是实现生态、法治国家或生态、法治社会所应该要经历的过程及具有的应用方式，即让生态法治成为人类社会的生活方式，涉及生产、生活的各个方面。生态法治文化自然蕴含了法治文明、生态文明两种文明，具有法治和生态文明两种属性，是两种文明内涵建设的一种延伸、创新与实践［5］。文化意识浸透在人们有意识的行动中，从文化上转变民众的思想认识，从而达到统一社会意识的作用。生态的建设不是一朝一夕可以完善的，在时间跨度上可以涉及数代人，造福后代。我国目前在经济社会的高速发展时期，在生态文明意识的建设上略有薄弱，存在忽视生态建设的意识，从制度上和意识上都未形成体系性的生态文明意识。当今处在自媒体等高速发展的时代，人们接触信息的方式多样，这对于生态文明法治意识的培养可谓是有利的，学校、社区、社会教育都要并驾齐驱，自政府层面就要传达出对生态文明建设的决心和动力。特别是对生态文明试验区的建设，更要增加民众的参与度，培养保护意识。

三、加强生态文明试验区法治保障体系建设

（一）健全生态文明试验区法治保障体系

1.以宪法为核心，各部门法、规章制度的整体性运转；生态文明入宪前，对生态文明的建设主要体现在政策方针上，主要是一种“政治性”概念，而生态文明观念入宪以来，提供了生态安全保护的正当性法理基础，生态文明建设的理论基础将转化为“法治概念”，融合了各法理的基础，各下位法将为实现这一统一的保障目的而共同运转。首先要遵循党的领导，党总揽全局、协调各方的领导核心地位在国家运行机制和各项制度中具有强大的制度约束力、更高的法律效力，有利于把党的领导贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域，从而实现在生态文明试验区的建设发展中，党的领导深入法治的各层次，要注重党内法规与生态治理体系的衔接问题。在立法、执法、司法、监督等领域构建制度保障体系，高效地运用“立、改、废、释”的手段完善法律法规，达到科学、联动的运转状态。

2.运用制度强调各社会主体在生态文明试验区保护的义务和责任体系；尤为重要的是严格生态执法，法律的生命力在于适用，要让生态文明治理的政策落在实处，落地生根，实实在在地发挥应有之用。这就要求执法者在生态文明治理过程中秉公执法，保障执法的公正性、有效性，克服在生态治理的困难问题上选择性、两头执法等问题，发挥好政府的职能。而常说司法的作用往往是社会公平公正的最后保障，这就意味着民众会给予司法裁判更大的期望，要求司法从业者具备高素质的专业知识和过硬的专业本领，确保司法审判的公正，实现最大的社会效益，法、检要平衡好自身的职能，例如，前文所列举的“水资源综合治理”中分工合作。此外，还要突出监督、监察的功能，并进式地维护生态文明试验区的安全发展，如在生态文明试验区要发展与防范相结合，拒绝生态安全事故的发生，同时督促各职能部门尽职尽责，实行生态责任纳入离任审计，使得监督机制常态化运行。

（二）致力于打造生态文明试验区法治环境建设

法治环境的构成主体多样：公民要学法知法用法，既当生态文明试验区建设的支持者、践行者、保护者，又当生态文明试验区的监督者、义务者；企业等经济主体要承担如节能减排、低碳环保的生产和经营责任，将企业的生态文明意识纳入对企业信用信息的综合考核，既引导又规制企业等经济主体的经营行为，同时引导经济主体进行转型升级，习近平总书记强调：“人不负青山，青山定不负人”，致力于科技创新等领域，树立“生态致富”的理念对企业转型升级而言同样具有良性的促进作用；政府在宏观调控的过程中要为经济主体减负，主动地、积极地履行职责，规范市场环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而为法治提供一个良好的环境。

（三）提高生态文明治理的法治能力

1.治理能力体现在行政管理方面：进一步规范行政审批制度，实现规划与建设并行，尊重地方生态环境的基础问题，深入地方实际治理的难处，及时总结、反思经验结果，在党中央、国务院的领导下发挥职权范围内的最大效能。同时，对行政执法人员的素质要求要提高，不断吸纳、吸收人才加入综合治理建设中来。定期开展专业知识培训学习，不断提高行政队伍的法治意识。

2.治理能力提高有赖于整合利用法治资源：通过整合法治资源，建立统一的生态法治信息公开平台，容纳吸收各方资讯，不仅为市场主体提供法律、法规查询机制，同时政府信息也可以通过这一平台进行公示。同时也可以通过这一大数据平台，收集了解各方资讯，为生态文明建设的规划提供有力的参考。

3.治理能力离不开技术性支持：着力建设生态环保法庭，聚集专业性法治人才、长期培养生态文明法治建设的后备军，集中审理生态环境案件，督促案件审执进度，及时总结生态文明建设过程中出现的短板和突出问题，反馈到职能部门。在行政执法层面，要完善执法设施设备的配备，纳入政府财政预算，合理安排经费，由于在生态保护的过程中，会出现面积广、地域宽的情况，可以配备：无人机、执法记录仪等。