冯 春 周 军

(西南政法大学政治与公共管理学院,重庆 401120)

一、研究背景与问题提出

经济高速发展，大量农村人口涌入，在为城市发展注入活力的同时，也带来了入城青年教育缺失等社会问题。2011年，重庆市团委设立首个“市民学校”(2019年更名为青少年之家)，旨在为35岁以下青年群体提供法律政策宣讲、困难帮扶、专业技能培训、教育辅导、文娱会演等志愿服务，以此丰富社区政法文化生活，提高青年群体的文明程度和受教育水平，帮助入城青年更好地融入城市生活，进一步强化青年获得感和归属感。几年来，青少年之家取得了飞速发展，常态化活动的开展丰富了社区文化，为青年群体解决了较多实际问题，青少年志愿服务也逐步实现品牌化。

然而，作为新型青年组织，青少年之家在运行中出现了资源匮乏、专业人才缺失、组织行政化、服务范围狭窄等问题，进而引发志愿失灵。对此，该文分析其发展困境，并提出优化发展路径，以期激发青少年之家的发展活力，提高青年群体的综合素质，推动青年群体参与社会治理。

二、文献梳理与案例简介

(一)文献梳理

青少年之家由“市民学校”更名而来，学术界对此鲜有研究，相关文献大多集中在对“市民学校”的研究。2000年以来，杭州、天津等城市开始陆续设立市民学校。学者们一致认为共青团市委作为市民学校的牵头设立单位，对市民学校负有管理考核职能，应在市民学校的发展中发挥重要的引领和指导作用。开办共青团市民学校的主要目的是通过开展多样性的活动，比如“四点半课堂”、助残“阳光行”、知识技能培训等，让共青团以更贴近居民生活的方式参与社会治理[1]，推动居民互助互爱，促进社区和谐健康稳定发展。共青团作为市民学校的指导者，一是要强化指导，推动市民学校的品牌化运作；二是要建立科学规范的结对机制，引导市民学校与企业、高校、其他社会组织建立长期稳定的合作关系；三是要为市民学校创建网络资源共享机制，利用新媒体如微信、微博等服务终端，促进市民学校和居民之间的信息交流；四是要搭建服务制度平台，对工作进度进行监督[2]。

市民学校的运转模式主要是“团市委+社工+志愿者”。研究发现，社工在进行活动宣传的时候，仍然采取张贴海报、上门宣传等方式，宣传效益不高[3]。团市委作为市民学校的牵头组织，为市民学校的活动设计提供指引，同样会为其筛选社会服务机构协助开展日常活动，团市委应通过引入竞争机制优化社工服务团队[4]。志愿者作为市民学校的又一重要资源，其队伍也存在不稳定性。因此，市民学校的发展，一方面要充分挖掘各类社会资源，包括学校、医院、企业以及社会爱心人士，另一方面也应建立必要的志愿者激励机制[5]。

青少年之家是典型的社会组织，随着我国社会组织规模逐渐壮大，学者们开始从志愿失灵的视角探讨和分析组织的失灵现象。社会组织志愿失灵具有本土化的特殊性，主要表现在组织的行政色彩过重、资金短缺、人才不足等方面[6]。而关于社会组织志愿失灵的原因，部分学者归结为组织社会公信力丢失、社会筹资能力减弱[7]。另外，社会组织具有天生的缺陷，比如组织团队欠缺志愿服务精神、团队专业背景不足，这也是导致志愿服务形式化的重要因素[8]。

多数学者认为，政府拥有绝对的资源优势，对社会组织具有主导作用，应成为消解国内社会组织志愿失灵的主体。政府应充分利用自身优势，为治理社会组织的志愿失灵提供更多支持[9]。有学者进一步研究认为，慈善组织的志愿失灵与政府、社会的监管有关，应从法制建设、组织制度建设、政府监管和组织评估等方面消除慈善组织的志愿失灵[10]。

(二)案例简介

本研究主要采用典型案例分析。截至2020年9月，重庆市青少年之家增加至896家，覆盖了重庆各区县城镇社区，并吸纳了大批志愿者加入。

M青少年之家是典型的城市社区青年组织，位于重庆市渝北区H社区。社区有80幢住宅，服务对象2.89万多户，总人口14730余人，服务重点为3～35岁的青少年群体，约2800名。M青少年之家设立在社区便民服务中心内，占地965.8平方米，M青少年之家活动场地约500平方米，包含图书阅览室、展览室、钢琴室、舞蹈房、心理咨询室、矛盾调解室等功能区。M青少年之家有4名常驻工作人员，其中两人由社区工作人员兼任，包括作为M青少年之家负责人的社区书记，另外两人为常住社工和西部志愿者。

三、理论基础：志愿失灵理论

在市场失灵和政府失灵的社会背景下，美国学者拉萨蒙提出了社会组织的志愿失灵理论。志愿失灵是指社会组织在开展志愿服务时，受限于种种原因无法正常有效开展志愿服务的现象。志愿失灵涵盖四个方面的内容：一是慈善资源不足。长期以来，政府的资助是社会组织赖以维继的主要资源。在新公共管理和政府重塑运动的背景下，政府支持组织的能力下降，社会组织的资源缺口日益显现。二是服务对象受限。当志愿组织为有需求的民众提供志愿服务时，往往受限于自身资源和能力，只能关注到部分特殊群体，使得志愿组织的服务对象具有局限性。三是“家长式”管理作风。具有较大资源掌控力的组织或个体更倾向于根据自身喜好开展志愿活动，即志愿组织的管理具有“父权行为”特点。四是慈善的业余性。受限于自身资源的局限性和匮乏性，志愿组织难以提供充足的福利待遇来吸引更多人才加入，表现出随意性、业余性的组织特点[11]。青少年之家是典型的社会组织，其发展过程中面临诸多困境，以该理论为基础对青少年之家进行剖析，具有指导性和适用性。

四、M青少年之家志愿失灵的表现及成因分析

(一)行政化凸显

行政化是M青少年之家志愿失灵的首要表现，也是最深层的问题。团市委为青少年之家提供包括人才、经费和资源等方面的支持，对如何使用资源及日常活动的开展都有较大的话语权，团市委的过度干预使得M青少年之家存在较强的依赖心理，缺乏独立性，长足发展动力不足。具体体现在两个方面：一方面，团市委对M青少年之家的活动进行包办安排。团市委每月均会发布活动指引，M青少年之家多数情况下只是被动执行。大型活动由团市委下发文件，提出明确要求，并安排人员制订活动方案、验收活动成效。团市委对活动的“家长式”指导有利于把控M青少年之家的发展方向，但也扼杀了组织的创新性。此外，由于每个社区居住的群体存在差异，居民的需求也不尽相同，统一的活动指引并不适合每个社区，无差别的活动主题不仅造成资源浪费，也无法满足居民的真实需求。

另一方面，各类考核使得M青少年之家工作人员应接不暇，疲于应对。M青少年之家受到了政府和团市委的支持，也需要接受相应的考核。团市委对其考核评估项目繁杂具体，涉及到基础工作、管理工作、业务工作、宣传工作等各个方面，种类繁多，要求较高，这在一定程度上推动了M青少年之家的规范发展，但社区工作者身兼数职，各个上级督查太多，检查过频[12]，让基层工作人员不堪重负。同时，烦琐的考核指标也为M青少年之家的发展设置了重重枷锁。

(二)慈善不足

M青少年之家作为社会组织，公益性是其最大的特征，不能以有偿方式为公众提供服务增加收入。社会组织的经费来源主要包括政府补贴、社会爱心人士及部分爱心企业的捐赠，但捐赠往往具有不稳定性，因此大部分经费只能依靠政府补贴。M青少年之家每年的活动经费共计10万元，包括微型少年宫的7万元活动经费，以及近年新追加的3万元运营经费，其他社会捐赠较少，每场活动的经费预算一般为1000～2000元。以2019年开展的活动为例，这一年，M青少年之家共开展67场活动，参与人数超过20人的仅有2场。活动经费的紧缺和专款专用的规定限制了活动的规模，使得青少年之家的活动策划束手束脚。

此外，M青少年之家的慈善不足还体现在经费提供的滞后。M青少年之家经费划拨时间在年中，使得上半年只能借助办公经费的方式开展活动，下半年又容易因经费过剩被财政回收，活动规划较为困难。从2019年活动的时间分布来看，6—12月开展的活动有50场，下半年的活动场次远远多于上半年的27场。长此以往，活动经费滞后一方面制约着活动的整体性质量，另一方面也会影响人员的工作热情，不利于活动的延续性。

(三)专业化程度不高

M青少年之家开展的活动带有志愿性，难以吸引专业人才参与，这也导致组织出现业余性。首先是人员匮乏。M青少年之家的规定配置人员为4名，包括1名常驻志愿者、1名专职社工，以及2名社区兼职管理人员。但常驻志愿者和专职社工几年前就已离职。H社区人员也很紧缺，配置人员16名，实际工作人员仅有9名。社区人手本就紧缺，2名参与青少年之家管理的人员还包括日常工作极为繁忙的社区主任，因此真正负责青少年之家活动的人员仅有1人，人员匮乏问题极为突出。

其次是工作团队专业素养欠缺。社区在职在岗的9名工作人员除了社区主任外，都是临时聘用，学历以专科为主。社区工作人员并非社会工作专业出身，从2021年重庆渝北区发布的社区专职干部招聘要求来看，所有岗位除了年龄要求35岁以下，对专业的要求一栏都是“不限”。社区工作人员缺乏专业性，也直接影响青少年之家活动开展的质量。

另外，就志愿者和社工而言，M青少年之家的志愿者主要包含本地居民、工职院的大学生、社区党员等，部分志愿者认为志愿服务活动就是满足居民一些低端需求，无需浪费时间开展专业化培训。还有部分志愿者只是为了完成学校规定的志愿服务时长，并未理解志愿服务的真正意义。更有部分志愿者只是去活动现场凑个热闹，抱着玩一玩的心态。社工来源于社工组织，相对于社区工作人员和志愿者，本应具有一定的专业化背景[13]，但根据调研情况，人员配备并不理想。这个社工组织约2/3的人员为大专学历，而且具有医疗、康复、心理咨询等方面知识的专业社工十分稀缺。在此背景下，M青少年之家很难提供全面、专业的志愿服务。

(四)服务范围局限

M青少年之家的室内活动场所面积约500平方米，包含钢琴室、舞蹈房、图书室、微型少年宫等功能区，而微型少年宫是开展活动的主要阵地。M青少年之家依托微型少年宫，为放学后需要看管的3～10岁青少年开展各类课后辅导和兴趣类活动。另外，M青少年之家还在便民服务中心入口处设置当日活动展示牌，发布活动项目、活动地点、活动时间等信息，其中微型少年宫的活动占据多数。虽然M青少年之家定性为服务于35岁以下青年的组织，但实地了解发现，其开展活动的服务对象更多集中在幼儿与小学生。M青少年之家的定位本应主要为青年群体提供帮助，特别是失去行动能力的青年残疾人、社区戒毒青年、没有收入来源的低保人员等。由于实际服务对象集中在学龄前儿童和低年级小学生，M青少年家甚至被误认为是托管所，偏离了组织成立的初衷。

综上，青少年之家志愿失灵的诸多表现中，慈善不足、业余性、服务局限性属于社会组织在运行过程中的表面现象，而行政化问题则是深层次的问题，其根本原因在于尚未建立起有效的治理机制。

一方面，M青少年之家在团市委的大力支持和倡导下成立，成立之初即带有明显的行政色彩。它虽扎根于社区，作为一个非营利性的组织，有着严格的工作制度和明确的服务对象。但社区在团市委的指导下开展日常活动，使得M青少年之家名义上是社会组织，实际上却是准行政机构。M青少年之家的负责人就是社区主任，管理人员由社区工作者兼任，办公地点在社区。由于人员混用、管理不善、定位不清，使得M青少年之家被社区直接管理，丧失了组织的独立性。

另一方面，M青少年之家的经费大部分来源于政府的专项经费，极少部分来源于社会渠道筹集的资金。关于专项经费，团市委对其使用作了较为严格的要求。经费自主支配权的缺失给组织发展带来了诸多障碍，这让M青少年之家工作人员束手束脚，影响了活动的开展。另外，M青少年之家依附于社区便民服务中心，没有专门的办公地点，活动场地也是共用的。经费的限制、办公与活动场所等组织运行基础保障的缺失，使青少年之家缺少独立的治理机构，进而出现独立性较弱、灵活性较差等问题。

五、青少年之家志愿失灵的治理对策

M青少年之家是众多青年社会组织的一个缩影，在发展中出现“志愿失灵”是有原因的。消解失灵需要“内求创新，外求突破”，其中，“去行政化”是推动其高质量发展的关键。

(一)转变治理机制

青少年之家“家长式”作风严重，阻碍了组织的健康发展。为此，首先，团市委应减少行政干预，重新定位自身与青少年之家的关系。团市委是青少年之家发展的坚强后盾，应为青少年之家提供资金、政策等支持，但不再是直接管理控制者。其次，培养青少年之家的自主独立意识，鼓励其在合理范围内拥有自主决策权，充分利用自身资源，以居民需求为导向，拓宽思维开展各类创新性活动。最后，青少年之家应提升资源的挖掘和转换能力，转变现行治理模式，主动与禁毒办、妇联、公安机关等行政机构及高校、企业开展合作，以高质量的志愿服务提升品牌效应，提升综合实力和话语权，避免和减少对团市委的过度依赖。

(二)扩大资金来源渠道

当前，团委的资金支持仍然是青少年之家的主要经费来源[14]。因此，团委应加大对社会组织的资金投入。充足的活动经费可以有效提升活动的创新性，同时也能降低场地等因素对活动开展的限制，为更多青年人提供优质服务。同时，应给予更多的经费使用权，设立可灵活调度的经费。当然，对这部分经费应严格监管，设立违规或贪污追责机制，对有正当理由开支经费应予以审批，对挪用、贪污资金的责任人应予以问责。

另外，青少年之家还应积极主动与社会机构合作，拓宽筹资路径。一方面，吸收社会捐助，包括社会慈善机构、富有爱心的企业或个人的捐赠。青少年之家可结合线上线下的方式，比如微信公众号、电视广播、头条、微博、线下活动展架等，做好青少年之家公益服务宣传，并设立捐助账户，定时公开捐赠及使用明细。另一方面，开展与营利性机构的合作。目前，大量艺术类培训机构需要走进社区拓展业务，青少年之家可引入此类机构，为居民提供便捷的“家门口”艺术培训。一则培训机构可拓宽业务、节约管理成本；二则青少年之家可将场地租赁费转化为青少年培训费用，弥补“慈善”不足。

(三)提升志愿服务专业化水平

队伍的专业化程度直接决定了志愿服务的质量，青少年之家要为社区青年提供文化辅导、法律宣讲、心理疏导、消防安全教育等诸多服务，就必须开展专业化的志愿服务培训。通过聘请专家管理者、社工及志愿者进行专业化培训，提升志愿服务的质量。培训应划分不同等级和不同类别，开展差异化培训，并建立、健全培训制度。需要注意的是，专业化的志愿服务，不仅要有扎实的专业基础，还要具备较强的志愿服务意识，因此要将奉献意识纳入培训，并集合新媒体、展示墙等宣传资源，展示志愿者先进事迹，激发人们的奉献精神。优秀的志愿服务需要有才、有意、有爱，只有将专业培训和意识引领结合起来，才能切实提升队伍的工作激情和创新服务能力。

积极探索志愿服务激励机制。青少年之家志愿者的来源以高校、西部志愿者和社区本地志愿者为主，企业志愿者较少且时间难以匹配，高校学生需要完成社会实践的学分要求，成为参与社区志愿服务的主力军。目前，青少年之家志愿者以精神奖励为主，通过志愿服务活动获得满足感和成就感，以实现自我价值的展现与认同。但仅仅依靠精神激励，很难吸引以大学生为主的志愿者加入。青少年之家应关心志愿者的切身利益，将传统的精神激励与社会权益奖励相结合，比如在评优评先方面，服务达到一定时长的志愿者可优先参加各级道德模范评比。就业方面，优先为符合条件的志愿者安排公益工作岗位等。可视化的激励机制有利于吸引社区内外的优秀人员，提升志愿服务团队专业化水平和对外影响力，推动志愿服务良性发展。

(四)扩大受众范围

缺少创意的活动很难激发居民的兴趣，因此，为提升民众参与度，推动青少年之家志愿服务的内容和宣传的创新势在必行。一是创新志愿服务内容。定期收集民众的服务需求和活动建议，以多数居民较喜欢的活动方式开展志愿服务，提高居民的参与积极性。另外，青少年之家之间定期开展交流，分享创新活动成果。最后，通过开展活动点子创新创意大赛，鼓励和激发团队的创新意识。二是创新志愿服务宣传。除了利用传统的设置张贴栏、上门宣传方式，还应运用微信群、QQ群发布活动预告。对35岁以下主要服务人群做好登记，了解他们的需求，并在开展相关活动前进行精准通知，以保证较高的参与度。还可与电视台合作，将部分大型活动，比如“六一”儿童节、“八一”建军节等活动表演搬上荧屏，让青少年之家走进大众视野，进一步提高知名度。

此外，要构建各社区青少年之家的资源共享机制，扩大受众范围。每个青少年之家因所处的社区地域不同，所拥有的资源也存在差异，所以不仅需要相互学习，而且应当做到资源共享。只有实现资源互通共享，不断扩大资源局域，才能提升青少年之家的资源储备，进而更好地开展工作，提升组织品牌影响力。