周艺霖，廖 琪 ，周晓航

（1.广东省土地调查规划院，广州510075；2.自然资源部陆表系统与人地关系重点实验室，广州 510075；3.华南理工大学公共管理学院，广州510641）

随着我国城镇化的不断深入，农村宅基地普遍出现了低效利用、流转受阻、财产性功能无法显现等问题，原有宅基地所有权、使用权“两权”分离的制度已经难以支撑新时期农村发展。为探索解决农村宅基地制度困境，2018年，国家明确提出农村宅基地实行所有权、资格权、使用权“三权分置”；2021年，中央提出要探索宅基地“三权分置”的有效实现形式；2022年，中央继续强调要稳步推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记工作。

宅基地制度是我国一种独有的土地制度，国外对于宅基地的相关研究极少，而国内学者对宅基地“三权分置”的研究，主要聚焦在法律问题、运行问题与风险、发展思路与实现路径三个方面，对涉及深层次宅基地改革的内在机理，以及面临困境的原因未进行系统的研究。

在法律问题的研究方面，李丽等[1]认为，宅基地“三权分置”是显化宅基地私益财产属性的重要手段，但需要将“三权分置”政策转化为法律层面；丁国民等[2]指出，应明确“资格权”的内容、优化三项权利的权能；钱龙等[3]探讨了宅基地和承包地两类“三权分置”在权属特征和目标指向方面的异同。在运行问题与风险方面，丁关良[4]认为，资格权是在使用权上的另外一种用益物权，其创设依据不足；吴丽[5]认为，可通过分析“三权分置”制度风险生成机理的差异，选取可以有效控制风险的宅基地改革路径。在发展思路与实现路径方面，严金明等[6]认为，要按照乡村振兴战略要求和经济社会发展情况，审慎探讨有关宅基地制度改革切实可行的实施路径；陈丹[7]认为，应当明晰宅基地财产权益的内容，明确权利主体及界线，完善流转权利的权能构造，系统建构农民权益的实现和保障机制；王洋[8]认为，应考虑不同地区当前情况，分步推进改革，平衡宅基地福利性与营利性两种属性。

新制度经济学派是当代西方经济学的主要流派之一，主要应用现代微观经济学的理论方法研究制度和制度变迁。宅基地“三权分置”制度改革的产生是经济驱动，同时也是要素市场化配置的要求，运用新制度经济学来分析其实施困境及内在成因，有利于深入剖析其制度变迁的内在机理，寻求促进改革的方向。本文在前人研究的基础上，首先，归纳总结宅基地制度改革现存的困境；其次，综合运用制度变迁理论、产权理论、博弈论、交易费用理论和国家理论五种新制度经济学典型理论方法，深入挖掘宅基地制度改革困境的潜在因素；最后，探寻破解宅基地“三权分置”改革困境的实施路径，为保障农村宅基地改革制度的顺利实施提供科学依据与决策支持。

1 宅基地“三权分置”实施困境

1.1 宅基地所有权主体虚置、权能不足

集体土地所有权归农村集体所有，宅基地作为集体土地财产的重要组成部分，其所有权也归农村集体所有。《中华人民共和国民法典》规定，财产所有权是指财产所有者依法对自有财产享有的占有、使用、收益和处分等各项权利。那么，对于宅基地所有权而言，不仅包含基本的占有权和使用权，还包括收益权和处分权。但是，长期以来，集体组织往往没有实际行使集体所有权的权力，特别是没有收益权和处分权。村集体在村庄规划编制、乡镇国土空间规划编制、宅基地管理和宅基地流转中常态性缺位[9]，致使农户随意分离立户、违法建房、破坏环境、纠纷冲突等各类问题层出不穷。集体所有权在流转收益分配、宅基地征收补偿费用的分配等方面，体现和落实不够。与此同时，由于集体经济组织的财力不足和调节手段的缺乏，使得农村宅基地管理不善，无序状态不断蔓延。

1.2 宅基地资格权认定标准缺乏，权属不清

1.2.1 宅基地资格权认定困难

农户宅基地资格权是“三权分置”改革过程中所提及的一项全新的权利，2018年中央首次提出，在法律层面尚未明晰，对于所涉及的概念、权能、功能和实现路径也尚有分歧。农户资格权的保障首先要解决农户的资格认定问题，而资格认定首先需要确认农户是否具备身份权，即是否为本集体经济组织的成员。但是关于集体经济组织成员身份的认定，由于缺乏上位法律的规定，以及国务院或省级政府的指导，导致地方政府存在不同的认定标准。例如，按是否为户籍人员、是否为村集体经济组织成员、是否符合国家建设或其他政策性原因可享有宅基地资格权等认定。上海市奉贤区对于农村宅基地资格权认定，根据“具有本市农业户口的本区农村集体经济组织成员”进行审核，明确了婚姻、收养关系、移民迁入等四种可认定条件，重点强调农业户口；福建省三明市尤溪县主要规定了出生、婚嫁、集体经济组织、政策原因（移民迁入、依法收养等）可取得宅基地资格权的四种情形，重点强调户籍；安徽省池州市东至县明确了出生、婚姻或收养关系、户口迁入集体经济组织等五种可享有宅基地资格权情形，重点强调村集体经济组织。宅基地资格权统一认定标准的缺乏，会导致农户之间产生利益矛盾，纠纷多发，进而影响农村社会稳定[10]。

1.2.2 宅基地退出机制缺乏

宅基地退出机制是实现宅基地资格权保障的重要手段。一方面，宅基地有序退出与农村建设用地整理和整治相结合，可以促进土地结构调整与改善土地经营规模，从而有效提升土地的利用效率；另一方面，宅基地退出后的经济补偿使得农民拥有了可观的收入[11]，可以改善农民生活或增加农村创业投资，促进乡村振兴发展。现行法律制度允许宅基地的退出行为，但没有成熟的宅基地退出和补偿机制，国家层面缺乏相关配套政策和规范；农民出于利益考虑，主动退出宅基地的意愿普遍不强[12]。在耕地保护力度逐渐加强、农村集体建设用地紧缺的背景下，宅基地退出机制的缺乏，直接加大了宅基地资格权的实现难度。

1.2.3 宅基地确权登记制度不完善

宅基地资格权最终需要通过宅基地确权登记来落实，但是目前确权登记仍存在不少问题，宅基地权属不清的情况时有发生。随着宅基地改革的深入，不动产登记制度也要同步推进，实现农村宅基地房地一体化。具体而言，产权证的式样和内容需要有相应的增加和变化，对土地的权属、权益、年限等要进行完整的登记[13]。通过完善宅基地登记制度，明确各方的宅基地产权和土地权益，为引导宅基地使用权有序流转奠定权属基础[14]。

1.3 宅基地使用权权能不全，流转不畅

1.3.1 使用权权能不全导致资产无法显化

虽然完整的宅基地使用权包含占有权、使用权、收益权和处分权，但是目前立法赋予农户宅基地使用权仅体现了占有和使用的权利。由于使用权存在“权能残缺”，导致宅基地流转受到一定的限制，其土地权益远不如城市土地，从而使得宅基地的资产属性难以显现[15]。现行法律法规对于宅基地的抵押和担保有明确禁止条款。同时，在城市化发展进程中，随着农民进入城市，成为城市常住居民，农村大量宅基地被闲置。

1.3.2 宅基地流转限制条件不明确

有观点认为，将宅基地流转限制在同一集体经济组织内，有利于保障集体组织的权益。但从法律层面看，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）没有要求宅基地流转一定要在同一集体经济组织内，其他文件中也没有明确规定。宅基地使用权流转范围的不明确，严重阻碍了宅基地的规范流转。但就使用权流转条件而言，为了防止农民失去宅基地而造成社会不稳定，宅基地流转前应确保农民拥有其他稳定居所[16]。

1.3.3 宅基地入市流转自发无序

当前，各个试点地区的宅基地可以在一定前提下流转，但缺乏统一的宅基地流转交易场所和平台。在缺少统一交易平台的情况下，农民为了获取自身的财产收益，纷纷私自对宅基地进行流转。在宅基地使用权权能不明晰的情况下，宅基地非法交易层出不穷，在一定程度上干扰了市场[17]。同时，宅基地隐形交易大大提升了交易成本，且容易产生产权纠纷和社会矛盾[18]。

2 基于新制度经济学视角的改革困境成因分析

新制度经济学是当代西方经济学的重要学科之一，以加尔布雷思和科斯为代表，其主要理论包括：制度变迁理论、产权理论、博弈论、交易费用理论和国家理论[19]。以下结合新制度经济学的5个主要理论，对宅基地“三权分置”改革困境的成因进行剖析。

2.1 基于制度变迁理论的分析：需求引致型制度变迁亟须通过制度来规范

制度总是随着社会的变迁不断改革的，制度创新理论认为，制度创新是制度之间的一种替代过程，低效制度被高效制度所取代[20]。当现有制度不能产生新制度的潜在效益时，制度改革创新就势在必行。

新中国成立以来，我国宅基地从私有制变为集体所有制，从自由转让变为限制转让。首先，农村经济发展客观环境的改变是宅基地“三权分置”制度产生的重要基础。伴随着农村客观环境的改变，现有宅基地制度影响了农村经济的发展，外部利润也随之产生。通过新的宅基地制度改革，实施“三权分置”获取更多的外部收益，符合主客观环境变化的需求。其次，农民团体推动了宅基地制度变迁的进程，这种变迁是需求引致型制度变迁，农民出于利益诉求进行宅基地私下交易，并取得了一定的外部利润，这一行为促进了使用权放活。

但是，宅基地交易的隐形市场极不规范，同时没有规范的制度保障，产生了产权不明晰、权责不明确和宅基地用途更改等问题。因而由需求引发的宅基地制度变迁需要通过政府力量来调控。只有政府充分发挥优势，不断完善相关法律法规及配套措施，实现制度均衡，将潜在利益内在化，才能完善现有的宅基地制度。

2.2 基于产权理论的分析：产权性质及权能影响财产功能实现

根据当前我国宅基地制度现状，结合产权理论分析，可以得出目前制度困境的成因：首先，宅基地资格权的主体不清晰。由于缺乏相关指导文件，对集体经济组织成员资格并没有做出统一规定，地方政府认定标准也存在差别，这使得权力主体不明晰，导致不确定性产生，容易引发矛盾。

其次，宅基地没有排他性。我国现行法律规定农村集体经济组织享有宅基地使用权，宅基地使用权可以赋予特定集体中的成员，而集体中成员通常情况下会呈现出自然增长的趋势，相应的成员权利随人口变化而变化。由于集体组织成员对宅基地没有排他性，均可无差别获得，导致难以形成长期且稳定的预期。

最后，宅基地缺乏可转让性。长期以来，我国农村宅基地对于权利人来说主要承担了社会保障的作用，宅基地的转让范围受限，其财产功能没有显现出来，对于那些拥有余量宅基地的农户来说，宅基地没有得到合理利用，其闲置造成了土地资源的浪费。

2.3 基于博弈论的分析：利益目标差异造成矛盾冲突

制度的更替是不同力量相互作用、形成合力的结果，属于公共选择，我国宅基地改革问题的产生，是各个利益群体博弈的结果。在宅基地制度改革过程中，存在三个不同利益目标且相互产生利益冲突的群体：中央政府、地方政府和农民。

中央政府首先是从社会和谐稳定的目标出发，对宅基地制度的要求是保障农民实现户有所居，强调“一户一宅”。而地方政府一方面要落实中央政府的决策部署，另一方面要依靠农村宅基地流转来促使当地财政的增收，从而推动地方经济发展。因此地方政府采取的策略是：首先执行中央政府“一户一宅”政策，之后在一定程度上加大宅基地的流转放活力度。农民利益的最大化是在保证户有所居的前提下，实现自身收入提高，改善自身生活条件。因此在宅基地取得环节，农民采取的策略是尽可能获得更多宅基地，因而产生了违规占地、未批先建等现象，并可能与地方政府管理行为发生冲突，同时也造成大量宅基地闲置和资源浪费。

三方博弈时，一方在决策和行动时，不应只考虑自身利益最大化，而应从整体利益最大化角度，同时兼顾另外两方的利益诉求。中央政府应出于盘活宅基地资源、增加农民财产性收益的考虑，对宅基地流转进行适度放活；同时可以考虑在宅基地改革试点地区，扩大宅基地流转范围和研究入市规则，加强对宅基地流转的监管。地方政府应全力配合中央政府的决策，发挥自身作用，规范市场运作，建立地方信息平台和服务体系，合理解决纠纷，规范宅基地的取得，减少“一户多宅”现象，促进宅基地合理有序流转。农户要积极配合中央和地方政府的行动，在宅基地“三权分置”政策指导下，合理取得相应权利，并履行自身义务。

2.4 基于交易费用理论的分析：交易费用高在很大程度上影响了宅基地的规范流转

交易费用是指参与交易的双方为获取促进交易所需相关信息而产生的费用。宅基地流转中的交易费用，指的是交易双方为收集宅基地供求信息付出的成本费用，包括交易谈判、签约、违约预防等各种费用。高昂的交易费用是宅基地制度改革困境形成的重要原因之一。

宅基地流转中交易费用较高主要有两个原因：一方面，由于当前我国农村地区发展相对落后，缺乏统一的交易平台，交易信息传播不畅。由于宅基地流转交易信息的获取难度大、谈判成本高，使得流转交易费用较高，致使宅基地流转仅限于集体经济组织成员范围内，增加了扩大流转的难度。另一方面，预防交易违约的费用也较高。对于什么时候需要流转、什么区域可以流转、如何流转等问题都没有进行明确，交易流程和细节均不规范[21]。最终，大量的流转纠纷出现，进一步影响了农户交易流转的信心，增加了农村宅基地的流转成本费用，而且由于缺乏规范、有效的监督管理机构，矛盾纠纷无法化解，造成了严重的农民财产损失。

2.5 基于国家理论的分析：国家权力和个人权利未取得平衡

在制度经济学中，国家可以合法使用暴力和强制向社会提供法律、秩序，国家的分析模型主要有三种：“无为之手”“扶持之手”和“掠夺之手”。其中，“扶持之手”是政府通过制度设计来完善市场、减少市场失灵，带有福利经济学的思想。由于农民是弱势群体，国家创立了“一户一宅”的宅基地制度，实现了农民户有所居，这充分体现了国家的“扶持之手”。但同时，国家也需要使用强制力来实现自身利益，维护社会的和谐稳定，降低宅基地流转带来的对土地市场的冲击等各种风险，因此选择限制宅基地的流转，这在一定程度上剥夺了农民的财产权利，从而形成“掠夺之手”。

“诺斯悖论”指出，国家权力可以最有效保护个人权利，但同时又最可能侵害个人权利。运用“诺斯悖论”来分析我国的宅基地制度可以发现，“一户一宅、无偿分配”的农村宅基地制度有效保护了农民居住的权利，但同时也在一定程度上限制了农民的财产权利。宅基地流转的限制使得资产价值难以显现，难以充分保障农民财产权益，并进一步诱发宅基地的私下交易。

根据奥尔森的“强化市场型政府”理论，一方面要协助创造和保护私人财产，另一方面要确保私人权利免受侵犯。对于我国的宅基地制度，政府层面应在一定程度上减少对宅基地流转的限制，同时也要加强制度设计与执行保障，降低土地违法转用的风险，充分保护农民的财产权利。

3 突破宅基地“三权分置”改革困境的探索途径

3.1 建立“三权分置”完整法律体系

宅基地“三权分置”在现阶段还处于政策层面，并未上升到法律层面。规则设计还需细化，农村土地产权制度目标取向还需明确，同时，相关的产权研究还需深入，亟须建立“三权”权能明确、权利边界清晰的法律体系。此外，宅基地管理也要从实际出发，各地可根据《土地管理法》等法律法规和政策规定，考虑本地区的客观情况，制定有针对性的农村宅基地管理办法，更好地保障农民的合法权益。

3.2 加快落实宅基地所有权

从宅基地所有权的完整权能出发，促进落实农村集体经济组织对宅基地的处分权和收益权。对于落实宅基地处分权，需明确村集体享有村庄规划利用权，可对宅基地进行布局优化；享有宅基地收回权，可对宅基地资源进行合理调配；享有宅基地使用权监督权，可加强对宅基地的使用监管；对于落实宅基地收益权，应让村集体参与宅基地使用权流转的收益分配、获得部分的流转收益，增强农村集体经济组织自我发展及管理的能力。

3.3 充分保障宅基地资格权

目前，宅基地资格权会继续参与到社会治理中，发挥保障农民社会福利的功效。因此“三权分置”改革应严守户有所居的底线，创新宅基地资格权的实现方式，拓展资格权权能[22]。一是要合理界定集体成员的宅基地资格。原则上以户籍为基本依据，同时应更加强调成员性，不仅包括现在户籍集体成员，还应包括现户籍已迁出、原属于本村的成员。二是创新资格权的实现方式。积极探寻引入公开竞价、有偿选位、有偿退出等市场化机制，提高宅基地资源使用效率，解决宅基地区位差异而导致的福利差距的问题。同时对自愿退出的宅基地应进行经济补偿，保障农户资格权。三是完善宅基地确权登记。建立宅基地事前申请、事中审批和事后监督机制，通过宅基地确权登记将资格权落到实处，同时重点进行集体成员资格登记，实现资格权动态管理。

3.4 适度放活宅基地使用权

进一步放活宅基地使用权，应重点保障宅基地使用权中的收益权和处分权。一方面，拓宽和创新宅基地使用权的实现形式，允许通过宅基地出租、转让、抵押、入股、继承和置换等多种形式放活使用权，即通过新制度赋予宅基地一定程度上的处分权，从而获得相应收益，实现宅基地资产价值，强化宅基地在促进农村发展和农民增收中的作用。另一方面，以宅基地入市流转为突破口，促使使用权放活，建立统一规范的宅基地流转交易平台，为交易双方提供市场信息、交易政策、流转手续等服务，降低宅基地交易费用，促进宅基地使用权流转，提高宅基地资源使用效率。