吴少华

（河海大学 马克思主义学院， 南京 211100）

请示报告制度是中国共产党在建党、管党、强党过程中形成的一项重要组织制度， 是全体中共党员干部及党组织必须严格贯彻和遵守的政治规矩，是新时代坚持和加强党的全面领导、 推进全面从严治党纵深发展的必然要求。中共十八大以来，学界对请示报告制度进行了相关研究， 取得了一些成果。 但是，对于请示报告制度的科学内涵，研究阐释的还不够明晰，这既影响了对于相关理论研究的深入，也在一定程度上制约了请示报告制度的贯彻实施。 为此， 本文拟对请示报告制度的科学内涵和执行路径作进一步探讨。

一、研究请示报告制度科学内涵的价值

（一）深入总结党的建设经验的需要

请示报告制度是中国共产党的优良传统， 它来源于马克思主义政党建设理论， 在新民主主义革命时期逐步形成， 并在社会主义建设和改革的历程中不断得到完善和发展。 中国共产党自成立之日起就十分重视党内请示报告工作，在1922 年7 月中共二大通过的《中国共产党章程》中就明确规定了党组织在接收党员时必须要得到执行委员会的许可，并“由地方执行委员会报告区执行委员会， 由区执行委员会报告中央执行委员会”[1]， 通过逐级报告并审查通过后方可成为正式党员。 在1948 年的“九月会议”上，针对党内存在的无纪律、无政府状态，中共中央审议通过《关于请示报告制度的决议》，正式在党内确立了请示报告制度，确保了政令军令统一，从而为解放战争的胜利提供了强有力的保障。 1956 年的中共八大正式将请示报告制度写入党章， 标志着其在中共制度体系中的地位进一步得到提升。 改革开放特别是中共十八大以来， 相继出台了一系列通知和规定，请示报告制度得到不断充实与完善。 2019 年，中共中央印发 《中国共产党重大问题请示报告条例》，为开展请示报告工作提供了基本遵循，进一步推动请示报告工作全面走上制度化、规范化、科学化轨道。 回顾这一历程，总结党建的成功经验，探求请示报告工作的执行路径， 是为了进一步探究请示报告制度的科学内涵。

（二）进一步科学界定请示报告制度内涵的需要

中共十八大以来， 学术界已经对请示报告制度的科学内涵展开了初步的研究。陈松友认为，请示报告制度是中国共产党将马克思恩格斯“权威”思想落实到党建工作中的本质要求， 是加强组织纪律建设的重要手段， 是建设高素质专业化干部队伍的重要举措[2]。 陈金龙认为，请示报告制度是确保中国共产党人能够始终牢记初心使命、 发扬斗争精神的工作惯例，是坚持问题导向、严明党的纪律的重要制度安排， 同时也是党坚持人民至上的政治品格和人民情怀的体现[3]。 蔡海州等认为，请示报告制度是围绕着建设什么样的党和怎样建设党展开的， 拓展了党的政治建设的内涵， 是以党的政治建设为根本遵循的制度供给[4]。这些观点都从特定的角度对请示报告制度的科学内涵进行了界定，都具有其各自的合理性，但也存在一些区别。 因此仍就需要对请示报告制度的内涵继续进行深入的研究， 以期得出更加科学的简明概括。

（三）全面推进从严治党的需要

请示报告制度是加强党的建设的重要制度措施， 也是新时代进一步推进全面从严治党的必然要求。 中共十八大以来，全党上下在请示报告工作中，严格遵守请示报告制度的相关规定， 做到该请示的请示、该报告的报告，自觉在政治立场上同党中央保持高度一致， 全面从严治党呈现出良好的态势。 但是，从具体工作中来看，部分党组织和党员干部对请示报告制度的内涵还不够明晰甚至有一些困惑，以至于在请示报告工作中出现了不请示不报告以及漏报瞒报的现象， 甚至还有部分党员干部事事向上级党组织请示报告， 这都严重违背了请示报告制度的初衷，影响了全面从严治党向纵深推进。因此，有必要对请示报告制度的科学内涵作进一步探讨。

二、正确理解请示报告制度的科学内涵

（一）从中共十九届四中全会对请示报告制度的部署理解请示报告制度的科学内涵

中共十九届四中全会指出：“健全党中央对重大工作的领导体制， 强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止”[5]。 其中，请示报告制度是实现以上三点的制度保障： 请示报告制度要求党组织以及党员干部必须就重大事项向上级党组织请示报告， 从而保障党中央对重大工作和重大事项的领导； 下级党组织通过向党中央请示重要问题，再经党中央协调、审核以及批准，确保党中央能够统揽全局、协调四方；下级党组织向党中央报告重大决策在各地方的落实情况， 有利于推动重大决策和制度在全国各地的贯彻实施， 确保上通下达。所有的这些，归结到一点，那就是坚持党的领导。中共十九届四中全会对请示报告制度的部署， 将其贯穿于党的领导的各方面和全过程， 并且把请示报告制度同中央权威和集中统一领导联系起来， 上升到了关乎党和国家前途命运的高度。因此，请示报告制度的根本目的就是维护中央权威和集中统一领导，确保“两个维护”落到实处。

（二）从党章对请示报告制度的规定理解请示报告制度的科学内涵

中共十九大党章规定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作， 又要独立负责地解决自己职责范围内的问题”[6]。在改革与发展的新时期，集中统一与独立自主是必须要解决的一对命题。因此，请示报告制度在坚决维护中共中央集中统一领导的前提下，又突出了党组织的独立性和自主性，从而使得下级党组织能够积极主动去解决新问题、 开创新的局面。 负责， 是指全党上下必须要有强烈的担当意识，在向上级请示报告的过程中不推诿不逃避，该负责的必须负责，做到守土有责。从中国共产党章程对请示报告制度的相关规定看， 请示报告制度的基本原则是： 确保中共中央集中统一领导的同时又要锻炼党组织和党员干部的独立性和责任意识。

（三）从习近平关于请示报告制度的重要论述理解请示报告制度的科学内涵

中共十八大以来， 习近平在多次重要讲话中论及请示报告制度。 2013 年8 月，习近平在《领导干部要讲诚信、懂规矩、守纪律》中强调：“领导干部必须懂规矩，懂党的规矩，懂政治规矩，哪些事能做、哪些事不能做，哪些事该这样做、哪些事该那样做，哪些事该发扬民主、哪些事该请示报告，都得按规矩办，不能随心所欲、百无禁忌，更不能明知故犯、肆无忌惮”[7]。 2014 年1 月，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上再次强调：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面”[8]。同时他还强调了请示报告制度对领导干部的纪律要求：“作为干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告， 这是必须遵守的规矩，也是检验一名干部合格不合格的试金石”[8]。2015 年，习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次会议上指出：“必须遵循组织程序，重大问题该请示的请示，该报告的报告，不允许超越权限办事”[9]。

通过上述列举， 可以看出请示报告制度在党内的重要地位：它不仅是中国共产党的一项重要制度，也是政治纪律和政治规矩的有机组成部分， 同时又是严明政治纪律和政治规矩的实践路径， 是考核党员干部政治能力的重要手段。

（四）从请示报告工作中存在的问题来理解请示报告制度的科学内涵

中共十八大以来， 随着全面从严治党的纵深发展，请示报告制度基本上得到了有效地贯彻与执行。但是，在充分肯定取得成绩的同时，也不能忽略在请示报告工作当中依然存在的各种问题。习近平指出：“有的党组织觉得政治纪律是‘软’的、‘虚’的，对违反政治纪律的错误言行不在意、不报告、不抵制、不斗争，更谈不上查处”[7]。习近平这一重要论述具有很强的问题导向， 这说明在请示报告制度的具体工作中不仅存在问题，而且这些问题又是复杂的、多方面的：一是部分党员干部将分管工作当成自己的禁脔，过分强调个人的自主性而忽视中共中央权威； 二是有一些领导干部没有认真贯彻执行个人事项报告制度，认为自己的私事党组织无权干涉，严重违背了领导干部个人事项报告制度；三是一些党员干部不论工作大小都要向上级党组织请示报告，或者将要报告的重大工作拆解成数件可以不做报告的小事项， 以图掩盖自己政治能力不足的事实； 四是部分领导干部对于发现的违反政治纪律和组织纪律的现象视而不见，这就使得党员干部失职、渎职的问题频频发生。

通过以上四个方面的梳理， 可以把请示报告制度的科学内涵界定为两个方面：就党中央来说，请示报告制度是维护和加强党中央集中统一领导的重要制度，是重要的政治纪律和政治规矩；就各级党员干部来说， 请示报告制度是其政治能力水平的深刻体现，是考核领导干部的重要标准。

三、请示报告制度的执行路径探析

（一）坚持政治导向

树牢“四个意识”，落实“四个服从”，把请示报告制度作为重要政治纪律和政治规矩， 将讲政治要求贯彻到请示报告工作全过程和各方面。不论是“四个意识”，还是“四个服从”，它们的出发点和落脚点都是相同的，即坚持和维护党的集中统一领导，保持党的团结统一。 党的团结统一，一靠理想，二靠严明的政治纪律和政治规矩。必须明确，请示报告制度建立的初衷就是要为全党全军立下规矩，确保政令畅通，在残酷的战争面前用铁一般的纪律将党和军队严密组织起来。 时代在变，战争年代一去不复返，无论是在社会主义建设时期，还是在改革与发展的新时期，请示报告制度依然历久弥新， 对党的建设以及维护党的团结统一发挥着重要作用。因此，全党上下必须要懂纪律守规矩， 在原则性立场性问题上自觉同党中央保持高度一致，向党中央看齐，将请示报告工作严格落到实处。

（二）严肃党内政治生活和组织生活

当前, 一部分党员干部在请示报告工作中存在的执行力的问题，原因是来自多方面的，其中党内政治生活是一个很重要的方面，可以说，这些问题都同没有开展严肃认真的党内政治生活和组织生活密切相关。 党内政治生活的健康规范与否决定着请示报告制度的执行与成效。 严肃党内政治生活和组织生活，一要认真开展批评与自我批评，勇于思想交锋、揭短亮丑， 及时发现党员干部在执行请示报告工作中存在的各种问题并促使其认真纠正； 二要加强政治和纪律方面的教育， 净化政治灵魂， 切实增强党性，正确处理个人与组织的关系，无论任何事情都必须站在党和人民的立场上； 三要主动适应信息时代的新形势和党员队伍的新变化， 不断推动请示报告工作的形式创新，杜绝一切照搬照套的错误倾向。

（三）抓住“关键少数”

实践经验已经表明， 一个党组织在请示报告工作方面执行的是否有利， 同这个组织内领导干部的工作作风直接相关。凡是违反政治纪律和组织纪律，没有严格执行请示报告制度相关规定的党组织，很可能是领导干部作风方面出现了问题。因此，严格执行请示报告制度，关键在于抓住少数领导干部。中共中央和国家机关的高级干部在请示报告工作中必须要带好头， 在坚决贯彻执行党中央重大决策部署问题上做好表率。 各级领导干部必须深刻认识到自己在推动全面从严治党工作中的重要作用， 体悟到自己身上所肩负的重大责任， 严格遵守请示报告制度的各项规定， 以切身的行动来加强所在党组织对请示报告工作的重视与执行。

（四）提高党员干部政治能力

从请示报告制度执行过程中存在的问题来看，既有党员干部纪律意识淡薄、不守规矩方面的原因，也有能力水平不够的原因。 中共十九大面向全党提出了“全面增强执政本领”的迫切要求。 党员干部贯彻这一要求， 一要切实加强政治能力训练， 坚定立场， 在各种复杂局势面前牢牢把握党的集中统一领导这一方向， 坚决同各种违反党中央权威的错误倾向作斗争， 严防任何违背政治底线的不当言论和错误行为；二要善于从政治上研判形势、从总体上考虑分析问题，自觉从党和国家的角度做工作，妥善处理好个人与集体、小局与大局的关系，做到一切服从于大局；三要增强忧患意识，强化底线思维，对于任何政治上的不当倾向以及容易引发重大事件的苗头性因素，保持高度警惕，及时将出现的政治性风险和非政治性风险“扼杀在摇篮里”，防患于未然，不断提高风险处置能力。

（五）强化制度保障

重视制度建设的基础性作用，把建章立制贯穿到请示报告工作的各方面和全过程，真正使得请示报告工作在执行过程中有章可循、有规可依。一要对党员干部进行相关的制度教育活动。 通过学习教育使得党员干部能够对这一制度体系有更深刻的把握，督促党员干部以自身的实践坚定维护制度的权威。 二要加强对于请示报告工作的监督检查。习近平强调：“重大事项报告制度不能摆在那，要抽查，抽查以后有问题的就要追究处理，这样这个制度才有用，而且才能如实报”[10]。 在巡查中要及时发现并纠正制度执行中的偏差与错误，对执行请示报告工作不力和违反相关制度规定的党员干部依规依矩严肃追责问责。