山琼琼

(河北工程大学文法学院，河北 邯郸 056038)

国家对宅基地的制度改革一直以来十分关注，2019年修改的《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，……按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。……国家鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”2021年修改的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第36条规定：“禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地……禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”可见，在贯彻落实“一户一宅，户有所居”大原则的前提下，在充分理解和尊重农民意愿的前提下，国家鼓励农村积极盘活利用限制宅基地，如在经济发展快速、人员流动大的农村开办餐馆、民宿、流转宅基地使用权等，在经济发展相对落后、人员流动小的农村建设家庭工厂、手工作坊等。本文认为，盘活利用闲置宅基地的方式之一，可以考虑逐渐放开对宅基地使用权的限制，积极探索、寻找合适的宅基地使用权流转方式。

1 宅基地流转的客体

在讨论宅基地使用权的流转方式前，首先需要明确宅基地流转的客体。2018年，国家提出农地“三权分置”的概念，即形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。而对宅基地的三权分置，学术上存在不同的看法。本文认为，将宅基地的所有权由村集体享有，成员权由农民享有，使用权由使用者享有，这一分解方法较为可行。

虽然用于流转的仍然是宅基地使用权，但是只将使用权能和收益权能用于流转，并不包含其身份属性。基于这一理念，本文提出对宅基地使用权的流转方式的探讨。

2 宅基地流转的现实需要

2018年中国农业大学、北京林业大学调查了全国28个省140个村庄中的宅基地利用情况，所有样本村的宅基地空置的百分比平均达到了10.7%。甘肃省秦安县2018年全县共215个空心村，占比达到了全县自然村总数的15.25%，其中，因村庄建设形成的空心村占总数的39.5%；因人口流动形成的空心村占总数的60.5%。由此可见，我国农村空置的宅基地的面积非常庞大，空心村越来越多，闲置宅基地这一广阔市场正在等待开发。

虽然我国明令禁止城镇居民到农村购买宅基地，但现实是这种暗地交易非常频繁。在经济活跃的地区，普遍通过房屋买卖、出租、抵押等不同手段流转农村宅基地，久而久之宅基地流转的隐形市场便自发形成，这已经导致土地市场秩序混乱，土地权属纠纷增多，而与之制衡的法律法规却仍不完善，因此需要对这一现象从法律层面加以规制，从而恢复原本秩序井然的土地市场。

3 宅基地流转的制度困境与突破

我国对宅基地流转一直秉持审慎的态度，因此法律对宅基地使用权的规定更多的是限制性条款：《民法典》规定宅基地使用权不得抵押；2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》强调禁止城镇居民在农村购置宅基地；2013年11月国土资源部和住房城乡建设部《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》规定宅基地只能在集体成员内部有条件流转。可以看出，针对宅基地使用权的法律规定没有清晰的制度轮廓，主要体现了对宅基地静态利益的保护和对动态利益的限制，绝对禁止将宅基地使用权单独进行市场交易，对交易主体的限制则更加严格。

为了解决实践中宅基地流转的问题，国家设立若干试点，探索宅基地流转的各种方式，试图突破上述法律限制。通过对试点地区宅基地改革进行总结概括，主要有以下几种模式。

3.1 政府引导型

所谓政府引导型，即各地政府在农村宅基地使用权的流转中发挥主导作用，以政府的公信力为后盾，并给予适度的财政扶持，在农民自愿的基础上，将宅基地复垦后，由政府统一规划，部分土地为农民统一建造商品房，部分土地由政府上市出让，获取出让金，其余土地则灵活变通。目前较为成功的案例有重庆市宅基地回购等，成功试点中地方政府在推进具体工作时始终保持审慎的态度，充分尊重农民意愿，运用协商、谈判等方式与农民就宅基地置换价格达成一致。然而实践中部分采取该模式的试点改革效果并不好，主要原因在于政府不考虑当地实际情况，搞大拆大建，强行让农民“上楼”，从而让为百姓谋福利的宅基地试点改革变了味。因此在该种模式中，一个“为民”政府具有不可或缺的作用。

3.2 农民自发型

所谓农民自发型，是指农民为了自身的经济发展，为了增加一些收入，通过转让、买卖、质押等方式将自有宅基地流转，获取收益，政府并不参与其中。实践中的典型案例有在宅基地上建设小产权房，占有其中的部分股份；或者将宅基地使用权用于资产抵押，换取流动资金；再者将宅基地使用权用于商业交易。农民自发交易的模式与现有法律法规的矛盾显而易见，一方急于抓住市场，通过土地变现、获取利益，而另一方担忧一旦放开对宅基地流转的限制，会导致农民最基本的居住需求因此丧失，但是不可否认这种模式大大提高了宅基地使用权流转的灵活性与自由度。应当理性、全面、客观地看待这种流转模式，对其优势与弊端进行整体分析，从而寻找更为合适的流转模式。

3.3 集体组织型

所谓集体组织型，是指由村集体代表自愿流转其宅基地使用权的村民，与第三方主体进行宅基地流转的交易。实践中较为常见的做法是村集体将本村宅基地分片规划后，分为居住区和流转区，农民集中在居住区，流转区的宅基地出租或者买卖给企业作厂房，最后获得的收入按照农民个人宅基地的比例进行划分。在这种流转模式中，村集体代表着参与其中的全体农民的利益，因此其十分考验村集体的领导能力，如果领导得好，则通过宅基地使用权的流转农民又多了一笔经济收入，而且农民需要负担的经济风险也得到了大幅减轻；但是如果领导得不好，在宅基地流转中交易失败，则会造成全部参与其中的农民的利益损失，村集体也会丧失公信力。

3.4 市场主导型

虽然该流转模式由市场发挥主要作用，但是作为集体所有的宅基地仍需由政府制定相关政策并发挥保障作用。市场主导型的成功案例之一为重庆市的“地票”项目，具体来说，重庆市在保障“户有所居”的基础上，根据政府的统一规划，将空闲的宅基地重新开垦变为耕地，在合法合规的基础上，完成了一系列变更与申请的步骤后，将其转变为建设用地出租或出售给各类企业。该模式不仅增加了城市的发展空间，降低了企业的用地成本，也提高了农民的经济收入，无论对企业还是对农民都十分利好。

为了盘活利用闲置宅基地，这4种主要流转模式应运而生，但是在具体的实施细节上各有不同。政府引导型的流转模式是由政府对新建商品房的选址、规划、建造发挥主导作用，农民只能在商品房建成后就是否置换发表意见，因此其参与的积极性不高。农民自发型的流转模式中农民的参与度大大提高，交易方式也更加灵活，但是自有宅基地体量较小，在交易市场中没有优势，而且由于欠缺土地交易方面的专业知识，农民极易被欺诈，导致不仅没有赚到钱，甚至还会遭受额外的经济损失，得不偿失。集体组织型的流转模式则要十分注重宅基地流转工作中村集体具体负责人的选任，避免因其能力不足而导致流转失败，以及利用工作便利从中谋取私利。市场主导型的流转模式中政府与村集体的沟通十分关键，既要从当地的实际情况出发，照顾农民的切身利益，又要减少流转过程中不必要的成本消耗。

在4种主要流转模式中，本文较倾向于市场主导型，由政府出面与村集体共同协商讨论确定合适的交易对象与交易模式，切实保障农民利益，同时双方互相交流与监督，有助于决策更合理、更有针对性，也避免了部分决策者在市场交易中存私心，吃回扣。

4 宅基地流转的规制路径

当前国家需要考虑完善农村宅基地使用权的相关法律，使其体系化，改变目前条文散乱、没有章法的情况；同时适度放松对宅基地使用权流转的约束，允许地方权力机关根据各地实际情况在不抵触上位法的前提下，对宅基地使用权流转因地制宜地进行细化规定，同时对其进行严格监督。

我国宅基地的地区性差异巨大，并且由于距离城市远近的不同，同一地区的宅基地差异也十分明显，因此可以考虑允许地方政府在同法律不相抵触的前提下，灵活制定宅基地使用权流转制度。

4.1 在经济活跃的地方建立规范完备、秩序井然的宅基地流转市场

公开包括出租、入股、退出等在内的流转信息和服务项目，提供公正、公开、透明的流转信息、流转价格以及办理流转手续流程，设立宅基地评估机构，逐渐形成完备的行业规范制度，促进宅基地流转愈加法制化、规范化，规范和引导已经存在的宅基地使用权交易。

4.2 对宅基地流转的经济利益进行合理分配

通过流转宅基地取得的收益一般会流向宅基地使用者、土地所有者以及地方政府，应当由各地根据具体情形将收益予以合理分配，并做出明文规定。

4.3 建立宅基地使用权流转登记制度

宅基地使用权的取得应采用确权登记方式，向农民及其继受人颁发宅基地使用权确权证书。在宅基地使用权流转过程中，应采用登记生效主义，进行登记公示，否则不能产生法律效力。同时禁止仅有一处宅基地的农民流转其宅基地使用权，必须确保户有所居，不能出现农民无地可居的局面。

5 结语

随着经济的高速发展，宅基地仅仅用于居住已不能满足农民的社会需求，如何使宅基地实现创收、增值，是当前农民的现实追求。为了将《土地管理法》关于“盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定落到实处，需要积极探索各种不同的盘活方案。将宅基地使用权用于流转是可以考虑的盘活方案之一，宅基地空置现象严重、隐形流转屡禁不止，放松宅基地使用权流转的现实需求强烈；法律对宅基地使用权流转的过多约束，阻碍其现实发展。因此，在多个地区的试点工作早已展开，通过对试点地区的不同流转模式进行经验总结，本文从国家层面和地方层面分别阐述了如何规范农村宅基地使用权的流转路径。总的来说，需要采取一系列切实可行的措施，要不断完善宅基地的相关法规政策，要建立健全宅基地的流转秩序，使农村空闲宅基地得到充分利用，切实发挥农村土地资源的最大价值。