李 懿

（广西师范大学法学院，广西 桂林 541006）

乡村振兴战略是“三农”工作的总抓手，是建设社会主义现代化国家的重要战略［1］。2020 年是脱贫攻坚决战全面收官之年，在全面把握党中央对于国家治理体系和治理能力的新目标、新要求下，整合各方资源，充分发挥民间组织社会桥梁作用，找准民间组织发力点和着力点，是健全基层治理结构、提升治理水平的重要举措。基层治理法治化不能一蹴而就，是一个综合各方资源，依靠整个社会力量长期治理、不断完善的过程。民间组织具有涵盖面广、人员众多、资源多元等特点。作为独立于各机关之外的自发性组织，民间组织逐渐发挥出衔接各行政机关、职能部门、经济力量的中介功能，成为法治教育宣传、缓和政民矛盾、表达社会诉求、解决基层纠纷等方面的重要力量。基层治理要求在把握民间组织发展质量的同时，应着力引导民间组织把握自身发展重点和发展方向，营造良好氛围，筑起健全的服务。

1 民间组织与基层治理法治化的内涵

1.1 民间组织内涵

民间组织是以特定目标而有意识地构建起来的社会群体单元，是人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式［2］，它包括法律法规授权之内的基层自治组织和法律授权外的、以维护共同利益的需要而自发组建的其他组织［3］。从设立形式来看，民间组织采取分级设立模式，各省、市、区（县）、乡镇都可设立相应等级的民间组织，由对应的政府部门进行统一管理，并保证民间组织在正确的轨道上发展。从种类来看，目前，中国民间组织主要包括以下几种类型：一是具有行政性质和职能的民间组织，如仲裁机构、共青团等；二是基于行业规范和发展需要，由政府支持设立的各类行业协会；三是基于市场贸易需要而形成的组织，如服装贸易协会、船业制造商会等；四是基于成员共同爱好或地域属性自发形成的组织，如各类同乡会或民间商会等。

中国对于民间组织的研究虽然在20 世纪90 年代才开展，但民间组织早在20 世纪70 年代就悄然发展起来了。民间组织是基于国家的改革发展战略、经济和社会发展需要而产生。1982 年政府机构进行简政放权改革，国务院工作部门从100 个骤减至61 个，人员编制减少25%，其后，5～6 年一改。在1998 年的改革中，工作部门已经减少至52 个，人员编制减少近一半。而在2008 年，工作部门仅剩27个，人员编制却未见增加［4］。政府在机构改革上趋于宏观化，而管理和人员分配上又更为精简，这无疑为民间组织提供了更多的发展路径。但是受到诸多历史和社会因素的制约，加之当时中国在政治和经济体制上的滞后性，民间组织未能取得长效进步和广阔的发展空间。目前，民间组织是基层治理的重要参与者，是民众表达诉求的媒介和载体。一方面，民众通过组织力量向政府机关表达民意，试图以此争取更多的经济利益和个体权益；另一方面，在抵抗利益风险、寻求经济保护时，通过平和的非暴力性方式形成群体性诉求，成为基层民众的利益保护伞。因此，民间组织又具有以下特点。

1.1.1 功能不受限 根据组织章程规定和业务范围开展活动是民间组织的基本原则。因其成立时基于成员共同意愿形成的，在功能上具有自发性和广泛性，可以有效弥补政府功能漏洞。例如通过设立非政府性质的民间调解处、法律援助联合会等方式，为基层民众解决权益纠纷，联合专业人士从法律角度给予支持和引导。在乡村开展为民服务、公益慈善、文化娱乐和生产生活服务等活动，分担社会扶助和沟通功能，搭建互助平台，融合社会力量，应对上下矛盾，加强政府和民众的多元互动，推动基层治理重点下移。

1.1.2 简易的形成方式 中国早在2006 年就颁布《中华人民共和国农民专业合作社法》，该法规定合作社的成立是以农民为主体，以农产品或农业生产经营为主的自我管理的互助性组织。符合申请条件的合作社向工商部门设立登记，还可享受税收优惠和财政、政策支持等优惠。该法实施以来，覆盖面逐渐扩大，平均每个村有3 家合作社，入社农户占全国农户的46.8%［5］。从形式上看，合作社与民间组织不同之处在于，民间组织是由公民或社会团体为实现一定公益目的而形成，由民政部门统一登记管理，实行登记机关与业务管理机关双重负责，根据组织活动地域进行分级管理。民间组织享有名称权和名誉权，因其主要以开展公益活动的组织性质，为保障组织权益及公民利益，赋予其诉讼请求权并受社会监督。民间组织的扩大不仅为村民带来了多种形式的生活服务，更是创新多种销售模式，创造了基层社区的经济利益和社会价值。例如广西罗城仫佬族自治县以屯为单位，由本村妇女、老人自愿加入组成维护老年人权益、热衷于公益事业的老年人协会和妇女中心户。此外，在村党支部领导下，经全民选举产生的党群理事会，对族内事务、成员纠纷、孤寡老人和妇女进行救助、调处纷争，维护村屯秩序［6］。正是因为民间组织的发展贡献，民政部于2018 年发布发展社区组织的意见中就指出，力争在2020 年培育出较为成熟的社区组织发展模式，力图实现农村社区平均拥有不少于5 个社区社会组织［7］。

1.1.3 服务自愿性 民间组织与合作组织虽然都有各自的章程和制度规定，但是其设立和注销随意性较大，对于民间组织来说，由于组织成员来源不定，且成员大多不以组织活动为主要生活和经济来源，所以活动参与率和服务效果无法保证，流动性较大。对于合作组织来说，利益诉求成为农民参与组织的主要目的，因成员个人利益与组织整体利益息息相关，所以农民参与组织大多以获得较大经济收益或政策优惠为前提，一旦缺少资本市场或利润缩水，组织就缺乏存在和运营的合作基础，而是否继续参加组织完全取决于民众个人意愿，很难以外力加以干预［8］。

1.2 基层治理法治化的内涵

基层治理一般是指以街道或镇村为单位的社区管理与服务，从根本上来说，基层治理“乃是一个政治框架或政治结构之中最基层的权力运作过程”［9］，主要表现在国家针对基层治理发布的各项基本政策和方针的执行与落实上。通过基层行政机关的指导和运作，整合社会资源，协调各机关单位或社会团体力量，为基层民众提供良好的生活服务和充足的生活物资，稳定基层秩序，创造和谐有序的生活环境。法治化既指任何机关或个人都必须在法律框架内开展活动，自觉遵守法律规定，约束自身行为并承担社会责任。基层治理法治化，是指基层行政机关在管理基层事务、提供社会服务的同时，始终秉持法治理念和法治思维，并将其融入到治理工作的方方面面中。当下中国在治理中的实际现象，仍不可避免以下2 个问题。

1）以经济逻辑追求治理成效。在改革发展进程中，经济已经成为基层建设和社会进步的惟一目标和考量标准，是基层治理活动的根本和最大动力。对基层行政机关来说，推动经济高速发展，促进财政收入和经济业绩的快速增长，是基层治理成效是否达到最优化的突出和直观表现。所以将经济放在治理的首要位置，过度追求市场利益的治理模式很大程度上影响了法治在基层事务中的功用，拖缓了基层建设。

2）以政治逻辑开展治理工作。在面对物质文明、生态文明、政治文明等多重工作任务和压力下，虽然通过协调多方主体参与、整合社会力量、以多重治理方式在短时间内能够取得明显成效，但是仍有不少政府在尝到临时性文件带来的“显著疗效”后，怠于尝试治理新方法，忽视在短效治理中的隐患和症结性问题，这样的治理方式只能维持强压政治下的表面和谐，人民生活得不到根本改善。

综上所述，经济效益和政治追求固然重要，但必须以法治逻辑为基点。经济市场要以完备的法律制度作为支撑，基层政府开展治理工作也需要遵循法律规范。以法治思维作为基层治理整体架构的中心，缩小法治治理的理论与现实差距。

2 民间组织参与基层治理法治化情况分析

在认真探索基层治理新模式下，民间组织通过积极动员社会力量，挖掘本地治理潜力，在实现政府与社会协作互动的同时，积极打造便捷精准、服务到位的综合性民间组织，提高基层法治文化建设。

福建省举办的“阳光1+1（社会组织+老区村）牵手计划”活动，联合10 家省级组织及95 家市县民间组织与105 个老区村展开合作，通过广大民间组织力量，动员社会企业与民间力量，通过组织以点对点结对方式，发掘老区特色，找准市场切入点，构建市场平台，激发市场潜力，助力落后老区发展［10］。

上海市崇民区司法局立足本地实际，鼓励各行业人员参与具有司法行政功能的综合性民间组织，建立便利有效、精准服务的司法调解性质的专业组织，鼓励并规范具有带头示范作用的专业性人才设立个人调解室，注重个性化、本地化的年轻一代专业人才体系建设。截至2019 年底，在8 个乡镇共设立综合型、专业型个人调解室8 个，基础型服务社1 个，管理型 调解协会1 个。2015 年 至2019 年9 月，共受理民间纠纷32 000 余件。此外，城桥镇充分利用当地资源，力邀20 位专业知识丰富、地位高、业务能力强的热心人士，成立法律宣讲个人工作室，现该项目已经进入筹备阶段［11］。

广西壮族自治区田林县为确保群众问题得到及时回应，民疑民难得到反映和解决，以乡村为基础，在县乡共设服务中心15 个、服务站34 个、屯级服务点1 183 个、服务中心户3 378 户，在村屯乡县构建4张网络服务网。其中，屯一级建立防控员、信息员、联解员、志愿者；村级设立联防队、信息队、联解委员会、志愿服务队；乡县设立防控组、信息组、调解委员会、志愿服务组，并配备专职工作人员53 人，信息调解员165 名。通过建立网络服务系统，进行服务联动，开展实时收集、实时反馈、实时排查、及时调解工作。同时，建立信息服务平台，借助网络力量，通过开展法律知识课堂、法治文化宣讲、典型案例分享等方式，以动态和静态相结合的方式进行法治文化教育和普及，以领导下访、主动服务的方式解决基层治理难、法治服务不到位的问题［12］。

可见，各类新型民间组织的不断涌现，不仅提升了基层民众的新理念、新知识、新技能，更直接促进了基层社区在科教、文化、法治方面的发展。这不仅为民众提供了更多、更广泛的表达平台和渠道，更为民众的日常生活注入了新动力和新活力。在不断提高民间组织自助能力、解决民生困扰的同时，又以自身地域优势和行业优势维护市场秩序，极大改善了行政机关与民众的紧张关系，成为民众上下联动的重要载体和主要平台，激发了民众的参与性与积极性，是基层治理法治化的又一生力军。

3 民间组织参与基层治理法治困境

3.1 缺乏资源支持，人才力量储备不足

首先，民间组织的发展要适应基层法治的需要。如前所述，当前民间组织数量逐年递增，各类组织在活动方式和服务模式上不断创新，服务效果愈发明显，但稳定的资源和资金支持问题一直无法得到有效解决。尽管各省市民政部门将对各类民间组织的投入纳入社会服务事业支出计划中，但显然无法满足组织日常活动和成员正常劳务支出。而社会捐赠来源和时间并不固定，对捐赠人来说，对民间组织的捐赠往往带有政府政策优惠的目的，而政策优惠在优惠类别、限制时间、优惠程度等方面并不明晰，缺乏激励性和主动性，导致组织在活动质量和维持度上稍显不足，在资源和思想更新力上缺乏创新性，持续发展后劲不足。

其次，人才资源流失严重。随着经济发展规模的壮大，人才资源出现向经济发达、收入偏高城市和地区流动的趋势。而加入组织门槛过低，成员素质普遍不高，这直接导致基层地区无法更新社会发展资讯，治理能力和专业能力稍显乏力。加上基础设施落后，很难及时供应公共资源和产品信息，民间组织发展潜力受限，社会公信力不强。

3.2 缺乏完善制度规范，内部动力不足

首先，虽然党中央、国务院早就表现出大力支持民间组织发展的行为，1998 年颁布了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，2004 年颁布了《基金会管理条例》，后又出台相关工作部署要求及规章制度，地方政府更针对民间组织的管理出台相关法规，为其营造发展框架和制度环境，但始终没有统一的组织管理法规或办法。而大多数组织对相关文件精神了解不清，对政策制度认知不足，无法将自身经验与制度规范融合，无法适应良好的制度环境。

其次，没有建立健全的内部管理制度和决策机制，内部管理结构和规范机制无法发挥作用。民间组织在设立之时必须制定组织规范和章程，供内部人员遵守和组织管理之需，但大多数规范仅从理想角度设置事务处理办法，没有统一的程序和流程，以固有思维和固定机制看待可能发生的问题，无法最大化保护组织及民众权益，缺乏实际运用价值，很难形成包容的组织氛围和积极的工作状态，在实际运行中无法发挥建设意义和组织价值。

最后，在自我约束、信息披露等方面缺乏合理规范。近些年来，民间组织筹集的社会公益资金不翼而飞，组织管理人员职务侵占、贪污受贿获刑等事件屡屡发生。组织权力过度集中，组织成为某一个体牟利工具，成员无法发挥创造力和主动性，付出与回报不均等，导致民间组织社会信用度下降，工作开展遭遇瓶颈。如何处理成员公私不分、散漫懈怠的行为，对于组织财产如何做到公开透明化，如何提高组织诚信、提高成员自律意识是未来民间组织可持续发展的重要环节。

3.3 地位不明确，外部阻力大

基层治理中“良法”与“善治”两个要素缺一不可。民间组织的发展不能光靠政策扶持，政府机关与民间组织应加强互动，建立友好合作关系，实现“双边”联系，发挥民间组织在社会服务与法治服务中的先天优势。

对政府来说，如何定位民间组织性质和功能，厘清行政机关社会职能与社会责任，是政府开展治理工作的重要内容。在政府与民间组织的关系上，政府与组织是管理和指导的协调关系，组织可以根据规定独立开展工作，政府应当给予适当鼓励和引导。但有不少地方政府无法摆正心态，将民间组织归入领导范围，以大包大揽和“一刀切”的管理方式，随意干涉组织的选举和管理活动，更有甚者将其作为谋私利、权钱交易的工具，这严重损害了组织信誉和民众信任［13］。所以，应当纠正组织与政府的关系，避免越位、错位等惯性行为，让渡部分治理空白区。民间组织不是政府治理社会的工具和附属机构，给予民间组织独立思考能力和发展环境是当前政府应该秉持的态度和做法［14］。

对民间组织来说，一味依靠外界的支持和政府扶助，而不进行主动尝试和突破只能加大外界的误解，缩小发展空间和生存空间。在与政府的工作衔接上，如果只会接收信息和接受任务，缺少思考力和能动性，容易成为政府推卸责任和躲避冲突的保护伞，没有实现民间组织参与基层治理的必要性和有效性。此外，在基层治理工作中，如果不能及时调查基层需求和利益，就会出现组织重叠、功能受限的情况发生。政府大精力、高投入组建的组织无法发挥实效，组织面临虚化、解体的风险，既浪费了时间、物资，又无法发挥作用。民间组织如果忽视自身职责，无法合理表达民众诉求，又无法与民众实现良好互动，容易对基层治理活动产生负面影响，无益于法治活动的开展。所以，明确社会职责，明晰与政府、群众之间的关系，进行合理定位，是突破阻力的关键。

3.4 普遍接受度不高，发展方向模糊

从客观来看，民间组织的管理制度出现多而杂的局面，容易致使各项制度之间出现互相冲突，部分领域制度缺位的情况。当前，民间组织如何参与治理缺乏适用的规则，组织内部没有处理基层治理问题的经验，导致整体治理成效不高，参与秩序混乱的局面。同时，民间组织自身没有准确定位，服务类型和服务群体针对性不强，又缺乏统筹性和系统性的权益保护机制，导致上下协调不畅，引发冲突，纠纷无法得到解决，降低了民间组织社会接受度［15］。

从主观来看，在对群众诉求上，没有建立服务意识，服务思路闭塞，重视程度不够，导致服务过程形式重于实效。在工作方式上，无法正确理解治理法治化问题，缺乏深入了解的钻研精神，对所有问题统一接收、统一处理的形式过于粗暴，抓不住矛盾根源，处理不到位，甚至消极不作为，在组织间协作配合上没有得力措施，导致基层服务浮于表面，特定群体得不到实质帮助，治理秩序混乱，民众产生“信访不信法”的思想，基层发展严重滞后。

4.1 建立良好的制度环境

首先，实现乡村振兴，涉及主体多、人员杂、利益广。如何综合各方关系，使基层治理在民间组织参与下的优异性展现出来，将治理成效用之于民，是民间组织发展的未来方向。从制度层面来说，目前双重负责、双重管理的模式对民间组织来说压力过大，限制过多。其实质是将组织“傀儡化”，将组织控制在政府手中，沦为政府管理的民间工具，致使基层民众失去表达诉求的平台。所以，政府应当转变管理思维，科学对待民间组织的职能定位。加强与民间组织和其他机构的互动性和协同性，增强法治行动的统一性，从自身层面转变政府形象，从社会层面化解官民矛盾，改变松散无序的治理局面，给予民间组织参与空间，从而降低治理阻力和管理压力。

其次，管理部门要通过简化申报程序、转变考察方式，将民间组织特点与地区发展特色相结合。优化设立登记服务政策，对不符合设立条件的组织，根据中央及当地文件要求，根据服务规模、服务对象、发展重点和业务要求，将组织管理权分配到基层社区或政府机构手中。加强服务指导和业务培训，对规模较小、成员相对分散、成员结构差距较大的组织，由政府主导，发展较为成熟的其他组织进行培训和管理。通过分类管理、简化程序的方式减小民间组织登记门槛和管理难度。以引导、协调为主，对自愿加入基层服务的民间组织给予资金资助或其他物资支持，在提供合理政策支持的同时，扩宽组织参与力度和空间。完善监管联动和监测预警机制，健全监管措施。降低组织管理门槛，加强民间组织风险承担能力和抗压能力，培养民间组织主体意识和权利意识，激发民间组织活力，做到管理与控制脱钩［16］。

4.2 明确发展地位、探索发展方向

首先，政府机关当下正处于由管理型政府向服务型政府转变的关键时期，调整基层管理思维，提高治理效力和法治质量，加快基层设施和服务建设是改革重点。作为政府而言，转变“一手抓”观念，探寻社会发展与基层治理新路径，紧抓法治治理的关键、重要领域，把握大方向，将辅助性、次要部分转交给民间组织。厘清权力界限，在创造发展环境的同时，压实各机关责任，对各主管部门职能进行准确定位，防止权力落空或管理交叉。以“鼓励+扶持”引导方式为重点，将治理措施透明化、规范化，充分引导民间组织在收集民意、反映诉求、制度执行、活动开展等方面的主动性和合理性，防止越位、错权情形发生［17］。

其次，民间组织应该将业务发展与社会需求相结合，将党建精神融入组织管理中，时刻以严格、自律的法治精神规范行为。在组织工作中时刻保持严谨性和独立性，注重自身独立运作和个性发展，注意与政府之间的职权界限。在政府合理监管下，寻找个性化工作路径，完成组织与机关脱钩改革。同时，建立多渠道多方位的参与方式，完善多元化监督机制与信息透明力度，建立民主、公开、实时的动态监督模式，承接好政府与民众信息反馈职能，树立组织诚信意识和社会公信力。

最后，在服务方向上，明确服务供给的主要对象、范围、服务方式、目标任务、解决措施等内容。发挥主动性和创新力，开展多渠道多面化应对方法，提高组织的专业性和高效性。注重与各机关、各机构的协作交流，及时更新社会资讯。把握服务需求和整体效能，加强组织内部管理和外部形象建设，提升民间组织影响力。强化民众利益保障概念，协调各行业、各地区协同治理，实现社会价值。

4.3 增强自身能力、强化内部管理

根据基层治理要求及社会发展实际，民间组织必须以民众诉求为指向，以自身能力提升和组织建设为基础。民间组织要想获得长足发展，必须从自身能力入手，调动成员创造力和积极性，加强团队协作能力，提高协调力和服务力，建立和发扬个性化组织精神。因此，完善内部制度显得尤为重要。

首先，在内部监管上，健全内部管理制度，严格规范组织行为。充分发挥组织章程的实效性，深化组织自律管理体制，健全组织决策制度和素质建设，以科学性、公平性和民主化为基础，在内部选举、决策与民众参与等重要事项上实现自我约束、自我规范。

其次，完善信息披露制度，建立公开的财务流转制度。将财务支出、资金流动、资源去向等信息在社会的监督、法律的框架内运行，设立严格的惩戒制度，对有非法侵占组织财产、以公谋私或工作散漫等严重影响组织形象和名誉的成员按规定进行惩责，对在基层治理中有突出表现的个人按例奖励。通过将组织整体和成员行为暴露在基层监督下，让民众走进组织内部工作，参与组织建设中来，不断健全民间组织内部机制。

最后，着力提升民间组织建设能力。民间组织的壮大无疑离不开政府在资金、人才、政策方面的扶持，但是民间组织更应从自身出发，对人才素质、服务意识、组织意识、专业能力等进行改革。第一，组织内部成员需进行素质培训和技能学习，着力吸纳基层专业能力好、文化素质高、业务技能强的有志之士参与基层组织，完善组织人才管理和就业保障制度，从根本解决组织用人困境；第二，加强与企业、机关单位、基层群众互动沟通，拓展多元化资源渠道，建立有序的服务计划和资源收支计划，支持组织开展公益性基础服务及经营，稳定资金及资源来源，增强民间组织持续发展性；第三，明确发展重点，建立一批多向性、综合性、亲民性的民间组织，支持建立专业性强的法律个人调解室或信访服务组织，协助司法机关做好与社区矫正、未成年人教育、刑罚人员帮扶、精神病人辅助治疗等工作，促进基层社区的文明安全建设和综合治理。

4.4 深化本地参与、注重品牌建设

首先，法治的目的在于维护基层利益，建立平等有序的社会制度。在挖掘民间组织外在潜力的同时，更应注重发掘一批在文艺、体育、科普、传统文化等方面业务能力强、知识经验丰富的基层群众参与治理工作，丰富内部资源。鼓励有治理经验的当地力量参与组织，整合各方资源，成立具有个人特色、服务能力强、运作水平高的专业调解团队或个人热心专线，构建种类多、个性强、功能齐、效果好的组织网络。

其次，发挥个人与组织的协调合作机制。以专业为支撑，法治为重点，通过开展法治知识宣讲会、法律服务体验馆、法律纠纷案例讲解等方式开展法治服务。鼓励民间组织申请政府公益项目，通过自主申请、自主设计、自行运行的方式，提高组织建设力和服务覆盖力。加强个体品牌建设，加大民间组织宣传力和认可度，宣传法治优越性，通过品牌辨识度和塑造力，规划民间组织发展方向，推动基层力量广泛参与，降低服务成本、减轻司法压力，提高法治资源运用力和法律资源利用率，增强基层民众法治主体意识、权利意识和法律责任意识。

5 小结

在基层治理法治化工作中，不仅要强调与各阶层、各机关的通力合作，更应从民众实际需求出发，注重民生生活、心理和生理健康共同发展。在健全基本法律制度，保障基本服务水平和治理规范的同时，更要认真分析基层治理面临的形势和困境，以法治理念为依托，找准合理的治理路径。政府也应以开放、包容的态度鼓励更多民间组织或个人参与到基层法治的治理中来，实现上下协调多元治理。以监管和引导代替干预和控权的治理模式，通过基层参与、自我服务提高基层群众的法律意识和权责意识，结合当下发展潮流，丰富参与形式和参与范围，通过切身参与、实际感受来激发参与热情和主动性，减少管理压力。对民间组织来说，在实现自身提升、规范管理、提高意识、提升服务的同时，应提高独立发展能力与权责承担力，加快建立组织整体与内部成员自律机制，明确发展模式和发展方向，做好自身规划，与政府一道开创治理新思路，扩展法治教育新形式。