李贵妃

（广州开放大学，广东 广州 510091）

对生态文明法治建设的界定要在生态文明和法治建设相融合的基础上来理解，生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和。其内涵主要有以下三种观点：一是价值性，即“环境伦理观”，认为生态文明是处理人与自然关系的意识形态；二是工具性，认为生态文明不仅是物质和精神文明，还包含政治文明的发展成果，是人与自然、社会和谐共生的社会形态；三是内容性，即生态文明包括生态行为、生态意识、生态产业、生态制度和生态管理文明五个方面的内容。法治是相对于人治和德治的治国理念，凝聚了诸如自由、正义、民主、良序等社会价值，其权威性高于政府及个人，是维护社会公平公正有序的主要手段，也是一种理想的社会秩序。对法治的诠释主要有“良法善治说”“多层面说”和“基本要义说”三种代表性的观点，第一种观点认为法治包含“良法”和“善治”；第二种观点是从治国理政、良法善治、行为规范、生活方式等层面阐释法治[1]；第三种观点是从立法、执法、司法和守法四个层面来诠释法治的基本要义，认为法治包括法律制度、法治体制和法治文化等。生态文明法治建设就是要建立形成一系列法律体系以调节、促进、巩固人与自然、社会和谐共生的社会关系，也是生态文明法治化的动态过程。生态文明法治建设是我国法治社会的重要构成部分，也是实现我国生态文明现实需要的重要保障。在全球生态文明环境恶化的大背景下，建立并完善生态文明法制体系有利于促进我国的社会发展，保障国家利益。

1 习近平生态文明法治理论的思想内涵

习近平法治思想是马克思主义法治思想和中国实践有效融合的时代化产物，是实现法治中国的理论指导和指路明灯，其核心要义就是“十一个坚持”，尤其重点突出人民性、政治性、体系性和实践性。建设“美丽中国”包含生态之美、社会之美和人之美三个层面，生态之美是基于社会之美和人之美，通过建立规范制度约束人的行为最终得以实现的。因此，生态文明法治建设是生态之美的保障，只有建立完善的法律秩序并有效地实施，才能最终保证美丽中国的实现。习近平生态文明法治理论提出，要加强生态文明建设就必须坚持人与自然和谐共生，坚持绿水青山就是金山银山的发展理念，坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持山水林田湖草生命共同体理念，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，坚持共谋全球生态文明建设等原则[2]。

习近平生态文明法治思想充分吸收了我国传统文化中儒家的“天人合一”生态思想，道家的“道法自然”生态思想和佛家的“众生平等”生态思想精华，提出了人与自然和谐共生，人与自然是生命共同体的整体生态观，要尊重自然环境发展规律，合理开发利用自然资源。并明确提出生态文明建设关系到中华民族发展大计，要贯彻坚持节约、保护和恢复三措并举的方针，强调依靠制度和法治来保护生态环境，牢固树立法律制度的刚性和权威，管权治吏、护蓝增绿。习近平生态文明法治思想融合“天人合一”的有机整体观，遵循“道”的本性，“以人和天”，坚持敬畏自然的基本理念，坚持遵守客观规律的基本原则，强化风险预防，倡导绿色消费和适度消费，从预防、管控和救济三个维度逐步构建和完善现有的生态环境法律体系，同时重视道德自觉和法治建设二者相辅相成的作用。

马克思主义生态文明法治思想从辩证唯物主义的角度阐述人、社会、自然形成的一般生态系统，深刻诠释了生态环境恶化的社会制度根源。在实践活动中，人是主体，人之外的自然环境是客体，在不断的实践活动中，主体依赖并受制于客体但同时持续发挥主观能动性，实现“主体客体化”；客体在被利用改造的过程中也影响和改变着主体，实现“客体主体化”，二者相互作用使人与自然在实践中形成对立又统一的辩证关系。生态问题归根到底就是社会问题。马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出，法是在特定物质生活条件下生产方式和所有制关系的反映，是在生产劳动实践过程中产生的，依靠国家强制力形成的有利于统治阶级利益的社会关系和社会秩序的行为规范体系。马克思主义生态文明法治思想为构建人与自然和谐共处关系，保障人类生存法治条件提供了法律基础，也为保障形成人、社会、自然三者之间的和谐关系提供实际的理论依据。

马克思主义生态文明法治思想具有鲜明的时代特征，新中国成立以来历任领导人将他们的生态自然观与不同时期中国的具体实践相结合充分体现了其中国化的进程，从而形成了不同的生态文明法治思想。作为最早探索生态文明法治思想的中国共产党人，毛泽东在辩证唯物主义和历史唯物主义的思想上结合中国实际，提出“统筹兼顾”的生态法治理念，其生态思想主要体现在绿化环境、水利建设和环境节约方面。1956年，毛泽东在为人民创造利益的基础上进一步提出将土地园林化的生态理念贯穿我国生态发展全过程，高度重视植树造林的重要性，为我国生态环境建设和发展奠定理论基础。并且在水利建设方面提出水利效益是农业的生命线，“截断巫山云雨，高峡出平湖”表达了其对三峡工程的决心和憧憬。邓小平高度重视环境保护，提出了“人与自然协调发展”的生态法治理念，以马克思主义生态文明法治思想为指导，强调社会经济绿色发展，倡导保护森林，优化资源配置，实现人口和环境协调发展。邓小平指出环境保护法律体系的完善关系到四个现代化的实现，要加快环境法治体系建设，逐步形成以森林法、水法、草原法、环境保护法为基础的法律体系，同时指出要提高人口素质，加大培育人民的环境保护意识。江泽民继承了毛泽东和邓小平的生态文明法治思想，提出从法制层面加强环境保护，形成“经济发展，必须与人口、资源、环境统筹考虑”的生态文明法治思想，强调加快环境保护立法，提出可持续发展战略，完善环境保护法律法规体系，并先后颁布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国野生植物保护条例》和《中华人民共和国海域使用管理法》等法规条例。胡锦涛的生态文明法治思想集中体现在经济与环境协调问题上，他在十七大报告中正式提出生态文明的科学概念，并相继出台了《全国生态环境保护纲要》《可持续发展科技纲要》等一系列可持续发展和生态文明相关的法规和政策，同时建立和完善了奖惩制度，通过减税或补贴的方式激励企业积极发展绿色经济和生态经济。习近平生态文明法治思想强调用制度保护环境，用“用最严格制度最严密法治”为生态文明建设保驾护航，充分运用法律的约束力和强制力，建设高层次生态文明，促进可持续健康发展的法治。首先，要在立法层面上建立更加完善和科学的环境保护法律制度体系，及时弥补生态文明法治建设的空白领域。其次，要推进我国法治建设生态化，将生态文明与各部门深度融合，充分体现生态文明的思想、精神和价值取向等。再次，强调了生态文明法治建设中的执法实施环节，要加强执法队伍建设以及生态文明法治保障机制建设，确保环境保护有法可依、执法必严、违法必究。最后，要强化生态文明法治教育，在市民心中树立生态守法意识和生态环境保护意识，加大生态文明法治建设宣传力度，促使公民自觉守法，保护环境，并行使监督权利。

2 农村生态文明法治建设的价值意蕴

农村生态文明法治建设是法治中国的重要组成部分，是推进法治乡村建设的重要环节，也是我国新农村建设和乡村振兴战略要求的关键。乡村振兴战略明确提出，生态宜居是乡村振兴的内在要求，充分体现了广大农民群众对美好家园的追求。习近平在十九大报告中提出节约资源和保护环境是我国的基本国策，强调建设生态文明进程中必须树立和践行这两大理论。报告同时提出，农村发展要坚持生产发展、生活富裕和生态良好三线并行，优美的农村生态环境可以为各项战略在农村的有效实施提供健全良好的社会环境。法治建设作为农村生态文明的保障基础，起到了为农村生态文明建设保驾护航的作用，但目前还存在着诸如体系不健全、执法效率低下等问题亟待解决。农村生态文明法治化就是在农村生态文化建设的进程中坚持以法治理念为指导，将法治思维贯穿于农村生态文明建设全过程，完善农村生态文明法治体系。

第一，农村生态文明法治建设是实现乡村生态宜居的重要手段，也是乡村振兴战略实施的重要保障。农村生态文明建设坚持人与自然和谐共生的要求，统筹推进优化农村环境，发展农村生态经济，推进农村生态文化的整体进程。法治是农村生态文明建设的制度保障，更加高效地将农村生态资源转化为生态财富，形成具有地域特色的农村优势产业。生态宜居是我国生态文明建设的重点，是新时代农村发展的基本原则，不仅包含自然环境的优化，也包括农村社会环境的振兴。在新农村建设中要充分利用好农村的自然生态资源打造宜居的良好环境，加强对农村自然生态资源的保护，也有利于农村产业的升级。而良好的生态环境离不开法治的保障，通过完善法治建设，可以有效解决农村环境污染问题引起的法律纠纷，为农村生态环境问题提供制度和法律依据，通过刚性的法律约束力治理农村长期积累的复合农村生态环境问题，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。农村生态文明法治化建设也是对农民基本权利如基本生存权、衍生发展权等的保障，在法治化进程中要凸显农民的主体地位和主体作用，不仅可以有效保障农民个体权益，也有利于新农村建设的整体性发展，最终实现乡村振兴的战略目标。

第二，农村生态文明法治建设是法治中国的重要组成部分，可以有效推进依法治国建设的步伐。农村生态文明法治建设有助于加快我国生态法治理论体系的完善，提升农民生态文明理念，使农民树立生态文明法治意识，从法律层面上保障农民的生态利益享有权和发展权，为加快农村生态法治发展进程提供良好的法治基础和法治氛围，完善并丰富生态法治体系，加速实现法治中国愿景。在我国农村生态文明的建设中，要充分体现出法治建设的价值，明确法治建设对农村生态文明建设以及实现乡村振兴战略目标的重要性。农村生态文明法治建设是我国生态法治体系的重要构成部分，也是我国实施依法治国，建设法治中国的重要内容，是对我国现行法治体系的完善。

第三，农村生态文明法治建设是提升农村基础治理能力的必要环节。法治是我国治国理政的基本方式，建立和完善农村生态法律制度为基层组织加强对农村地区的生态治理提供了法律依据，形成了跨部门和跨区域的治理框架体系，明确各部门职责，充分发挥了各部门的协同治理能力，打破了传统的驱动型管理模式，构建形成多元主体和多层级的农村生态治理体系，从而进一步提升了基层治理能力。

3 农村生态文明法治建设困境

新时代我国农村生态文明建设取得了长足的进步，在党的领导下，经过几代人的不断摸索实践，遵循习近平总书记提出的“以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”，实现经济与生态的相互融合发展[3]，持续优化推进农村生态文明建设，逐步使我国农村产业发展生态化，立足具有地域特色的农耕文化、自然条件等，生态农业和生态旅游业得到进一步发展。在农村人居环境建设方面，经过持续增加生态环保财政资金投入，优化污水处理方式和厕所革命等措施之后农村人居环境得到逐步改善。但农村生态文明建设依然任务艰巨，主要表现在以下三个方面：一是当前农村不可降解生活垃圾量大而加剧农村环境污染，政府也未出台具有针对性的制度条例。二是农村农业生产污染严重，化肥使用过多，地膜污染治理低效，农业污水处理难度大等问题制约农业生态发展。三是随着产业转移，城市高污染产业逐步向农村转移，但环境保护措施未能有效实施，加剧了农村工业和水资源污染。上述问题的有效解决需要多管齐下，最重要的是要完善农村生态文明法治体系，形成农村强有力的生态法律体系和执法体系，为农村生态文明建设提供有力的制度保障。但当前农村生态文明法治体系建设面临诸多困境及掣肘因素，本文主要从微观和宏观两个层面阐述。

3.1 微观层面：农村生态文明法治建设主体法治意识薄弱

基层政府、乡镇企业和农民作为农村生态文明建设的主体，其生态文明法治建设意识直接关系到农村生态文明建设的成效。只有树立正确的生态文明法治建设理念，积极发动各经济主体联动参与，充分凸显主体地位的同时，遵循公众参与原则，发挥参与主体的功能，才能有效推进农村生态文明法治建设，使各主体享受到农业生态文明建设的利益。

农民作为农村建设的重要主体，是农村生态环境保护的主要践行者和监督者，是建设生态宜居环境和美丽乡村的重要推动力，因而要做到生态文明权利和义务的统一。我国农村随着城市化和工业化发展，大量青壮年劳动力流入城市，而长期留守农村的主要是老人、妇女和儿童。虽然新世纪以来我国高度重视“三农”问题，相继提出两个反哺、新农村建设和乡村振兴战略等措施，鼓励和吸引更多的大学生、务工人员返乡创业，发展农村经济，完善农村治理体系。但农民作为生态文明建设的主要实践载体，在生态文明建设方面的法律意识普遍不强，行使环境保护监督权的意愿不足，民主政治素质相对低下，对生态文明建设法律体系缺乏基本了解，对于自身拥有的权利和应承担的义务不清晰。生态文明法治理念的缺失一定程度上制约了农民维护自身环境权利，成为部分农村地区环境纠纷频发、农民丧失环境权益的隐性根源。孙祺琪[4]（2018）通过对来宾市七洞乡村民进行问卷调查，发现当地村民普遍存在欠缺法律知识、缺乏法律信仰和理性用法意识等问题。李丽[5]（2020）通过实地走访和问卷调查，发现虽然新时代农民法治知识不断丰富，但依然存在法治认知模糊、基层司法认同度不高、依法办事观念欠缺等问题。在农民法治观念的培育中，由于“半熟人社会”的乡土社会结构，传统乡土文化的掣肘和 “非利益捆绑”的村镇关系等因素的影响，农民法治观念培育面临着农民主体性缺场、多采用单向度灌输和普法机制运行不畅等困境。

乡镇企业是促进农村经济发展的重要推动力，同时作为生产者也是资源消耗和农村环境污染的主体之一。部分企业由于生态文明法治理念的缺失，从自身利益出发往往侧重于企业经济效益而忽视农村生态环境保护，将污染治理成本外部化，偷排和漏排现象频发，不仅恶化了农村生态环境，也降低了农村生态文明建设质量。基层政府（村委会）是农村自治管理组织，更多的是侧重于农村事务管理，往往片面追求经济增长，而对农村生态环境保护意识不强，生态法治观念薄弱，对适用于农村的生态法治措施认识不足，不能运用法律武器加强对农村生态环境的保护。而农民在参与农村环境保护中往往高度依赖于村委会，村委会作为农村自治组织拥有农民委托的环境管理权，理应承担最主要的生态环境保护职责。但在我国的《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国民事诉讼法》中都没有明确规定村委会具有提起环境公益诉讼的原告主体资格，在很多的实践案例中都仅仅将村委会认定为村民的代表人而非起诉主体，这在一定程度上也削弱了村委会保护环境的主体地位。村委会在管理农村环境方面具有天然的优势，作为自治管理组织，他们最了解农村环境资源状况，对于分散污染源的治理能发挥规模效应，降低治理成本，其组织框架也具有更高的灵活性和创造性等。

3.2 宏观层面：农村生态法律法规体系不健全

我国虽然具有以宪法为立法依据的综合性环境基本法——《中华人民共和国环境保护法》，对自然资源保护和污染防治监督形成了一定的规范制度。也有从自然环境保护、环境污染防治、环境纠纷处理、环境损害补偿等方面设立的门类众多的单行性专门环境立法和很多关于环境保护的地方性法律法规和文件制度。现行的生态环境保护法律共计34部，行政法规145部，地方性法规1 024部[6]。但适用于农村生态环保的法律法规由于基础薄弱且建设起步较晚，尚未形成专门针对农村生态保护的法律法规。在立法层面上，我国逐步完善了生态文明法律体系，也制定了《基本农田保护条例》和《秸秆禁烧和综合利用管理办法》等法规条例。但专门针对农村生态保护的法律法规较少，呈现零散状态，且对生态保护的主体缺乏明确规定，也未针对农村生态环境保护治理作出细致化规定，对于农村生态保护的法律条文缺乏地方性法规的配套支撑，削弱了农村生态治理的实践操作性。有的地方性生态保护法规受制于立法理念、水平和技术因素，缺乏对农村环境污染保护的针对性和符合地域特色的地方性法规，往往是照搬高位阶法律，无法发挥针对农村生态治理的立法效用。在执法层面上，由于受经济发展理念的影响，在经济发展和环境保护的平衡问题上，农村基层政府往往忽视生态文明建设，在《中华人民共和国环境保护法》等法规中也未对地方政府的生态保护作出具体明确的约束，只有原则性和指导性条款，缺乏实施细则。地方政府干预执法问题频现，从而导致生态执法受制于地方保护主义。农村尚未成立专门的农村生态保护执法部门，而村民自治的组织又没有环保执法权，农村环保执法人员受限于农村地域的“广散”特点且缺乏执法细则支撑，执法主体力量薄弱，处罚的力度也缺乏震慑力，农村生态环境污染的机会成本较低，导致农村生态执法效率低下。在司法层面上，我国基层人民法院只设立到县人民法院，《中华人民共和国人民法院组织法》第24、27和31条规定中级、高级和最高人民法院可以根据需要设立审判庭[7]，而基层人民法院没有明确规定可以设立其他审判庭，因此环保法庭并未在基层人民法院设立。基层人民法院在生态环境管辖权上权责不清晰，由于生态环境管辖涉及多部门协同合作，导致司法成本较高，非诉环境行政案件执法难，司法效率低下。在监督层面上，没有明确基层政府在农村生态环境保护方面的履职要求，也未充分发挥其他经济主体在环境污染监督方面的作用，环境保护的公众参与原则未能得到体现，尚未健全对基层政府的监督体制和问责体系。对生态环境的保护未纳入农村基层政府和官员的考核职责标准，未形成有效的约束力。基层政府的农村生态环境信息公开机制尚未建立，不能及时、有效地公开生态环境信息，导致公众参与环境监督的方式、途径和程序有所欠缺，公众无法有效行使农村生态环境保护方面的权利，降低了公众参与的效率。

4 农村生态文明法治建设路径探索

农村生态文明法治建设需要在完善的法治体系下保证多元主体参与，从多维度共同推进，在习近平生态文明法治思想的指导下，结合农村生态文明建设实际，针对当前存在的乡村主体法治意识薄弱和法治体系不健全等问题，从树立生态法治理念和完善法治体系两个方面加强农村生态文明法治建设。

4.1 树立农村生态文明建设主体的法治理念

农村地区生态文明建设主体主要有基层政府、乡镇企业和农民，由于农村环境保护高度依赖于主体参与，所以要持续提高生态文明建设主体的生态法治理念，提升农村生态文明水平。基层政府要树立生态文明法治理念；乡镇企业要树立绿色可持续发展理念，优化结构，转变经济发展方式；农民要提高对生态文明法治化重要性、必要性的认识，从而提高农村地区依法环境保护的公众参与度。社会转型、劳动力外流、农村精英外迁等众多因素导致了农村环境改善能力和环境维权能力下降，单个农户环境维权的成本与收益不对称，加上环境的公共属性导致的搭便车行为，大大削弱了农户环境维权的意愿。因此，有必要提高整体农民的生态环境法治意识，发挥群体效应，强化农村环境保护。一方面，要融合传统和现代手段，因地制宜、因时制宜地开展环境保护相关法律法规的宣传工作，鼓励农村居民投身到农村人居环境整治行动中，引导农民转变观念，养成良好的卫生生活习惯，强化农户维权意识，形成运用法律武器维护自身环境保护权益的意识，提升生态文明建设效率。另一方面，要充分发挥农村成人教育体系作用，提升村两委干部、农村企业家和农民的综合素质，包括农村干部的乡村治理能力、法治水平和乡镇企业家管理水平。在培养新型职业农民时不仅要注重农业技术和管理水平的提升，也要侧重加强法治教育，帮助农民形成法治观念，提高法治意识。如至今历时十年的“羊城村官上大学”工程，不仅面向村两委干部和储备干部，还为广大村民提供学历和素质提升教育服务，取得了显著的成效。根据广州开放大学羊城村官项目组数据统计，村两委干部的专科比率从实施前的11.9%提高到了88.26%，乡村干部的治理能力和治理水平都有了大幅度的提升。

4.2 完善农村生态文明法治体系

农村生态文明法治体系主要包括立法、司法、执法和保障等四个方面，我国农村生态文明法治体系在这四个方面都有待完善，应当尽快健全相关体系建设，努力提升从法律的制定到实施全过程的生态治理效果。

第一，在高位阶立法上要结合农村地区生态层次化和阶段化需求，完善生态法律体系。在地方性立法上，农村生态文明法治建设要在高位阶法律原则性指引的基础上优化农村生态法治结构，提高立法质量，维护法律权威，指导农村生态文明法治实践。农村地区的地方性立法要因地制宜，综合考虑本地区的文化背景、经济水平等因素，增强立法的科学性和民主性，提高法律的及时性、系统性、针对性和有效性[8]，使具有农村地区特色的生态文明法律法规更加高效、更有执行力。地方立法机关在农村生态文明立法过程中，在细化高位阶法时要把握好与上位阶法的配套衔接、与同位阶法的互动衔接和与农村生态改革决策的衔接等问题[9]。明确立法权力界限，明确重点生态治理保护领域，细化生态保护细则条例，推进农村生态文明法治体系建设。如我国环境公益诉讼制度尚不完善，没有明确村委会提起环境公益诉讼的原告主体地位，不能充分发挥村委会在环境治理中的主体作用。可以在高位阶法如《中华人民共和国环境保护法》中明确村委会提起环境公益诉讼的主体地位，或者在地方立法细化高位阶法时进一步明确村委会的主体地位。

第二，在执法层面上要充分利用村委会这一农村自治组织，成立专门的农村生态保护执法部门，明确执法主体权责，增强执法力度，建立完善的地方政府干预生态环境保护的约束机制，避免生态环境污染的地方保护主义。同时要侧重发挥村委会联防作用，形成村委会与环保执法部门的联结机制，调动村委会的积极性，使其主动参与到农村生态文明法治的宣传和实施中。在生态法治实施过程中，要建立农村生态执法的横向协作机制，明确各部门权责，加强融合形成部门合力，提高生态治理效率。在执法方式上要刚柔并济，一方面，要依法从严从重惩治农村生态环境破坏行为；另一方面，侧重事前预防，本着预防生态污染的原则对可能破坏生态环境的行为采取劝导、协商等方式，这是对刚性执法的有效补充[10]。

在监督体系建设上要基于环境保护法的公众参与原则，建立从上到下的垂直监管机制和多元主体协同参与的横向监督机制，形成多元化监督体系。首先，保障环保信息的公开，政府部门要依法及时、准确地公开环境质量、环境监测、环境污染事件和行政处罚等信息，提高信息透明度，发挥公众监督效用[11-12]。其次，基于公平性原则，健全农村生态文明问责体系，发挥基层政府在监督体系中的核心作用，加强环境信息化建设，建设农村生态文明动力机制和奖惩机制，落实生态绩效考核机制，明确权利义务，提升基层政府环境治理的积极性和主动性。最后，完善公众参与机制，发挥社会监督作用，保证公众全过程参与生态文明法制建设的立法、执法、监督等各个环节，保障农民的合法环境权益。