赵伯艳，豆亚芳

（天津商业大学，天津 300134）

自1989年我国第一个社区志愿服务组织诞生，到2005年全国社区志愿者工作委员会组建，再到2011年志愿者协会成立，我国社区志愿服务已走过30多年的发展历程，志愿力量在累进式发展中积淀。2019年1月17日，习近平总书记在考察天津市和平区新兴街朝阳里社区时作出了重要指示：“志愿者事业要同‘两个一百年’奋斗目标、同建设社会主义现代化国家同行。”〔1〕近年来，重大突发公共风险事件频发，这为社区志愿力量的崛起和志愿服务的蓬勃发展提供了丰富的社会土壤，社区志愿者在应对公共风险事件中发挥了中坚作用。然而，在应急管理情境下，社区志愿服务呈现出越来越浓的“行政化”色彩。党员干部下沉社区报道并提供志愿服务等“行政化”志愿力量和行动无疑对化解重大公共风险起到了积极作用，但在一定程度上挤压了民间自发志愿力量和志愿服务的生存和发展空间，而民间志愿力量的活力则关乎志愿服务发展的内生动力和持续性。此外，我国社区志愿服务在发展总体上尚未成熟，意愿低、动力不足、资源匮乏、组织单一、持续性差等志愿失灵问题依然存在〔2〕。

可见，克服志愿失灵和促进社区志愿服务持续化，既要突破导致志愿失灵的传统窠臼，又要结合新的时代背景和社会发展去发现志愿失灵新的表现形式，并在此基础上克服时代诟病，探究化解之道和寻求发展契机，尤其要注重提升志愿行动的内生动力和夯实志愿服务发展的社会基础。因此，本文从志愿失灵的本土特征和时代表现出发，深入分析社区志愿失灵现象，构建推进社区志愿服务可持续发展的全要素体系，以期夯实社区志愿服务发展的内在基石，激发社区志愿服务的活力。

一、社区志愿服务的理论与现状研究

（一）社区志愿服务的理论研究

创新社区志愿服务体系、探索社区志愿服务持续化路径，一直是学者们关注的重点。曾天雄从角色重塑和功能定位的角度来探究社区志愿服务创新，主张将社区志愿服务分为安排者、生产者、消费者，通过项目制实现多主体之间的协调合作〔3〕。陈伟东从社区志愿服务的发展历程出发，探究其理想状态下的发展模型，提出通过微循环、参与、协商、事务分流四种机制来实现社区志愿服务持续化〔4〕。张帆在探究社区志愿服务的“麦当劳化”中，通过呈现数量决定论、基层政府主导、追求高效率等“麦当劳式”志愿服务的样态来分析其生成机制，并提出从重质量效果、重精神培育、善用技术、衔接关系四个方面来应对“麦当劳化”趋势〔5〕。张敏认为，我国社区志愿服务在志愿者选拔制度、部分法律制度、评估制度体系等方面存在问题，并从对社区志愿者进行专业化分类、对志愿服务实行项目化运作、实施制度化管理三个方面提出提升社区志愿服务质量的对策建议〔6〕。整体而言，社区志愿服务研究领域已经积累了较为丰富的研究成果，但在风险社会及其应对的背景下，针对社区志愿服务可持续发展的研究还不多。

志愿失灵理论最早由美国著名非营利组织研究专家莱斯特·M.萨拉蒙提出，他认为志愿组织的产生是为了弥补政府和市场的失灵和功能缺陷，但志愿组织本身也存在志愿性不足、家长式作风、业余性、特殊化等失灵的问题〔7〕2。我国很多学者也对志愿失灵进行了本土化的研究。早在2006年，虞维华在《从“志愿失灵”到危机：萨拉蒙非营利组织研究疏议》一文中深度剖析了志愿失灵理论，系统梳理了志愿失灵理论的产生背景、内在逻辑、应用价值及其局限性，并提出我国志愿组织存在资金匮乏、社会责任缺失、腐败行为等志愿失灵问题〔8〕。党生翠在考察中国台湾志愿服务实践现状后，提出台湾独特的宗教理念、服务模式、自组织化的趋势都有效地规避了萨拉蒙提出的志愿失灵困境〔9〕。综上，志愿失灵理论虽然最早由美国学者提出，具有浓郁的西方经验色彩，但志愿失灵现象及其破解路径与志愿组织所处的制度环境、社会环境息息相关。无论是对志愿失灵现象的分析还是对其破解路径的探索都需要在风险社会这一时代背景下进行本土化的研究。

（二）社区志愿失灵的现实表现

1.普通情境下的社区志愿失灵。第一，社区志愿服务组织资金短缺。在开展社区志愿服务的过程中，各方力量捐赠的资金与志愿活动运行成本之间的缺口较大，从而陷入资金不足的困境。志愿资金短缺与社会经济发展水平、公众的慈善意识、资金捐赠渠道是否畅通、社会组织的筹资募款能力有着较大关联。尤其是在政府的大力推动下孵化和发展起来的社区志愿组织，其资金主要来自于项目制下的政府购买服务，而在具体的社区服务项目开展过程中，政府所能保证的仅仅是基础的办公费和“人头费”，对于更多需要社会动员或资金支出的活动经费难以充分的保障〔10〕。

第二，社区志愿服务存在忽略社区居民需求问题。行政动员是较为日常的公共治理模式，这在一定程度上影响了社区志愿组织开展工作的模式和效率。我国社区志愿组织是在党和政府的扶持和引导下发展壮大起来的，依托街道和居委会而成立，在街道的直接领导下开展工作，因而我国社区志愿组织开展业务以承接政府主导的志愿活动为主，自主组织开展的活动则相对较少，其行为准则也呈现出较多的行政偏好，削弱了社区志愿服务开展的社区居民需求导向，进而忽略了社区多样化的志愿服务需求。

第三，社区志愿活动存在形式化问题。社区居民既是社区志愿服务的主体，又是社区志愿服务的对象。然而一些社区志愿者“出场不出力”的“形式化”志愿行为严重影响了社区志愿活动的成效。首先，一些社区志愿组织开展活动主要是为了满足“创文创卫”等临时性任务的要求，而不是直接从满足居民多元化的需求出发。注重线上活动而缺乏线下活动，居民参与率低，走过场和形象工程等弊病依然存在。其次，社区志愿服务注重“数字化”和“量化”而忽视实际效果。社区志愿服务考核评优的依据主要是注册志愿者的数量、开展活动的次数等数量指标，导致出现大量的“僵尸”志愿者和“空壳”志愿者队伍。这些形式化的表现已经远远偏离了社区志愿活动的初衷与使命。实现社区志愿服务持续化发展，亟需摒弃形式主义，力求志愿活动提质增效，向纵深发展。

2.应急状态下的社区志愿失灵。第一，社区志愿者专业应急能力不足。社区志愿者的应急技能和应急知识储备直接影响着社区应急志愿服务的质量。一些社区志愿者参与社区志愿活动或是为了理论研究的需要，或是仅仅为了获取志愿服务积分，但并不具有专业的应急知识储备。突发事件具有突发性和紧迫性，社区志愿者在缺乏专业应急技能和应急知识的情况下参与志愿服务，难免存在“摸着石头过河”的困境。因此，解决应急状态下高质量的社区志愿服务需求与专业社区志愿者紧缺之间的供需失衡问题，是破解社区应急志愿失灵的关键。

第二，社区志愿服务多元主体协调机制欠缺。突发公共风险事件使常态下的社区治理体系的稳定性受到极大的冲击和挑战，进而造成应急状态下的社会管理模式迅速进入扁平化的状态。在这种状态下，行政管理体制的顺畅和行政管理职能部门之间有效衔接就显得非常重要。然而，在动员、部署和管理突发公共风险事件中的志愿服务事务时，存在应急办、团委、妇联等多部门管理的情况，“上面千根线，下面一根针”，社区志愿力量被分割并呈现出碎片化的状态。应急状态下良性政社合作机制的不健全加重了社区志愿服务的无序和低效。因此，构建完善的志愿服务管理体系，协调好社区多元主体间的沟通和合作，推动各种志愿力量有序、有效、有力地参与应急管理是实现社区志愿服务“平战结合”的重点和难点。

第三，社区志愿者应急参与存在短期效应。我国社区志愿服务现阶段主要依赖于行政动员，尤其是面临突发公共风险事件时，在实施社区网格化管理的基础上辅以党建引领党员干部下沉机制。这种行政化的应急资源动员模式具有政令统一的高效化特点，但社会化和社区化动员远远不够，挤压了社区志愿服务的发展空间，社会自发的志愿力量很难在第一时间跨区域高效地开展工作。在行政化应急资源动员模式下，“运动式”的“行政化”志愿来去如潮，难以扎根社区、融入社区。由此可见，在新的历史发展阶段和社会环境背景下，志愿失灵呈现出新的表征。破解志愿失灵困境，亟需构建社区志愿服务可持续发展的全要素体系，激发志愿精神，激活居民热情，集聚志愿力量。

二、社区志愿服务持续化的全要素体系构建

作为社会志愿服务体系的重要组成部分，社区志愿服务是促进社会建设和社区治理的重要内容。构建社区志愿服务持续化的全要素体系是促进社区志愿服务持续化的基本路径。全要素体系包括五大内在要素和三大外部主体要素即：需求与意愿、激励、资源、志愿服务组织、志愿文化是内在要素，政府、枢纽型社会组织、社区居委会是三大外部主体要素。内外部要素之间具有复杂的关联性和双向性特征。

（一）社区志愿服务的内在要素

1.社区志愿服务的源动力：需求与意愿。社区志愿服务的本意和目的是满足社区居民的需求，尤其是要弥补政府提供的社区服务的不足。由于传统志愿服务只强调“利他主义”，因而呈现出从志愿组织到受助者的单向度的信息流动，而缺乏对受助者需求的了解和反馈吸收，在社区层面也呈现出社区服务的社区居民需求导向不足。此外，社区志愿服务应该充分尊重志愿者的服务志愿。在充分了解社区服务需求和志愿者的意愿、优势和特长之后，制作、发放、收集相应的需求和意愿清单，从而设计出合理的志愿服务对接模式，以此达到社区服务和志愿者双赢的局面，这才是社区志愿服务得以长期运行的关键。

2.社区志愿服务的持续动力：激励。激励的类型有很多，在不同的社会背景和社会需求下，志愿者的激励因素也有所不同。针对志愿者志愿行为潜在动机的激励，比如对社会地位、成就、自尊等需求的满足都会对志愿行为产生较大的驱动。此外，志愿者在志愿服务的动员和组织的过程中，也获得了人际互动激励。良性的激励机制既能促进社区整体治理，又能促进社区资源流动。时间银行和积分制的引入为社区志愿服务领域带来崭新的活力。时间银行使社区志愿服务供求之间实现了跨时空交流，将自己志愿服务支付的时间储存在银行，需要帮助时便可随时使用。这种激励模式有效地激发了更多的居民参与社区志愿服务。而积分制则是通过提供服务来累积积分并随时兑换生活用品。此外，积分数量还可用于评定志愿者的等级，社区志愿服务组织对星级志愿者进行表彰和奖励。虽然积分卡兑换实物的价值有限，但给予了志愿者极大的肯定与认可。“小积分撬动大服务”，积分制不仅激发了广大社区志愿者的热情，提升了志愿者的社区认同感，还营造了和谐有爱、互帮互助的社区氛围，调动更多力量参与社区治理，打造共建共治共享的社区治理格局。

3.社区志愿服务的基础要素：资源。社区资源是社区发展的基础，主要包括人力、物力、财力以及组织资源，只有充分汇聚和利用社区资源，才能更好地为社区发展服务。我国社区志愿服务供给高度依赖政府和社区主导，供给渠道较为单一，加之志愿服务的复杂性和志愿者缺乏资源调动能力，使得志愿服务和资源匮乏。因此，为保证社区志愿服务的有效运行，迫切需要充分开发资源，广泛联系社区内部多元主体，激发社区参与治理和资源共享，实现资源整合，满足居民的多元需求。在这个过程中，需要重视和发掘社区个体的价值，扩宽社区骨干的动员路径，发挥社区政治、知识、经济等各类精英的网络裙带作用，做到物尽其用，人尽其才，实现社区志愿服务持续化。

4.社区志愿服务的载体：志愿服务组织。我国《志愿服务条例》中界定的志愿服务组织是指依法成立，以开展志愿服务为宗旨的非营利性组织，可以采取社会团体、社会服务机构、基金会等组织形式。志愿服务组织是志愿服务的组织依托、主体和最重要力量，以其灵活性的特点，积极与企业、政府合作，在社区服务和社区治理中发挥很大的作用。志愿服务组织负有关注社会志愿需求，开展志愿服务以及动员、吸纳、管理、激励、整合基层志愿者的社会责任。

5.社区志愿服务的价值动力：志愿文化。志愿文化是推进社区志愿服务可持续发展的价值动力，其培育和传承需要各方的不懈努力。志愿服务组织要创造有利于志愿工作的文化氛围，志愿者在进行志愿服务时也要秉持高度的服务意识和奉献精神，社区在引导志愿者进行志愿活动时要注意对此加以激发。

（二）社区志愿服务的外部主体要素

外部要素的作用是给予内部要素一个强有力的资源输入，维持内部要素的循环流动，最终达到社区志愿服务的可持续运转。外部要素整合了社区志愿服务的供给资源，是实现内部要素良性运转的前提。

1.社区志愿服务的外部扶持：政府。政府作为社区治理的舵手，对社区志愿服务的发展和规划具有很大的导向性。首先，在政策制定方面，社区志愿服务种种问题的改善，都需要相应的政府政策支持和合理高效的工作机制作保障。其次，在资金拨付方面，政府既有审批和拨付志愿服务专项资金的权限，又负有考核志愿服务运行成果的责任，是社区志愿服务的支持者和推动者。最后，在整合资源方面，无论是信息资源的汇集、人才资源的汇聚，还是组织资源的汇总，都需要政府去完成。从制定政策到专项资金，再到资源汇聚，这些都需要政府作为外部的权威主体去推进实现。

2.社区志愿服务的技术支持：枢纽型社会组织。满足社区居民多元化的需求、动员居民参与志愿活动、吸纳外部力量支持志愿服务、运用积分兑换技术促进志愿活动等都需要一整套运行规则和专业技术去支撑，而枢纽型社会组织恰恰具有这方面的技术优势和经验。枢纽型社会组织不仅带来新的社区服务和社区治理理念，还有助于促进志愿服务组织之间的资源共享和技术互通，促进了社区志愿服务水平的提升，培育了各级各类的社区志愿者队伍，拓宽了社区志愿者服务的广度。

3.社区志愿服务的统筹要素：社区居委会。社区居委会是社区志愿服务的组织者、协调者和监督者。在社区志愿服务系统运作方面，社区居委会成员丰富的在地经验为志愿活动精细化、精准化地开展奠定了基础，上承政府，下接居民，双向嵌入，统筹协调。在社区志愿服务资源吸纳方面，社区居委会作为资源链接的天然担当者，兼具“官—民”二重性，具有独特的群众性和自治性，能够有效整合志愿资源，实现对居民的个体化吸附。而在社区志愿服务组织管理方面，社区居委会既有政府的背影，又有居民的身影，在社区和居民中间起着桥梁和纽带作用。社区居委会不仅能完成行政任务，回应居民诉求，促进社区志愿活动的有效开展，还能迅速组织志愿力量应对风险事件，实现其战斗堡垒的作用。

（三）社区志愿服务要素的关联性分析

社区志愿服务各要素并非单一地发挥作用，而是作为系统的一部分发挥整体功能。首先，社区志愿服务存在一个动力系统，社区的需求与志愿者的意愿是社区志愿服务的源动力，激励机制是持续性动力，志愿服务文化是价值性动力。上述各动力之间相互作用，时间银行、积分券等激励机制和志愿文化将需求与意愿这类源动力统合起来，形成持续性的动力支持。其次，政府出台激励性措施，是志愿者和志愿服务组织开展志愿服务行动的前提，并为枢纽型社会组织向社区输入专业技术奠定政策依据和合法性。最后，内外部要素之间各自发挥着特殊的作用，形成优势和功能互补，嵌入社区志愿服务的运行中，久而久之，社区志愿文化不断沉淀，形成了良好的社区志愿服务文化氛围，社区志愿服务各要素之间也形成了内循环，共同推动着志愿服务的发展。社区志愿服务可持续化的要素关联和内在逻辑如图1所示。

图1 社区志愿服务可持续化的内在逻辑

三、社区志愿服务持续化的推进路径

构建实现社区志愿服务可持续发展的全要素体系，需从强化党建引领、资源保障、项目化运作、多元化激励以破解志愿失灵困境、促进社区志愿服务持续化发展。

（一）坚持党建引领社区志愿服务可持续发展

以党建引领社区志愿服务，充分发挥社区党组织的资源整合和价值引领功能，对各类主体进行统合与协调，激发社区治理活力，克服志愿失灵困境，再造社区治理秩序。只有充分发挥社区党组织的治理优势，才能引领社区志愿服务实现持续化，建构更加全面的要素体系。首先，党建引领社区志愿服务，将制度优势转化为治理效能，将政治优势转化为资源优势，吸纳人才，汇聚资源。其次，发挥社区党员先锋模范作用。通过组建党员服务队、划分党员责任区、设立党员先锋岗等形式，发动党员带头攻坚克难，以点带面，带动居民参与社区志愿服务。最后，志愿文化是需要时间沉淀的，培育志愿精神更需要党建引领，实现其持续化。

（二）保障社区志愿服务的资源基础

只有社区引入足够的资源，才能有能力吸纳更多的志愿者参与到社区志愿服务中来。不同社区志愿主体的资源能力、优势有所不同，如何利用各方优势，增强社区的造血功能，实现多方力量参与，提供更多的资金支持、物质保障是破解志愿失灵的根本举措。首先，依靠党和政府的权威和政策，聚集更多的合法性资源于社区志愿服务中，在公共财政资源方面，加大对社区志愿服务的资源倾斜力度。其次，充分发挥社区居委会与社区居民关系密切的优势，发挥汇聚信息和整合资源的作用。最后，借用枢纽型社会组织丰富的技术经验，运用网络技术和大数据平台实现社区志愿者与服务对象的有机衔接，发挥技术统摄力，扫清志愿者与服务对象之间的空间、时间障碍，实现资源利用最大化、最优化。无论物质资源，还是人力资源，抑或是技术资源，都需要各主体互相协调、各尽其责，竭尽全力来保障社区志愿服务的资源基础，从根源上破解志愿失灵。

（三）强化社区志愿服务的项目化运作

为民办实事、办急事、办要事是社区志愿服务的宗旨。项目化运作作为高效的治理措施，有的放矢，有利于提升志愿服务的质量，提高志愿活动的效率。项目选择时，应淡化行政偏好，充分了解和吸纳居民的异质化需求，充分考虑其处境；项目实施应接受全民监督，实现运作透明化；项目结项应严格审核，杜绝徇私舞弊，确保公平公正。对社区志愿服务实行项目化运作，以项目带动服务，以质量评估活动，推动社区志愿活动规范化，提高居民参与度和满意度。

（四）健全多元化的社区志愿服务激励机制

在全要素体系中，激励机制是推动社区志愿服务可持续化的动力。一直以来，人们持有志愿服务即是无偿贡献的观念，对志愿行为更多是进行精神嘉奖，忽略了其他激励措施，未能满足志愿者的潜在动机和需求。因此，应健全志愿回馈机制，实现激励精细化、多元化。首先，建立科学合理的社区志愿服务评价机制以作为有效激励的前提，要以志愿难度、时间等来衡量志愿服务的效益，摒除无差别的志愿评价。其次，采用多元化的激励方式。充分尊重社区志愿者的需求与意愿，在提高志愿工作与志愿者能力匹配度的基础上，满足其个人成长、社会形象提升等期待，注重满足志愿者的成就动机。最后，积极推行积分兑换制，量化志愿活动。积分兑换使得志愿活动常态化、制度化、可视化，同时，量化的志愿活动能有效地提升志愿者的积极性，避免志愿活动“节日热”的出现。