赵华杨澎梁兴海

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国土空间规划是新时代国家为统筹山水林田湖草和实现治理体系现代化的重要战略举措[1]。科学合理的国土空间规划不仅能够有效地解决资源环境不平衡发展的突出问题[2]，而且对我国构建国土空间开发新格局和树立人与自然生命共同体理念具有重要指导意义。目前，国土空间规划已经成为国家、省、市、县、镇(乡)推进规划体制改革、优化空间配置、调控区域社会经济全面可持续发展和规范国土开发秩序的重要依据。作为可持续发展战略的蓝图，学术界对国土空间规划的内涵和外延仍然存在认识不明确、不统一的现状。如何科学、规范、严谨地认识界定国土空间规划的内涵和外延，成为国土空间规划学术领域亟待解决的基础问题。

1 国外对国土空间规划概念的认识

国土空间规划这一名词的出现可以追溯到20世纪80年代，《欧洲空间规划宪章》最早将其定义为“所有具有空间意义规划活动的总称”；《欧洲空间规划制度概要》将其描述为“公共部门为创造更合理的土地利用关系、调节环境保护和开发利用而采用的影响未来空间分布的方法”；欧洲区域间计划将国土空间规划定义为“通过管理国土开发和调整产业政策等方法来协调空间结构的手段”[3]。

德国是世界上最早开始空间规划并取得良好效果的国家[4]。在德国，国土空间规划被称为空间规划，是指在国家全部空间或局部空间上通过采用综合性、系统化的计划和措施协调和规范空间秩序，使其更加合理有序的制度。其目的是对德国空间的不同功能划分、国民经济与社会发展、环境污染治理等作出计划和调整。

在荷兰，国土空间规划也称为国土空间战略，是指为了统一和协调空间需求，平衡环境保护和社会发展矛盾而作出的空间计划，其目的是分析国家社会和空间变化，指导国家未来的国土空间开发，并对未来的国土空间需求进行预测。

在日本，国土空间规划也称为国土综合开发规划，是指为了合理配置产业发展，提高社会福利，从自然、经济、社会等角度出发对国土空间进行的开发、利用、保护，是层级最高的规划，充分体现了全面协调、综合利用、开发和保护国土空间资源的作用，对国内经济建设、空间开发利用具有重要指导意义。

在韩国，国土空间规划也称为国土规划，是指为均衡全国发展、调整空间布局，促进国民生产生活水平提高，对土地开发利用、产业结构布局、人口经济发展、生态环境治理等作出的国土开发整治规划，对全国各类资源开发、利用、治理和保护进行了全面谋划，为调整产业布局、提升环境质量和保障空间利用效率提供了“蓝图”。

以上4种仅是国外国土空间规划起步较早、具有代表性的国家对国土空间规划的认识。从称谓看，各国不尽相同，德国称“空间规划”、日本称“国土综合开发规划”、荷兰称“国土空间战略”等；从内涵看，各国国土空间规划表述中对国土空间规划的定位存在较大差异，基本可概括为3种模式，即以空间问题为导向的规划模式、以地方空间为主导的规划模式和以统筹发展为主导的规划模式；从外延来看，各国均从有利于自身国家发展和空间布局的视角出发界定国土空间规划，侧重体现国家发展战略和目标，各国发展战略和目标不同，定义的外延自然也不同。

2 我国国土空间规划概念的几种主要观点

目前，国土空间规划在我国已经全面展开，国内学者们从不同的立场和视角出发对国土空间规划概念提出了自己的认识，具有代表性和影响较大的观点主要有以下几种。

浙江大学吴次芳教授认为，国土空间规划是在调查评价自然资源的基础上，为优化空间布局，提升空间利用效率，协调资源需求和经济发展和谐共生，提高空间品质，对动态变化的国土空间布局、秩序、所涉及人类活动等要素所做的整体部署和战略安排[5]。中国科学院大学董祚继教授将国土空间规划定义为在综合考量区域人口、资源、经济、社会、环境等全要素的基础上，对提升国土空间质量、转变国土开发利用保护模式而对区域空间格局进行的整体谋划，是国家空间发展的行动指南，体现国家意志[6]。北京大学林坚教授认为，国土空间规划是通过协调部署国土资源开发、利用、整治、保护等人类活动，达到资源环境保护与经济社会发展协同共生的目的，是一项指导和管控涉及国土空间各类活动的国家级政策，具有综合性、战略性、引领性的特征[7,8]。浙江大学岳文泽教授认为，国土空间规划是一项具有明显层级性的公共政策，以实现人口、经济的高效空间集聚、保障国家粮食安全底线、实现国家生态安全为目标，以加强区域间的联系互动、推进区域间资源流通为主线，以提高空间利用品质、提升空间利用效率为核心，对生产空间、生活空间、生态空间等所做的战略性谋划与安排[9]。中国土地勘测规划院张晓玲、赵雲泰认为，所谓国土空间规划其核心要义是将多个规划协同在统一的二维空间上，以统一的技术标准、时序安排、空间功能为技术基础，协调安排国土空间全要素，制订管制规则，合理有序划定生产、生活、生态空间，使得国土功能实现最大化的活动[10,11]。广州大学谢锦鹏博士则认为，国土空间规划是对国土空间开发、治理、保护进行的合理布局和战略安排，其是国家调节空间秩序、优化资源配置、管控空间活动的一种手段和措施[12]。

以上对国土空间规划概念的理解和认识各有侧重，基本代表了国内学者的主要看法，能够一定程度上反映我国国土空间规划概念的研究进展[13,14]，但对概念的内涵和外延并未达成统一认识和严谨界定。吴次芳教授从国土空间规划的基础、对象、主线、核心等方面出发对其概念进行了较为全面、具体的定义；董祚继教授立足于国家空间发展层面对国土空间规划概念做了宏观性、概括性的界定；林坚教授认为,国土空间规划是一项公共政策，其观点着重突出了国土空间规划的作用及定位；岳文泽教授认为，国土空间规划是针对各级生产空间、生活空间、生态空间进行谋划与安排的公共政策，概念突出了国土空间规划的层级性特征；张晓玲、赵雲泰的观点从技术层面出发定义了国土空间规划的概念，重点揭示了国土空间规划分级分类和国土综合整治的特点；谢锦鹏的观点侧重于对国土空间规划宏观的定义，缺乏系统性；其他学者则将国土空间规划等同于土地利用总体规划，并未对国土空间规划概念作出全面的实质性定义。

3 国土空间规划内涵和外延的界定

综合以上国内外学者对国土空间规划的认识可以看出，基本诠释了国土空间规划的主要内容，虽然视角和表述各不相同，但概括其共性不难发现：基本都从宏观战略层面认识和理解国土空间规划，针对性、具体性不强；对国土空间规划概念内涵的理解大都立足于概念的某一组成部分或特征，没有突出全面性、广泛性；主流观点对国土空间规划的内涵和外延基本都有涉及，但尚未对内涵和外延作出严格意义上的界定。

随着“生态文明新时代”到来，国土空间规划工作已经深入开展，迫切需要学术界必须完善、明确、统一国土空间规划的内涵和外延，国土空间规划的内涵究竟包含什么内容，其外延实质到什么范围，笔者认为必须遵循2个原则：国土空间规划内涵的阐述要能满足一般性概念定义的要义和国土空间规划特有的属性总和，即需包括被定义项、定义项、定义联项3个部分，是国土空间规划主体、定位、职能、特点、任务等全部特征的总和；外延的界定必须客观、全面地界定新时代国土空间规划的客体、时空范围、适用范围。依据以上2条原则将国土空间规划定义如下。

国土空间规划是指国家为优化空间格局，提升区域空间利用效率和品质，解决各项规划之间的矛盾，统筹资源调配与社会发展，根据某一时期社会经济发展总的战略方针和目标，依据一定的自然、社会、经济、科学、技术条件，对某一行政辖区内海、陆、空国土空间全要素进行调查评价，从国家、省、市、县、镇(乡)五级层面和总体规划、详细规划、相关专项规划3种类型对生产空间、生活空间、生态空间格局的开发、利用、治理、保护、修复在时间和空间上因地制宜进行的统筹部署和战略谋划。

这一定义中明确了国土空间规划的内涵和外延，其内涵包含5方面内容。国土空间规划的主体是国家，体现国家意志，国家委派省、市、县、镇(乡)级国家行政机关进行国土空间规划的具体编制和实施；国土空间规划的定位是一种全新的纲领性规划，指导和管控涉及国土空间要素的各项人类活动，引领和协调各专项规划，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图和各类开发、建设、保护活动的基本依据；国土空间规划的职能是优化空间格局，提升区域空间利用效率和品质，统筹区域发展，加强政府治理，推动生态文明建设，协调社会经济发展与资源环境保护；国土空间规划的特点是作为全新的纲领性规划具有战略性、基础性、权威性、严肃性、约束性、统一性、融合性、全面性、前瞻性的特点；国土空间规划的基本任务是根据一定时期国家经济和社会发展目标以及区域自然、经济、社会、技术等条件，确定规划区产业结构布局，协调资源配置、经济发展、环境保护之间关系，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，提升国土空间利用效率和品质，为各类战略发展实施提供空间保障，对基础建设、资源能源、生态环境等空间性活动提供指导和约束。

上述定义中国土空间规划的外延界定包含3方面内容：国土空间规划的客体狭义上是指某一区域内的全部陆域(地表和地下)、海域及空域国土，广义上指包括土地、江河湖海、矿藏、岩石、植被、生物、气候、水文等自然资源以及人口资源和社会经济资源在内的全部国土空间要素，是时代(天)、空间(地)、社会(人)为一体的动态综合巨系统；国土空间规划的时空范围是特定规划期限内某区域内的海、陆、空全部国土要素，时间范围始于规划基期，止于规划期末，空间范围讲求区域整体，是规划地区的全部国土空间要素，上至“九天”，下到“五洋”，将时间和空间置于一个整体框架下进行统一谋划的时空范围构成了国土空间规划的“宿命”；国土空间规划的适用范围是属于不同尺度国土空间规划各行政辖区内所有开发、利用、治理、保护、修复等在内的空间发展活动，约束行为是行政辖区内一切空间发展和各类开发、建设、保护活动，约束地域范围为空间规划区。

4 结语

国土空间规划是新时代推进国家空间治理体系和治理能力现代化的重大战略举措，科学完善的国土空间规划对空间格局优化、资源要素合理调配、资源环境协调发展等具有重要指导意义，而对其内涵和外延的科学认识则是国土空间规划有序开展的前提和基础。因此，本文主要针对目前学术界对国土空间规划概念内涵和外延不明确、认识不统一的现状，分析比较了国外典型国家对国土空间规划概念的认识，并总结梳理了国内学术界专家学者对国土空间规划概念的主流观点，通过总结精华，规范表述，对国土空间规划的内涵和外延认识进行了全面、规范的界定，使国土空间规划的表述既满足了一般性概念定义的要求，又突出了国土空间规划的特性。