金伟宏 陈柳云 练天佑

（广东海洋大学管理学院 广东 湛江 524088）

党的十九大提出乡村振兴战略，明确“治理有效”是乡村振兴战略总要求的重要组成部分[1]。乡村治理以有效为标准，强调乡村群众、国家、社会的多元协同，坚持自治、法治、德治统筹推进，推动建立具有多重目标和功能，兼备农村治理、国家治理二重属性的乡村基层治理体系[2]。为适应乡村社会发展的新形势，全国各地纷纷在党的指引下进行有益探索，形成各种独具特色的乡村治理新模式。惠州市龙门县“两规三联一法”乡村治理新模式就是龙门县在治理有效、因地制宜的原则下对乡村治理模式的创新，该模式在2018年惠州市共建共治共享社会治理创新十大项目评选活动中获评一等奖[3]。本文主要通过对该模式探析，阐述其内涵、具体分析其可推广性以及发展经验启示，为类似地区乡村治理提供参考借鉴。

1 “两规三联一法”乡村治理新模式概述

惠州市龙门县“两规三联一法”乡村治理新模式是创新以“村规民约、家规族训”倡导“德治”新风，以“党员联系困难户、乡贤联系创业户、律师联系法律需求户”践行法治制度，以“四民主工作法”推动村民自治，聚力打造“德治、法治、自治”三位一体的共建共治共享现代化新农村的基层治理模式[4]。该模式是龙门县基层治理的一次成功尝试，表现在以下几个方面。

一是以宗族、血缘关系为纽带，本质为成员核心意志集合体的村规和家规对乡村社会秩序具有重要影响。科学规范的“两规”实施后，群众的素质得到提升，减少了“干群矛盾”，降低了基层工作难度；“两规”的实施，助推良好的“家风”、“村风”形成，集体凝聚力提升，村、社区各类矛盾明显减少；“两规”与当地“一片一警”制度的结合，减少了当地犯罪事件的发生，维护了社会的稳定。

二是以扶贫、激励创业、法律援助为核心的“三联”服务，极大地促进了该县乡村的发展。“乡贤联系创业户”与“一村一品”战略形成联动，该县政府鼓励当地村民依托龙门蜂蜜、米饼、三黄胡须鸡等当地特色优质农副产品进行创业，并通过召开创业座谈会等方式，推动当地特色产业的发展。在解决群众法律困难方面，促使“律师联系法律需求户”与县、镇(街)、村(居)三级实体平台、网络平台和热线平台相结合，有效提高了法律援助案件质量，通过“三联”服务与精准扶贫结合也取得了显著的效果。

三是基于“四民工作法”应用广泛，当地村民具有较强权利意识和公共责任感，基层民主参选率连续多年维持较高水平，常年达到97.5%以上，同时当地政策执行效率十分高。龙门县“两规三联一法”乡村治理体系是建立在龙门县原有的村小组制、村民自治委员会等乡村自治体系基础之上、坚持治理有效要求下的结果。

2 “两规三联一法”乡村治理新模式的独特性分析

2.1 国家治理的角度。龙门县“两规三联一法”乡村治理新模式较好的发挥了“承上启下”的桥梁作用。村规、家规以政府提供的模板作为基础，村规要在乡镇政府报备后才能在村里推广实施，政府保证了国家意志对乡村治理有效的持续影响，以一种潜移默化的方式强化了国家对乡村的管理，从一种硬性管制转变为一种软性管理。“三联”服务和“四民工作法”实现了乡村力量与国家权力的良性互动。“三联”服务使村民自下而上向政府反映需求，也让政府自上而下为村民提供了相关服务；“四民工作法”中政府通过对“村两委”的日常工作监督、村民会议记录定期查阅等方式对乡村进行管理，同时也通过“四民工作法”了解乡村基层的声音。

2.2 社会力量的角度。龙门县“两规三联一法”乡村治理新模式通过为村民提供“三联”服务，构建了一个由政府、乡贤、志愿者群体、企业、个人等社会多元主体组成的服务平台，促使多种社会力量能够以为村民提供服务的方式加入到乡村治理中，各社会主体只有提供服务的责任而没有进行乡村事务管理的权力，在一定程度上避免了“乡绅”治理模式的产生。

2.3 乡村自治的角度。龙门县“两规三联一法”乡村治理新模式有效激发了村民参与乡村自治的积极性。通过制定和实施村规、家规，增强村民对村集体的认同感，有效提高了村民参与政治生活的积极性。“四民工作法”在乡村的广泛实施，使得村民的决策权、监督权、提议权等政治权利得到更好的使用，在村规、家规的约束下，各方的利益在“四民工作法”中得到了表达和最大程度的实现，同时达到约束了村民行为的目的。

3 惠州市龙门县乡村治理新模式的启示

3.1 共同价值观的建立与公共精神的培育是乡村治理的前提。龙门县倡导符合当地风俗文化的村规、家规的设立，就是为了形成一种集体的共同价值观，加强村集体的凝聚力。由于当地的村规、家规是在尊重村民意见的基础上，结合当地优秀文化及实际设立的，村民的认同度高，共同价值观极易形成。并且，所有的村规、家规的设立都是以政府提供的模板为核心，都在当地有过备案，可以最大程度地避免非法、落后的村规、家规的产生，杜绝不良价值观和非法共同利益的产生，减少村民间矛盾的产生，有利于提高村集体内部凝聚力，维护基层社会的稳定。

公共精神，在学术上指一种关怀公共事务和促进社会公共利益的责任意识与态度[5]。公共精神强的公民更愿意行使自己的权利，这样才会向政府部门发出自己的声音，参与到多元治理体系中。只有公民拥有强大的公共精神，才能强化公民的权利意识和法律意识，才能实现社会的自我治理。龙门县乡村治理模式推行“四民工作法”，让村民不断参与到乡村公共事务的管理中去，很大一个目的就是为了不断加强公民的社会责任感，不断促进公民培育积极的公民精神，以促进公民合理合法地使用自己的权利。龙门县平陵街道路滩村的村干部交流时反映：“我国现在村民参与乡村公共事务管理的积极性其实非常高，但也非常看重自己的利益，有些人总想从集体捞取个人好处，这就导致很多时候会利用人情让村干部获取一些本不属于自己的利益，使得人情凌驾于集体利益之上”。笔者认为，人情凌驾于集体利益之上这种现象是基层监管缺失、村民素质不高、公共精神缺失而共同导致的。为解决这个问题，乡村各项事务和支出就必须做到公开透明。上级乡镇政府定期对各村的财务进行审计、台账进行审阅；村干部定期进行公务员职业道德的学习、对大开人情特权的村干部依据事实进行相应的惩罚；对于村民，在平时加强法律知识教育的同时，也要结合村规、家规进行道德教育，潜移默化地提高村民的公共精神。

3.2 提供专业化服务助推乡村治理发展。龙门县建立党群志愿者服务队伍、困难需求户动态信息库，推行精准服务[6]，同时，乡贤和政府一同搭建互动创业平台，组织创业座谈会、创业宣讲会等，为自主创业的村民提供经验、技术等支持。政府聘请律师作为驻村法律工作者，由其为村民提供法律咨询服务，用法律解决问题，确保矛盾隐患消除在“萌芽”状态。在“三联”服务中，政府更多扮演一个为群众提供针对性服务的角色，主要是整合村民的各种需求信息，并将这些信息传递给乡贤、律师等专业人员，协助他们为村民提供相应的服务。这个举措有效利用了社会资源，在为村民提供服务的同时将律师、乡贤等具有一定能力的主体纳入到乡村治理体系中，村民、政府、社会专业团体(人员)三者在这个体系下相互合作，相互监督，极大地促进了乡村治理体系的发展。

3.3 “四民工作法”是乡村治理的保障。“四民工作法”受到了当地群众的广泛认可，是对村民自治制度的一种补充，促进了当地基层自治工作的系统化。在民主提事时，村民按程序进行议题提出和审核，通过民主提事，村民可以很快地了解国家政策、上级文件精神，提高决议的质量以及决策实施的效率；在进行民主决议时，村民亲身参与到了乡村日常事务管理中，其诉求得到了充分的表达，实现了“村里大事，村民做主”，同时民主决事生成的决议成为乡镇政府了解村民民意的一个有效工具；在民主理事上，村“两委”班子成员、民主理事小组、民主理财小组等把经过民主决事通过的有关事项付诸实施[7]。同时，对决策实施情况进行以定期召开理事会监查为主、不定期突击检查为辅的监督。对村委的财政收支进行定期审议、不定期抽查，审议结果在3个工作日公示，并向上级政府提交审议报告；民主监事则是鼓励成年的村民合法地使用自己的监督权，对民主提事、民主决事、民主理事的全过程进行监督，必要时可向上级举报。民主监事和民主理事一同构成了基层立体化的监督体系。“四民工作法”一环扣一环，每一环都有村民进行监督，促进了基层自治工作的系统化和法治化，为乡村治理体系提供了民主和法治的保障。

4 总结与建议

龙门县“两规三联一法”乡村治理模式，以龙门县原有的村小组制、村民自治委员会等乡村自治体系为基础，坚持治理有效、因地制宜促进乡村治理的现代化，具有先进性：一是通过村规、家规培育增强了村民集体的共同价值观，增强了农村集体的凝聚力，同时村规、家规以契约精神、社会道德约束村民的行为，形成村集体内部的“德治”。二是“三联”服务的推广实施，在为群众解决难题的同时促进了干群关系的和谐发展，构建了一个由政府、乡贤、志愿者群体、企业、个人等社会多元主体组成的服务平台，使多种社会力量以为村民提供服务的方式加入到了乡村治理中，各社会主体只有提供服务的责任而没有进行乡村事务管理的权力，在一定程度上避免了“乡绅”治理模式的产生。三是“四民工作法”在农村等基层广泛应用，极大地激励了村民参与乡村公共事务的管理，促进村民政治素质的提升，基层“自治”正迅速发展，同时环环相扣的“四民工作法”在逐步将基层治理体系系统化的同时，也在潜移默化地影响村民、村干部，可以有效提升其法制意识，促进乡村法治建设。

总体而言，龙门县“两规三联一法”很好地将“德治”“法治”“自治”结合，形成了较为完善的三位一体乡村自治体系。实践研究发现还存在一些问题，如：资金方面投入不足、服务覆盖广度深度有待拓展，基层服务人才缺乏、考核奖励制度不完善、缺乏专业社会组织的支持、基层专职法律服务工作者缺少等等。针对这些问题，建议通过以下措施加以改进：加大财政支持、发展乡村集体经济，确保有充足的资金支持“两规三联一法”乡村治理模式常态化运行；通过对外招聘人才，定期对“村两委”成员、村民代表等基层工作人员进行培训，进一步完善基层工作者的考核、奖励等机制，加大奖励幅度，最大程度地发挥正向激励机制的作用；同时加强信息交流平台的建设，使其能够支持更多的服务，提升服务的广度和深度，进一步推广这一乡村治理模式。通过引进与扶持，鼓励支持各类社会团体专业化发展，进一步引进各专业领域急需人才，提高其待遇。