韦星

从湖南新晃进入贵州后，玉屏、岑巩、镇远、三穗、剑河、台江、凯里、福泉……一路而来，每个县（市）都有个省级开发区，彼此距离不过20公里。

在三穗调研时，黔东南一位领导也注意到这种现象，他说：“开发区过多，但工业内涵不足。”

这是黔东南州工业发展的现实处境。但不仅黔东南，贵州全省88个县（市）区中，几乎每个县（市）区都有开发区（工业园区），有的甚至不止一个。

去年8月，贵州着手对开发区管理机构进行整合。据贵州省工业和信息化厅披露，对全省139个开发区管理机构规范后，全省将只保留100个。

即便如此，开发区“吃不饱”的现象依旧突出。以黔东南的三穗县为例，三穗经济开发区去年全年完成规上工业总产值约7.5亿元。

“一个园区规上工业总产值还不及沿海一家企业产值。”当地工业系统一名工作人员直言，三穗经开区附近还有岑巩经开区和黔东循环经济工业区。

支持资金有限的情况下，各地经开区如何最大化发挥扶持资金效能？“有效整合，错位发展。”黔东南一名官员称，使经开区成为引领地方县域经济发展的“领头羊”。

要实现开发区有效整合、错位发展，县与县之间的有效整合至关重要，特别是通过区划调整来实现行政资源的大整合，这是不小的挑战。

三年前，小梁通过公务员考试成为三穗县的一名公职人员。最近，她特别关注佛坪县—这是被互联网喻为“袖珍县”的小城。

佛坪是陕西省汉中市辖下的县。虽是县，但佛坪常住人口只有3.02万人—“这还不到郑州大学人数的一半”“一栋互联网总部大楼就能装下全县人”“县城没有红绿灯，没有网约车，也没肯德基和外卖”“全县出租车就9辆”……众多媒体聚焦下的佛坪，其更“袖珍”的一面广为人知。

3.02万人，这是佛坪人口持续收缩的结果。在1990年，佛坪人口曾达3.57万人—尽管也“袖珍”，但30年后，人数还减少5000多人。

“袖珍”不只佛坪，汉中市留坝县的总人口也不过4.16万人，这相当于大多数县份一个乡镇的人口规模。

在大城市、超大城市聚集越来越多人口的当下，小县人口流失已是不争事实。第七次全国人口普查已公布的2700余个县（市）区中，2010年至2020年常住人口减少的就有近1200个。

2021年全国两会上，全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉也关注到这种现象，她说：“越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失就越严重。”

“优化县级行政区划，推进小县合并试点。”李冬玉建议，对人口规模低于10万人的小县先行合并试点，减少行政资源浪费，优化生产要素配置。

这引发互联网对小县存废命运的关注。作为小县中的典型，佛坪更是被媒体置身于聚光灯下，反复审视。

2022年上半年，中办、国办出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中，首次提出“人口流失县城”的概念。

减少行政资源浪费，优化生产要素和公共服务配给，“人口流失县城”究竟要通过合并小县来实现，还是要通过大部制改革来压缩编制、提升效率？

不同地方有不一样的探索。对一些收缩型小县，山西主要进行大部制改革。

2020年4月，河曲县被确定为山西省第一批人口小县改革试点县。河曲县总人口12.4万人，GDP不足180亿元。经大部制改革后，河曲将36个党政机构精简为22个；135名领导职数精简为114名；186个涉改事业单位整合为40个；1964名事业编制核减为659名……

甚至，河曲县7位副县长中，除1名挂职副县长外，其余6名都兼任政府主要部门的局长。

大刀阔斧的改革，引发舆论广泛关注。除河曲县外，人口不足10万人的浮山县也是山西省第一批开展人口小县机构改革的试点县。

在第一批试点改革的基础上，今年4月，山西省委再次将太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县4个县确定为第二批试点县—这四个县，其常住人口都低于14万，其中黎城县的人口最多，为13.4万，娄烦县的人口最少，为9.1万。

“人口规模特别小的县无法支撑过多机构和人员，对其机构进行撤并重组是可行的。”中国人民大学公共管理学院教授祁凡骅认为，依据当地特色，认准其独特优势，给予灵活性的建制，这也是一种出路。

“贵州财政本来就弱，即便给园区一些扶持资金，但每个园区匀分，基本上就是撒胡椒粉的效果。”在镇远，黔东经开区一名工作人员说，“如果整合发展，将有限资金用于具体产业撬动，形成龙头效应，效果就会不一样。”

黔东南共有16个县（市），县多、县小、县弱是主要特征。以2021年为例，黔东南GDP超百亿的只有2个县（市），分别是刚压线过百亿的黎平县和州府所在地凯里市（县级市），其他14个县的GDP都低于100亿元。

从人口看，黔东南16个县（市）中，除凯里、黄平、天柱、黎平、榕江、从江这6个县（市）外，其余10个县的人口都低于20万人。

和山西对小县进行大部制改革不一样，黔东南试图通过区划调整来完成小县的整合。为将黔东南镇远、岑巩、三穗三县合并，2014年9月28日，黔东南州人大通过决议：同意黔东南州政府“关于撤掉镇远、岑巩、三穗三县，合并建镇远市”的议案。

新设镇远市市政府驻地拟建在镇远县青溪镇。这是兼顾三地的折衷办法，青溪镇距镇远县城40公里，距三穗县城23公里，距岑巩县城10公里。

黔东南州人大认为，镇远、岑巩、三穗三县撤县合并建市，符合优化行政区划设置的要求。但因部分群众反对，撤县建市很快搁浅、暂缓报批。

时光一晃而过，“暂缓”报批至今已过8年，但小县如何有大未来的思考没有停止。2021年4月，人民网“领导留言板”上，有网友给黔东南州州长留言呼吁将三县（三穗、镇远、岑巩）合并一事重新提上议事日程。

黔东南官方对此回应称，将积极推进三穗、镇远、岑巩同城化发展，打造东部区域中心城市，辐射带动施秉、天柱等县发展。

今年4月，贵州省政府印发《关于支持黔东南自治州“黎从榕”打造对接融入粤港澳大湾区“桥头堡”的实施意见》强调，要推动黔东片区协同发展，支持凯里至镇远、镇远至三穗快速通道建设，加快完善黔东片区基础设施互联互通，推进镇远、三穗、岑巩协同发展。

民间也盼着协同发展早日到来。灵山村地处三穗县城郊，距离三穗高铁站不远。8年前，当撤县建市消息传出后，老杨在村里建房前，特意到镇远的景区参观，将自家建成具有民宿的调性，因为他也盯上了镇远的旅游。

“镇远根本装不下那么多游客，必然会溢出到我们三穗来。”老杨说，随着镇远至三穗快速通道建成，今后从镇远到三穗只需半个小时，三穗又有三穗鸭等美食，食宿也很方便。

的确，在疫情前的旅游高峰，镇远游客停车、吃饭、住宿都遇到了困难。“一些村民将自家房子腾出租给游客，晚上搭帐篷睡到路边。”镇远县委一名干部介绍，作为历史文化名城，镇远在工业发展上受到诸多限制，古城没什么空间了。

但隔壁的三穗县，其土地平整、视野开豁，又有高铁站，是重要的交通枢纽，融合发展也会给镇远带来利好。

历史地看，三穗、镇远、岑巩也曾三县合一，直到上世纪60年代才陆续分出。目前，这三县常住人口在16万人至18万人不等。但和5年前相比，這三县的人口都出现不同程度的下滑。

以2021年为例，这三县的GDP加起来只有184亿元—在贵州全省88个县（市）区中，这三县的GDP之和也只能排在第35位。

今年10月，在三穗、镇远、岑巩三地采访中，南风窗记者感受到三地干群希望融合发展的愿望，但就如何融合发展也出现一些分歧，比如：三地融合发展，究竟是产业优先，还是行政优先？

持“产业优先”的认为，重点是通过交通、城建、产业等发展，使三地按市场规律运行，最终实现“你中有我，我中有你”的大融合。

持“行政优先”的认为，应先进行区划调整，然后从全域统一规划和功能划分，这样可更好凝聚共识、集中力量，一步一个脚印推进产业融合发展。

现有行政区划下，上级也出台政策推动三地在交通和产业等方面协同发展。但在当地一些干部看来，这是“没有办法的办法”。三穗县经开区工作人员介绍，过去，州里在镇远成立的黔东循环经济工业区主要由核心区和功能区组成，具体由镇远、三穗、岑巩等多个县市合作共建，但没能达到预期效果，相关文件也在2020年废除了。

“当自己的篮子都还没有能力填满时，指望大家先填共建的园区是不现实的。”岑巩一名官员直言，除非各地都发展到有溢出需求的程度，但目前无论镇远、三穗，还是岑巩，都远没有发展到那个程度。

不过，当发展到一定程度，如果行政不能顺应经济发展需求时，也会阻碍彼此的融合。羊坪镇和岑巩的当下就是个中的典型。

20年前，岑巩县政府从思旸镇龙江村搬到新兴村时，岑巩曾想将对岸的羊坪镇纳入统一规划和建设，但遇到了阻力。

行政上整合失败后的20年，在岑巩和羊坪两地都留下深刻的印记—

朝河岸上看，羊坪一侧尽是低矮、破旧而参差不齐的民房和拥挤街道。岑巩一侧则是一栋栋拔地而起的高楼，城里的道路越修越宽，路灯越来越明。

岑巩县城里，大型购物广场、高端餐饮和住宿酒店等商业体，随处可见。晚上9时，这里的夜生活才刚刚开始，但河对岸的羊坪镇，多数门店已关闭，路灯暗淡，行人稀少。

为享受更好教育，越来越多羊坪人把孩子送到对岸的岑巩县城就读。不仅读书，就业、医疗、购物和请客吃饭……甚至跳广场舞，羊坪老百姓都已习惯涌向岑巩县城。

高峰时曾有500多名学生就读的羊坪中学，逐渐出现萎缩，包括教师在内就百来人。2022年9月，100多名师生离开羊坪、并入到镇远县青溪镇的中学就读，运行数十年的羊坪中学也就此关停。

“如果当初同意纳入岑巩统一规划和发展，羊坪的今天就不是这个样子了。”羊坪镇羊坪居委会原主任杨宗彪这样说。