环境监测服务市场化改革障碍与管理对策探析

2022-11-15刘曼曼

皮革制作与环保科技 2022年18期

刘曼曼

（安徽省生态环境监测中心，安徽合肥 230001）

2011 年后，伴随政府监测红利的消失，以社会力量为主的环境监测机构逐步兴起，使得环境监测机构的专业水平和职业素养不断提升。进而，《关于推进环境监测服务社会化指导意见》“水十条”“土十条”等政策的颁布，给环境监测机构带来了新的机遇。政府引入环境监测机构的初衷是促进我国环境监测市场的改革，实现监测资源的优化配置，降低政府成本。然而，环境监测机构人员能力差异较大，机构技术水平参差不齐，在一定程度上影响了环境监测数据的准确性，甚至出现了部分监测机构为了节约成本而不到指定位置采样，还有部分监测机构减少采样频次、不在烟囱打孔即出具监测数据的现象，影响了环境监测市场的正常秩序。因此，需要对环境监测机构进行有效的监督管理，以促进环境监测服务市场化改革。

1 环境监测服务市场化概述

1.1 环境监测服务市场化的核心

我国环境监测需求逐年上升，对社会监测机构的依赖越来越大，环境监测服务市场化需求越来越大。环境监测服务市场化的核心是通过引入市场中的环境监测机构，实现市场为主，政府为辅的环境监测体系。其中，对于有盈利性质的项目，基本由环境监测机构独立完成；公益性和重大环境监测项目则由政府环境监测机构独立完成，或选择环境监测机构辅助参与。

1.2 环境监测服务市场化的特点

（1）我国社会化环境监测机构比例日渐提升。2013 年9 月，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》一经发布，大量社会化环境监测机构应运而生。截至2018 年底，我国各类环境监测机构超过6740 家，营业收入269.6 亿元，从业人员22.9 万人，其中，社会化环境监测机构占比为52.9%，政府所属环境机构占比46.6%，其它性质环境监测机构占比0.5%。随着环境监测需求的不断增加，未来社会化环境监测服务机构数量整体比例将继续攀升。

（2）不同区域环境监测机构水平不平衡。我国社会化环境监测机构体现出东部较好，中部略差，西部欠发达的特点，导致了欠发达地区市场竞争不充分，发达地区存在恶意竞争的现象。

（3）市场开放领域不断扩大。国家相关政策要求对环监测服务社会化工作不断扩大比例，即能够放开市场的由市场参与，政府逐渐在非核心领域退出监测服务市场，从而发挥市场主体的参与作用。

1.3 环境监测服务市场化的学界观点

学界对环境监测服务市场化进行了深入探讨。从市场准入管理的角度，陈景赛等（2019）认为，我国环境监测准入壁垒较高，政府管理的深度和广度不够，应重点推进政府对环境监测准入地管理[1]。从监督体系层面，柴彦宏（2019）指出我国环境监测服务远未形成监督市场，且受到监管标准不同的影响，现有监管体系可操作性偏弱[2]；武丹等（2020）进一步指出，环境监测机构的不当运营会对数据的准确性产生重大影响，政府需要加强对环境监测机构的规范[3]。从处罚层面，王彬等（2019）指出，环境监测服务的处罚机制有限，仅仅通过处罚检测机构等并不能达到处罚效果，只有加入行政处罚刚性，增加对监测机构技术人员的追罚，才有助于环境监测服务市场化[4]。即使我国环境监测机构还存在较多问题，但牛雪姣等（2021）研究表明，环境监测服务的市场化矫正了地方环境政策的执行偏差，提升了我国环境监测管理的效果[5]。

2 环境监测服务市场化的政策演变

我国环境监测服务市场化，离不开政策的支持和规范。具体来看，从市场的准入、监督和处罚方面都出台了一些政策，如表1 所示，这些政策对我国环境监测服务市场化提供了积极的支持作用。

表1 环境监测服务市场化的相关政策

虽然政策对市场进行了有效地指导和干预，但是现有政策并不足以规范环境监测服务市场化进程，环境监测服务市场仍然面临较多障碍。

3 环境监测服务市场化改革的主要障碍

环境监测服务市场化改革障碍存在于多个方面，既包括环境监测服务市场的准入标准尚不统一，且不同区域对于环境监测服务市场的专业支持不一致；也包括政府监督不到位，且对政府外部监督体系的构建和应用匮乏；还包括处罚措施和效果都难以保证。

3.1 市场准入标准不统一

我国不同地区的准入标准具有较大差异，导致了环境监测机构的参与面临不同的境遇。在要求较低的地区，环境监测机构符合相关条件后，能够快速参与市场竞争，但部分严格的地区要求参与本地市场竞争，需在本地具有工作场所等条件，对区域外环境监测机构有排他性，甚至部分具有较高硬件和技术水平的监测机构难以跨区域竞争，不利于环境监测机构的市场化进程。

3.2 市场监督体系不健全

一是监督管理形式单一。对于环境监测市场的监督，我国主要是通过属地市场监督管理部门监督管理、省级市场监督管理部门每年一次的“双随机”检查和环境管理部门组织的专项质量检查来进行。然而，属地市场监督管理部门针对环境监测机构的日常监督难以深入。二是监督管理导向存在偏差。“双随机”检查和专项质量检查通常以抽查的形式进行，受人员和时间的限制，省级抽查比例一般不超过20%，难以实现对社会环境检测机构的全覆盖，检查内容以查看检测报告和原始记录为主，主要针对是否存在数据弄虚造假，造成了环境监测机构只要保证数据表面过关即可[6]，忽视了质量体系的持续改进和人员能力的持续提升。三是外部监督形式化，行业协会和社会公众等外部监督力量的作用不能充分发挥，一定程度上影响了监督体系的构建。

3.3 监督管理能力不匹配

市场监督管理部门和环境管理部门作为监督主体，没有设置专职人员对环境监测机构进行监督管理，对社会环监测机构的动态难以及时掌握。另外，目前的监督检查专家组通常由管理部门带队，抽调政府所属监测机构专业人员作为检查主力，但随着政府所属环境监测机构退出市场竞争，政府所属环境监测机构基本处于停滞状态，可调配的专业人员数量不足，尤其是有机项目的专业人员极为欠缺。其次，地方信息化管理平台的缺失，使管理部门对机构的人员、仪器等动态变化的信息掌握不及时，尤其是市场监督管理部门和环境管理部门缺乏统一的信息共享平台，也影响了政府监督管理的时效性。

3.4 处罚效果难以保证

全国多数地区都制定政策，明确了“谁出数据谁负责、谁签字谁负责”的责任机制，虽然这能保证责任的追溯，但现有政策缺乏针对违规人员的从业禁止规定，个人诚信系统尚未协调统一，违规人员换家单位或者换个区域就业毫无障碍。另外，依据《检验检测机构资质认定管理办法》，处罚措施由弱到强分别有自行改正、责令改正、责令整改、罚款、暂停或撤销资质等手段，但是处罚上限3 万元，暂停资质3 个月的时限，对环境测机构的震慑力极为有限。

4 环境监测服务市场化障碍解决对策

4.1 增强准入政策的创新力

在全国宏观政策层面，应确保准入政策与环境监测核心政策一致。虽然简政放权背景下的准入条件应降低，地方可以针对本地特点，在不违背国家政策的基础上，对政策进行灵活调整，如根据本地市场需求，加快具备新污染物监测能力的机构的资质审批进度、对录用违规人员的机构加大审查力度、外省优质监测机构免于现场审查等，从而形成国家政策和地方政策的有效配合，促进不同区域环境监测机构达到灵活调动。环境主管部门在政府购买服务时，也可在招标文件设立约束性条款，对社会监测机构的资质能力、仪器设备和人员数量、检测经历等方面从严把关，在保障招标项目顺利实施的同时，也对市场化方向做出有效引导，促进企业的良性竞争。

4.2 健全监督评价体系

市场监督管理部门应对社会监测机构持续地进行有效性监督管理，生态环境部门则从数据质量着手，制订全面的监督措施。一方面，政府管理部门应组建有经验、高水平的技术人员组成常态化监管队伍，对社会监测机构做全面检查和飞行检查，确保数据质量高标准[7]；另一方面，管理部门应丰富监督管理形式，除监督检查外，还可以建立信用评价体系、预警与退出机制、黑名单制度等对社会监测机构的能力、信用实施长效监管。

4.3 构建信息化监督管理平台

构建信息化监督管理平台，纳入机构能力、人员信息、仪器设备信息等基本信息，解决管理部门和社会监测机构、市场监督管理部门和环境管理部门之间信息不对称的根本矛盾，实现对从业人员的跟踪管理，同时通过大数据分析辖区内环境监测市场现状，为环境监测机构提供指引。条件成熟的情况下，可将政府购买服务项目中采样和分析过程可视化，实时上传现场采样照片和监测数据，帮助政府跟踪项目实施，弥补现行监督管理机制在采样环节监管的空白。关联机构处罚及人员失信记录，便于社会监督。

4.4 发挥行业协会等社会监督作用

环境监测的市场化不能仅仅依靠政府监督，还需要发挥行业协会和社会的作用。一方面，行业协会应对协会准入标准进行把关，对潜在的和已经入选的监测机构有充分的信息掌握，还需对非管辖区域的监测机构实力有充分了解，便于制订合理的准入标准，也为适度监督提供参考。同时，行业协会等社会监督通过与官方建立交流通道，将市场诉求予以及时传递，也有助于提高市场活力，降低政府行政压力。同时应向社会普及相关环境监测知识，发挥群众等社会监督力量的作用[8-9]。

4.5 增加处罚手段

处罚手段的刚性和效力是确保环境监测服务市场良性进程的重要保证。对于伪造或篡改数据的人员，政府应严禁其再次进入环境监测市场，并将违法信息纳入征信，以提高数据造假成本。同时，提高对环境监测机构的处罚力度，增加处罚金额上限，对存在违规行为的机构，根据其违规程度，设置政府购买服务禁止参与竞争时限，从而促进环境监测机构能够实事求是、合理合法地做好监测。