沈婷桦

摘要：“十四五”期间，宁波市市级政府产业基金（天使投资引导基金、创业投资引导基金、产业发展基金）强化资本供给效应，赋能产业升级，已成为政府促进经济发展的重要推动器。但也存在规模小、管理体制及绩效考核机制不完善等问题，政府应发挥间接调控作用，提高基金运作机制，促进可持续发展。

关键词：政府产业基金；运作机制

与无偿补助、贴息等专项资金扶持相比，政府产业基金是以市场化的运作模式，具有杠杆效应、管理费用低等优势，引导和鼓励社会资本加大投资。

浙江省作为全国政府产业基金探索实践的先行区，2015年设立总规模345亿元的各类省级产业基金。2022年初，提出“构建科技创新基金体系”，将政府产业基金作为重要抓手，推动产业结构调整。2021年浙江省新设129支政府产业基金，仅次于江苏省、广东省（不含深圳）、北京市，自身规模129亿元，平均规模9亿元。

浙江省政府产业基金的设立和运作由点及面地稳步推进，扶持行业覆盖面、区域覆盖面拓宽，基金规模也快速扩容。杭州、宁波是浙江省基金设立和运作较为活跃。2009年2月，杭州设立创业风险投资引导基金，随后产业发展投资基金、信息經济投资基金相继设立。宁波市紧随其后，于2012年1月，设立创业投资引导基金，由此开启宁波市财政资金支持和引导创业投资的探索。2013年1月、2015年12月，先后设立天使投资基金和产业发展基金。通过10年实践探索，宁波市政府产业基金发挥财政的资金供给和杠杆作用，成效初显。本文重点分析基金运作中存在的问题，并提出政策建议。

一、宁波市政府产业基金的实践探索

（一）宁波市三支市级政府产业基金基本情况

宁波市政府产业基金以政策扶持、产业导向，拉动民间投资服务实体经济，引导社会资金投资战略性新兴产业、重点领域新兴产业及未来产业建设，培养具有创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长。

宁波市创业投资引导基金于2012年1月设立，启动资金2.5亿元，已到位资金10亿元，其中市财政出资9亿元，宁波工投集团国有资产转化1亿元。采用阶段参股、跟进投资模式，扶持对象为设立5年以下的初创期企业和高新技术企业，投资宁波“246”产业领域。主管部门为宁波市发改委，由宁波工投集团管理。宁波市创业投资引导基金有限公司负责基金的日常运营管理。截至2022年4月，累计组建31支子基金，募资规模63.51亿元，投资347家科技型企业，投资额41.62亿元，其中宁波项目158个，占比50.60%；投资宁波初创期企业103个，占比25.88%；孵化16家上市公司（7个宁波项目）；孵化70多家制造业单项冠军、市高新或专精特新企业。累计跟进投资24项，投资额1.086亿元，引导社会创业投资企业同轮2.5亿元的投资。

宁波市天使投资引导基金于2013年1月设立，初设规模2亿资金来自市科技三项经费和市中小企业发展资金。已到位资金3亿元。采用跟进投资模式，扶持对象为设立3年以下的宁波初创期科技企业、中小科技企业，投资宁波四大战略产业和四大新兴产业领域。主管部门为宁波市科技局，由宁波工投集团管理。宁波市天使投资引导基金有限公司负责基金的日常运营管理。截至2022年4月，累计跟进投资310项，投资额超3亿元。60多家被投企业挂牌新三板和宁波股交中心，市值超100亿元。

宁波产业发展基金于2015年12月设立，已到位资金100亿元，设有工信基金、电商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力资源基金、产融创新基金七大专项产业基金。采用直接投资模式，扶持对象为宁波市优势产业转型升级项目、创业类和兼并重组项目，投资高端装备制造、新材料、新能源、新一代电子信息、互联网、物联网、软件及信息服务业、生物技术、现代生产服务业领域。主管部门为宁波市国资委，由宁波通商集团管理。宁波市产业发展基金有限公司负责基金的日常运营管理。截至2021年4月底，累计组建5支专项子基金，实缴6.5亿元，引导社会出资70多亿元，实现6.7倍杠杆。投资50多家企业，4家企业已上市。

二、宁波市政府产业基金运作模式分析

目前基金已建立“分阶段引导基金+分行业专业引导基金”的框架，财政资金分配实现由直接到间接、分散到集中的转变，助推政府投资与社会资本双轮驱动。

一是推行统分结合方式。决策层面成立基金领导小组，决定和审批基金投资原则方向、资金计划、基金管理制度等重大事项；管理层面设基金管理委员会，由分管副市长任组长，行业主管部门决策子基金的组建、监督和退出等事项，这种决策和管理实现专业的分工配合。按所有权、管理权、运营权分离原则，搭建基金管委会—基金管理机构—基金运营机构三级组织管理框架，提高基金科学运作管理。

二是对接引才引智服务产业转型升级。通过加大引才引智力度，吸引国内外拥有高新技术的行业专家、技术人才带着各自的科研技术和优质项目一同落地宁波，一批海外高层次人才创业企业逐渐成长为宁波市创新创业领军企业。通过发挥政府引导作用，与国内投资业绩突出、管理成熟规范的投资机构合作共同设立子基金，以较少的政府资金投入，带动社会资本参与到宁波市发展，在调整社会资本配置时，为企业发展提供资金来源，促进产业结构升级。

三是搭建严格的风控和内部管控体系。三只基金各设置独立的专家评审，对投资项目进行评审，且评审意见作为决策的重要依据。借助资金托管银行加强对项目资金的风险防控，及时了解出资情况。强化内部管理，总结发现问题并补充修订相关制度规定或业务操作细则。强化事前事中事后监督管理，从项目立项、尽职调查、专家评审、审议决策、出资打款、投后管理、项目退出、资金回收等方面进行全方位的风险把控，确保资金使用安全。

三、宁波市政府产业基金运作中存在的问题

（一）基金管理体制落实需完善

1. 缺乏统一的基金管理机构。三只基金分别隶属不同主管部门，多头运作分散管理，缺乏统一的管理牵头机构。为保证财政资金的保值增值，在基金投资规模、运营管理、投资比例、监督考核等方面存在较多限制。阶段参股和跟进投资项目均需上级部门审批，且原则上不允许其他出资人早于其退出。如基金设立和退出要召开管委会会议，经集体讨论决定，耗时较长，影响基金运作管理。设置存在条块分割，既有按行业设置，又有按阶段设置，导致三只基金政策目标交叉重叠。

2. 个别基金组织架构不完善，未设立三层管理架构。基金法人和运营机构均为宁波市天使投资引导基金有限公司。

3. 基金规模偏小。据宁波市科技金融服务平台数据显示，2021年创新型初创企业融资需求约1300亿元，此需求与3支市级政府产业基金规模不匹配。

（二）处理好市场化与政策性难题

政府产业基金强调按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，但实践中，与社会资本商业目标存在冲突。过多地限制投资宁波本地企业的条件会降低国内知名投资机构的合作意愿，影响社会资本参与积极性。优质投资项目储备不足，优质项目政府产业基金均想纳入支持范围，造成多家争抢，导致估值抬高，令投资机构望而却步。

（三）功能定位需进一步明确

三只市级基金设立投向是按照企业不同生命周期所安排，投资对象容易重合，天使投资基金投资于设立3年以下的初创期企业，创业投资基金的跟进投资于设立5年以下的初创期企业，产业发展基金直接投资于一些高成长性、知识密集型的企业。理论上先天使投资基金投入、再创业投资基金跟进，最后产业发展基金与投资机构合作，推动产业升级。但实践中各自以孤岛形式存在，整个产业链条尚未打通，在投资对象上存在重合之处，容易产生竞争效应，且对三只市级基金的绩效考核没有体现项目选择、成效考核的差异性。

（四）激励机制方面有待提升

基金管理公司员工只取得普通国有企业工资收入。但基金运作中，管理团队需精通股权投资、法务、财务甚至国资的业务属性才可有效开展投资工作。而市场化管理的基金其行业平均薪酬水平明显高于国企员工的平均薪酬水平，可考虑向市场化产业基金激励水平看齐，完善激励考核机制，既可充分调动员工的工作积极性和工作责任感，提高其满意度和组织绩效，也可减少内部专业投资人才流失现象和更好地吸引外部具有国资理念金融行业投资人才，提升基金竞争力。

（五）容错机制尚未系统建立

由于投资于初创期项目，其投资风险极高。初创期企业往往存在一些管理不够规范、内部治理不够完善、公司经营方向待调整等问题，即使经过充分的沟通仍难以解决，而项目的退出渠道不够畅通、退出方式又不够灵活，使得公司的投后管理工作日益繁重，困扰也较大。近年来，浙江省出台相关容错机制，其实施容错范围的责任认定繁琐，对基金管理团队的勤勉尽职工作难以清晰界定。特别是近期宁波市国资委出台追责机制，将对管理公司更加谨慎开展业务及后期管理，甚至也在参照经营性国企的要求进行投资。

（六）面临退出难困境

政府产业基金运作时间较长，投资协议签订一般在5～10年，退出方式模式单一，主要是通过IPO、上市公司并购、企业回购等方式。加之基金清算退出的等待期限过长，不利于实现财政资金的滚动再投资。若基金存续期满后，部分投资项目可能尚未完全退出，实施强制清算，会影响基金的投资效益。

四、宁波市政府产业基金优化探析

（一）完善政府产业基金发展体系

宁波市政府产业基金发展运作已迈入第十年，紧随行业发展变化，及时修订完善《管理办法》和相关实施细则等管理制度。借鉴先进地区优秀管理经验、结合发展实际，减少对基金运作的干预程度，简化冗余手续流程，深化基金市场化运作。建立与天使投资引导基金、创业投资基金、产业发展基金和政策性融资担保体系的互动与合作，共同构建支持实体经济发展的政策性支持体系。

（二）多措并举发展壮大基金规模

一方面，充分发挥市级政府产业基金的主体作用，实现市级与区县（市）两级的合作，整合区县（市）级政府产业基金资源，不断壮大市本级基金规模。另一方面，积极开展与大型金融集团的战略性合作，将投资政府产业基金作为合作内容，进一步吸引大量社会金融资本。

（三）完善容错机制

加强国家层面的容错机制顶层设计，在坚持市场化运作下，建立以勤勉尽职为中心的政策纠偏机制。围绕容错尺度的自由裁量范围、认定程序等重要指标，细化可执行容错责任划分、免责条件、免责情形、免责范围等具体内容。鼓励政府产业基金大胆创新投资模式，在经过规范投资流程和有效投后管理基础上，对基金管理运作综合评价，提高基金投资风险的容忍度，促进投资进度。

（四）完善绩效考核评价体系

按照政策性项目和经营性项目分类评价考核政府产业基金投资项目，对政府产业基金投资的项目实行分类评价。政策性项目主要考核市场失灵的领域，以及风险高、对宁波市经济发展有引领作用的基础性、高新科技等项目。经营性项目立足于市场机制运作和经济效益考核，投资决策时主要以经济效益为主，适当降低政府政策目标的要求。

（五）充分发挥政府产业基金独特作用

继续深耕宁波投资市场，优化项目资源配置和内部管理体制。一是建立与区县（市）级有关政府部门、产业集聚区和主要科研机构经常性的联络，收集企业融资需求和其他综合信息，及时掌握被投企业的真实情况，并联合举办与企业的对接活动，搭建直接沟通桥梁；二是加强与全国性投资机构，尤其是国家级投资基金及其管理机构的互动合作，推荐符合其投资偏好的企业项目，为宁波市引进产业发展要素资源；三是为各类被投资企业提供增值服务，建立被投企业间的互动与合作机制。

（六）完善配套服务体系

加快建设宁波市产权交易市场，构建交易体系，完善制度规范，提升整体功能水平和辐射集聚能力。加快推进市场诚信体系建设，建立企业所持证照、税务申报表、工商年检资料、各类行政处罚决定、企业主个人信用信息的公开查询渠道，降低投资风险。同时，建议对初创期企业实施优惠税率；将投资抵扣政策延伸到投资者环境，并给予长期投资者税收优惠。

（七）强化基金管理团队建设

继续探索建立公司梯队人才队伍和储备干部机制，保持基金管理公司人才队伍的总体稳定，不断提升人员层次和专业能力。一是优化内部组织架构，明确职责分工，做到权责明晰；二是加強员工队伍培养，建立内部培养、外部引进、全面培训等综合员工培养体系，建立健全公司培训制度、职级制度、职称制度、后备干部培养使用制度，发挥公司员工自我提升的意愿。三是完善绩效考核机制，将绩效考核与任务指标相结合，鼓励多劳多得、以业绩论成绩，有效调动员工工作积极性和主动性。

参考文献：

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（作者单位：宁波市创业投资引导基金管理有限公司）