周盼华

（梅州市城市规划设计院有限公司，广东 梅州 514021）

0 引言

“三农”问题是国家战略的重中之重，2004—2022年，中央一号文件均将“三农”问题当做关系国计民生的根本性问题。党的“十九大”会议提出，实施乡村振兴战略是解决“三农”问题的根本路径与方法，要求全面实施乡村振兴战略。在此背景下，全国各地陆续开展以乡村振兴为目的的各类村庄建设规划、美丽乡村规划及乡村振兴规划等，并取得一定成效。但该类规划编制层面较低，在乡村空间、产业和资源发展、基础公共服务设施布局等方面缺乏区域统筹，具有一定局限性，对推动区域城乡融合发展，解决发展不平衡、不充分问题缺乏有效指导。在此基础上，住建部等要求编制或修编县域乡村建设规划，确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位，统筹指导乡村振兴发展。

1 大埔县概况

大埔县地处广东省梅州市东北山区，闽粤赣三省交界地区，是广东省和福建省的交界边界县。县域是典型的“八山一水一分田”，总面积约2 462km2。

大埔县有“三区六乡”（三区：中央苏区、革命老区、边远山区；六乡：文化之乡、华侨之乡、世界长寿乡、中国青花瓷之乡、中国名茶之乡、中国蜜柚之乡）之称，全境通行客家方言，客家风情浓郁，被誉为“客家香格里拉”。县域下辖14个镇和1个国营林场，245个行政村和11个居委会。全县常住人口为33.09万（截至2020年数据），户籍人口约55.23万，属于人口净流出县。城镇化水平约为46.7%，低于全国近17%，城镇化率增长缓慢。

县域经济发展缓慢，现状以电力、陶瓷、茶叶等为主导产业。2020年，全县生产总值91.1亿元，同比增长1.7%，位列梅州市倒数第2位，人均GDP处于倒数第4位。相较梅州其他市县，处于中后梯队，对比广东省其他市县经济处于不发达地区，经济发展落后，经济转型升级任务艰巨。

2 县域乡村发展存在的问题

1）镇村体系不明确，乡村体系有待明晰 大埔县乡村数量较多，镇村职能等级体系不明确，特色挖掘不够，区域内镇村缺乏系统合理谋划及有效增长极带动乡村发展。

2）乡村发展无序扩张，用地布局有待优化 大埔县是典型的山区县，受地形等限制，乡村用地相对分散，人均建设面积偏大，乡村居民点管控边界不清晰，村庄无序扩张，造成用地浪费。

3）产业发展缺乏特色，产业有待优化提升 现状产业以农业为主，缺乏特色且不成规模，镇村之间产业同质化严重，产业缺少明确分工、合作，产业发展缺乏合理的规划引导和提升。

4）基础支撑能力薄弱，设施布局有待完善 现状公服和基础设施布局不完善，尤其是健身广场、小游园、污水处理等建设相对滞后，村民日常交往、游憩、健身需求难以满足。

5）景观要素挖掘不够，乡村风貌有待重塑 对乡村田园风光、自然景观、传统建筑及历史文化资源与要素挖掘不够充分，导致村庄规划建设“千篇一律”，风貌特色不突出。

6）人居环境水平不高，保护意识比较淡薄 县域整体村庄人居环境水平不高，村民环境保护意识较淡薄，村民住房建设及管理滞后，缺乏有效管理机制。

3 县域乡村发展思路与技术路线

3.1 规划思路

1）全县域、大统筹 从整个县域角度出发，对县域综合安全格局、用地宜居性、产业发展等内容进行评价分析，以便更科学地统筹村庄土地利用、产业发展和建设风貌。

2）求大同、存小异 从整个县域角度出发，通过镇、乡逐级落位，综合考量各层级村组的民族、地形、气候等共性内容，将更有利于区域层面各村组的协同发展和统筹落实。

3）多层级、求协同 在以上各层面分析与规划的基础上，制定不同层面的发展目标和策略。对于县、镇、村等各级提出不同深度的原则性职权要求，各级行政单位相互协调，相互统筹，有效落实乡村建设规划。

3.2 技术路线

规划按照“上下统筹，城乡一体”的规划思路，紧贴国家、省市乡村发展、振兴政策，充分调研摸查乡村发展基础、问题、机遇和劣势，提出符合大埔县发展条件且具有可实施性的目标，最后将目标进一步分解，落实到体系规划、用地优化、设施建设、乡村风貌、文化传承及村庄人居环境整治等环节，并梳理可实施性的项目库，进一步推动乡村建设发展。如图1所示。

图1 技术路线

4 县域乡村建设规划要点

4.1 注重区域统筹，编制科学规划

县域乡村规划作为全新的规划编制类型，侧重于发挥其“承上启下”的作用。因此，编制县域乡村规划的要点之一，必须紧贴国家、省市政策、相关规划要求，详细了解国家对村镇发展的目标、要求及乡村基础设施、公共服务设施建设标准等，站在区域层面，统筹推动县域基础设施、公共服务设施、产业发展、风貌整治等一体化发展，实现区域统筹、城乡融合。

4.2 注重问题导向，编制实用规划

为推进规划落实落地，能有效指导县域乡村建设。规划的要点在于必须抓住乡村地区发展存在的问题和乡村地区的文化、产业、资源等分布情况，通过问题导向，结合县域特色，提出具有针对性解决措施，以有效推动乡村地区发展。

5 大埔县域乡村建设规划实践

5.1 梳理村镇体系，实现联动发展

根据大埔县域各镇村经济、人口、交通、产业及地理区位等综合因素，并根据分区、分级、分类的规划思路，规划重新梳理大埔县域村镇体系，明确县域中心—重点镇（中心镇）—一般镇—重点村（中心村）—特色村—一般村（基层村）的6级村镇体系结构。划定城镇集聚发展区、城镇协调发展区、乡村特色发展区、生态保护发展区四大发展分区和3种不同治理类型阶段村庄。并就四大发展分区和三大发展阶段提村庄分别提出发展建设重点和指引，能有效为下层次规划和镇村发展提供明晰的思路和建设重点，改变现状村镇发展无序、相互缺少联系的发展模式。

5.2 明确用地管控，促进有序发展

依据国家与省市相关政策，并结合生态控制线规划、总体规划等划定乡村适宜建设区、限制建设区和禁止建设区，制定县域用地管控原则和管控指引，保证村庄有序建设，促进各类设施高效、集约布局，实现可持续发展。

5.3 塑造产业特色，打响产业品牌

乡村振兴，首在产业振兴。为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，以“基础优势+平台带动＋多元融合”为发展策略，重点打造以蜜柚、乌龙茶、油茶、富硒农产品、南药、蔬菜等为主的绿色农业生产基地，推动“一带一心两园四小区”的工业发展格局；结合县域旅游资源分布，构建“一带两轴两区两线”的旅游产业发展格局，助推三产融合，打响特色产业。

5.4 完善设施布局，提升服务水平

1）公共服务建设 以集约化、均等化、效益化、系统化为原则，根据乡村需求，结合镇村职能体系，重点加强中心城区及重点镇的区域服务能力，着力构建中心镇（重点镇）—一般镇—中心村（重点村）—基层村4级公共服务设施体系。公共服务配置标准按照国家标准，综合考虑各乡村特点，根据其服务人口、半径及人口规模进行合理布局，如表1所示。

表1 县域公共服务设施配置标准

2）基础设施建设 以乡村基础设施共建共享为原则，根据现状镇村需求，结合镇村分区分类，大力推动乡村道路、供水、污水、电力电信、环卫、燃气、防灾减灾等重点基础设施标准化建设。配置标准结合大埔县经济发展条件，并与镇村人口、产业特色挂钩。

5.5 结合文化特色，塑造乡村风貌

按照“尊重自然、生态优先、营造特色、传承特色、多元价值、整体协调”原则，并根据县域地貌特征、生态环境、区域空间格局、社会经济发展状况及资源文化特点，以塑造“山环城、城绕水、水抱山”山水融城的城乡景观体系为目标，将县域分为四大乡村建设风貌区，并提出各风貌区内建筑风格、建筑材料、建设控制、村落肌理、田园风光、河流整治、自然景观等方面的指导性要求，对县域内各镇、各村风貌管控起到指引性作用。

5.6 开展村庄整治，提升人居环境

以保障村民基本生活条件、治理改善村庄环境、提升塑造村庄风貌特色为主要任务，结合乡村分类，将全县各村庄按基本保障类、改善提升类及特色塑造类进行分类整治，并从农房改造、公共设施完善、生活垃圾处理、生活污水治理、公共空间整治、生态环境整治、特色传承和发展等方面分别制定整治措施。

6 结语

想要统筹乡村建设，有效指导乡村振兴，县域乡村建设规划必须突出“上下统筹、城乡一体”的作用，站在更高、更深层次，以区域视角，系统规划、统筹推动区域乡村协调发展。为此，规划编制人员和相关政府工作人员，必须深入了解国家、省市相关政策，摸清乡村地区发展现状和问题，通过目标问题双导向，因地制宜制定合理且明确的建设方案，才能有效指导乡村建设，推动城乡一体化发展，实现乡村振兴。